“产业吸纳社会”：休闲旅游发展的运作机制与组织基础——以黄龙岘茶文化村为例

秦祥瑞

（河海大学 公共管理学院，江苏 南京 211100）

一、从“政府吸纳社会”到“产业吸纳社会”

地方产业发展包括农业和工业，家庭联产承包责任制调动农民生产积极性，乡镇企业吸纳剩余劳动力，作为农村经济发展的基本途径，产业发展已起到了形塑社会结构的作用。20世纪80年代起，我国通过逐步建立社会主义市场经济体制，营造了有利于产业发展的市场环境，具体而言，政府职能、资源配置方式、个体权益观念的调整形塑了经济增长的动力机制，经济活动根植于具体的社会网络、政治体制、文化传统和认知信念中，农村再分配经济向市场经济过渡过程中，相应的社会结构、分层机制发生了改变［1］。国外学界首先开辟了地方政府及乡镇企业经济发展的研究路径，OI J C建构出“地方法团主义”框架，认为“包干制”财税改革驱使地方政府及企业呈现了公司化发展倾向［2］；Walder Andrew提出“地方政府即厂商”，发现减少对上层政府的依赖，激活了地方经济发展动力［3］；Lin Nan提出的“地方性市场社会主义”核心概念，呈现了家庭网络在农村市场转型中的基础性作用［4］；Peng Yusheng提出“村镇即公司”，揭示了社会网络与经济增长之间的关联［5］。政府不仅履行政治职能和行政义务，更在地方社会经济发展中承担了重要角色，甚至面临科层体制和区域竞争压力。上述研究丰富了对政府及企业组织经营角色认知，揭示了财政、税收、村镇、社会网络等对于地方经济发展的关键作用。近年，随着国家对基层公共资源投入的增加［6］，一方面，各级政府协调行政部门间的条块关系，通过行政发包［7］、项目供给［8］等向农村提供公共物品；另一方面，整合资源，优化公共服务的同时却面临过密化输入资源引发的多元化治理困境，这解释了何以近年出现了“政府吸纳社会”［9］“行政吸纳社会”［10］甚或“行政吸纳市场”［11］“行政吸纳服务”［12］等研究视角。

自然环境、农业基础、文化传统等形塑了差异化的发展状况，地方政府产业发展动力开始显现。如借助特定产业可实现带动农民增收［13］、调整生产关系［14］、实现农业转型［15］、提升官员政绩等目标。新发展理念引领经济发展新常态，传统产业经济之外的文化经济和文化建设发展起来［16］。经营休闲旅游成为乡村建设的基本类型，目前该研究领域主要集中于发展现状、问题及对策分析，并未深入休闲旅游产业发展组织内部。休闲旅游“嵌入”基层社会过程中同样面临资源整合和组织动员的难题。笔者近年调研的黄龙岘茶文化村在政策导向和自然人文优势基础上逐渐形成了乡村特色休闲旅游发展模式和“产业吸纳社会”的运作逻辑，本文选取典型个案展开分析，可以充实乡村休闲旅游方面的相关研究成果并回应乡村振兴和美丽乡村战略的发展要求。

二、休闲旅游：自然人文资源与组织架构

（一）原始村貌

黄龙岘位于南京市西南部丘陵地带，占地0.91平方公里，常住人口125人，因距离市区和县城较远，群山环绕，交通落后，信息闭塞，经济发展水平较低，百姓生活非常困难。

黄龙岘成立于1977年，当时叫战备林场，下辖6个自然村：晏子、高冯、高级、陶家、张家上、岘下。1950年代后期左右大集体时代，村民在山上开荒种地，山上光秃秃的，而且村民到山上砍木柴，挖那种钻头子，挑到南京卖，山柴都砍光了。70年代，陆朗乡党委说成立林场植树造林，从二十里外挑毛竹苗过来，从山脚挑水，把竹木幼苗栽种到山上。当时林业管理是很严格的，我们组织过一万多人会战，在茶园挖出一排排两米长、一米宽、五十厘米深的沟，先覆盖一层土，一层稻草，再覆盖一层土，一层自然肥，最后撒籽。茶园是很难打理的，到80年代中期，打造得比较有起色了。（退休村干部H某：20210120）

黄龙岘地势崎岖，缺少充足的水源，水稻种植困难，特别在旱季需连接多道水泵才能实现灌溉，以致处于“望天收”的状态。在村干部的鼓励下改种茶树，发展规模茶园，至20世纪90年代中后期，茶山、竹林发展起来了，产权归集体所有，集体经济收入在所属乡镇中排首位。

虽然山村发展规模起来了，森林覆盖率高，茶园名气大。但只有一条土路，很多人进不来，2000年我们和牌坊村合并，有20个自然村，因为我们自然村少，便合并成牌坊村委会。修了一条4米宽水泥路后很多人还是不敢进来，好多老板白天进来，晚上不敢在这住，有狼叫，后来没有狼了，夜里还是阴森森的。村庄面积分散，人口没有突破600人，晚上没有灯，村庄很寂静。（退休村干部H某：20210120）

（二）开发过程

行政区划方面，黄龙岘村归牌坊社区管辖，作为农业型社区，牌坊社区缺乏村办企业和其他集体经济载体，农民家庭收入主要依赖农副产品生产和农作物种植。为改善家庭生活，大量青壮年劳动力外出务工，黄龙岘村形成了典型的“哑铃型”人口结构，留下的大多为学龄儿童和欠缺劳动能力的老人。

90年代，JM书记将黄龙岘茶叶取名“龙毫”“龙针”，通过QS认证进入大型超市。认证和商标注册是比较麻烦的，包括空气、土壤等成分都要检测，达标后才能认证，技术含量非常高，我早中晚甚至夜里都要化验土壤成分。这里土壤质量高，黄龙岘茶叶品牌逐步打造出来了。（退休村干部H某：20210120）

黄龙岘村紧邻南京西部生态旅游环线，南接337省道，拥有丰富的旅游资源，村庄四周茶山、竹林环绕，保留了古驿道、娘娘坟、骡子坟及晏公庙等人文古迹，传统历史文化资源积淀深厚。虽然生态环境优越，利于茶叶种植，但村里只有一个小茶厂，厂房有三排，每排十间，厂房内左右各配置了五个人工炒制炉，采用半机械化模式运作。每年三月至四月中旬，茶叶比较热销。但是，受交通条件限制，重型货物运输困难，企业规模受限。

（三）组织架构

在我国，宏观政策由中央制定，地方执行，即某项具体政策的实施，往往隐含了中央至地方的其他政策意涵。近年，为实现社会主义现代化，中央至地方拟定了推进经济增长、提高国家治理能力的举措。搜集茶文化村休闲旅游准备阶段的政策文本发现，保障和改善民生、城乡一体化、美好城乡建设、农业现代化、美丽乡村等政策已为休闲旅游发展奠定了基础。2012年9月发布的《江宁区乡村旅游区（点）管理指导意见》提出“从农村和旅游市场需求出发，培育乡村旅游产业、乡村旅游品牌”。强制性政策一般以制定部门和政策文本为起点自上而下执行，黄龙岘茶文化村产业准备阶段不仅拥有纵向政策的铺垫，还具有较为宽松的政策情境，形成了政府主导、街企联合、居委会党建引领、公司与自治组织开发茶文化产品、政府购买服务的社会组织“嵌入”负责具体管理运行的组织架构（见图1）。

图1 产业运作组织架构图

三、运作机制

人类社会确实存在着大量高度影响个体和集体行为方式的机制，这些机制既影响个体对外界事物的感知、理解、反应以及与他人的交往方式，也影响人类作为一个集体的组织方式、组织行为以及各种主宰与支配形式［17］。既然无法消除诠释圈，机制分析强调“加大被解释问题信息量”的方法是缩小诠释圈，缩小休闲旅游诠释圈的方法即在政策圈定的范围内，分析其具体的运作机制。在推进城乡一体化的宏观政策背景下，为适应乡村振兴战略和旅游市场发展需要，黄龙岘茶文化村以发展休闲旅游为目标，围绕采茶制茶，树立茶叶品牌，扩大茶园规模，形成了近3000亩茶园，每年销售额达3600万。农家乐、文化创意、外务承接等具体业态逐步建立并打造形成了茶乡特色休闲旅游品牌，近年获得中国最美休闲乡村、旅游模范村、最美宜居村庄等多个奖项。

（一）政府主导产业集约化

围绕区委、区政府“四变兴农、五新强村”工作部署和“两村一居”建设目标，街道、交通建设集团共同组建了黄龙岘建设开发有限责任公司，负责村庄环境改造、特色文化挖掘及后续运营管理，形成了政府主导、产业公司运行的资本运作模式。

经济资本下乡，通过以牌坊社区居委会为阵地挖掘茶文化内涵，黄龙岘茶文化村打造了融品茶休憩、茶道、茶艺、茶叶展销—研发—生产、特色茶制品等为一体的特色茶庄。构建了黄龙岘茶文化村党支部为基础的“1+6”管理模式。黄龙岘开发建设有限责任公司以及茶叶合作社、农家乐行业协会、茶叶品质研究所、黄龙岘茶文化旅游管理办公室、物业管理公司等部门共同参与经营，与南农大合作共建茶叶品质研究所，成立周边首家红茶基地，实现了产业集约化经营、精细化管理，提升了组织管理效率。

（二）产业融合推动业态资本化

中国传统小农经济的“男耕女织”，指生产出来的粮食和手工制品一般仅供家庭自身消费而不在市场流通，使得以家庭生产为基础的小农经济具有了自给自足、对外封闭的特征［18］。农家乐的发展，为当地村民的小农资本经营提供了平台，围绕茶文化风情街地理区间打造的“餐饮”农家乐为游客提供了消费窗口，也提高了风景区的旅游接待能力。此外，还打造了以黄龙岘茶文化村为核心，与古驿道、晏公庙等历史人文典故相衔接的千亩茶园观光道、古官道、仙竹林荫道，诗画黄龙潭等“四道一潭”景观，提升了产业融合发展的历史文化意涵。

2013年新业态打造之初，当时只有几家做餐饮，还是外面胆子大的老板在这里承包。2014年之后，状况不一样了，每天过来吃饭的人非常多，这些农户迅速富起来，后来在外面上班的孩子也辞职回来经营。包括W老板、LF酒家，他们现在年收入都几十万。（退休村干部H某：20200120）

为了拓展多种业态，增加非农产业数量，黄龙岘村继续以茶文化街为基础发展规模经营，开展副食品产销、年货节、美食节等多种销售活动，逐步实现了农产品的在地资本化，但采茶制茶仍是休闲旅游产业的核心竞争力量，经营户与外来务工人员间的互助显著减小了规模化特色茶产业资本的经营风险。

我们家采茶工都来自安徽宿州，逐渐和他们成了朋友。让我印象深刻的是那年采茶季，我的妻子生病了，不能做饭，也不能炒制茶叶，他们帮了我很大的忙。WL是我最亲的朋友，那年她给我家做饭、喂猪、帮我炒茶叶，给我鼓励，使我度过了那段最艰难的日子。（茶园承包户Q某：20200511）

此外，政府提供了优惠政策吸引青年企业家创业，以“个体资本”和“人际资本”为优势的经营者开设了创意咖啡馆、清吧、民宿等相对前卫的业态，丰富了现代文化元素，促进业态多样化，稳固了产业结构，促进了产业升级，逐步形成了本地产业资本与外来商业资本融合的市场化运作格局。

（三）社会组织促进产业有序化

自治即按照居民意愿形成集体选择，管理社区事务，项目引入基层社会后，面临项目合作化运作的困境。产业有序运转关系到基层自治组织的稳定，政策、资金、人力等面临资源分配与秩序整合的问题。

社会组织的职责即通过专业服务搭建这边整体的网络，比如社会支持网络，针对这边的民俗、农家乐协会以及茶叶合作社，为这些平台提供资源整合。（社工H某：20210120）

社会组织以政府购买服务的方式进驻乡村。首先，在为民服务中心建立网络平台，实现村民相对自由议事；其次，为形成地理标识度高的茶叶品牌，提升村民收入，以新时代文明实践中心为平台，为承包户的茶叶展销、农副产品升级等创造条件；最后，成立农民夜校和农村乡学院，为不同群体提供文化研学服务，提升业态运作质量，实现产业有序发展。

同时还可以招募大学生志愿者组织云植树、红星益屋、青芽课堂等活动，传承手工技艺、农耕文化和茶文化。

（四）社区治理巩固基层差序化

乡村休闲旅游的可持续不仅建立在原生的自然环境、人文景观基础上，还应实现与社区治理的有机结合。与依循传统“差序格局”的惯习不同，产业开发打破了相对封闭的“熟人社会”交往场域，在血亲、人伦、宗族基础上增加了陌生互动、游客消费、休闲服务等现代社会元素，影响了“差序格局”的客观稳定性。社区治理模式敦促村民自觉参与到以德治为准则的行为规范制定中，如：签署《环保公约》、成立百姓议事会、红白理事会，编撰“村规民约三字经”等。农家乐经营户与贫困户建立了直接帮扶机制，扩大农产品销路和集体责任感。城乡一体化带动了社会资源的转换速率，休闲旅游鼓励青年创业、承办大型主题活动带动城乡人口流动，地方知识融入文化资本更新了村庄集体认同。

从我们角度来说，村民一定得有法律意识，知道红线在哪边，有这个意识后，才知道哪些事情是不好的、违法的，不能做。（网格员G某：20200408）

法治的正当性不只在于尊重人权和自由的精神内蕴，更在于过程本身的正当性，在于通过过程正当实现结果的正当［19］。产业开发过程中，因土地征收、基础设施建设、业态管理等，牵涉到了政府、企业、社会组织、村委会、村民等各方利益，为提升村民法律意识，个性化的法律咨询服务进入基层社会，社区与律师事务所合作成立数字平台，以线上线下联动方式提供具体的咨询服务，推动法律服务向民生保障领域覆盖，巩固基层政权合法性，形成了差序性的乡土权力和社会网络资源结合的格局。

四、组织基础

（一）党委领导下的社区包干制

包干制最初源于国家税费体制改革，随后向行政领域推进，近年基层发展和公共物品供给力度增大，国家强调党委负责制下的党建品牌建设，加强党对各级组织的领导，案例地休闲旅游发展虽由区政府牵头推动，但在科层内部嵌入了“街道—居委会—村党支部”和“交建集团—开发责任公司—黄龙岘茶文化村”协同并立的发展路径。前者强调意识形态和国家政策方针的引领作用，将扶贫、公益、养老等社会发展元素融入社区党建品牌的创建中，后者强调尊重市场机制运作的基本规律，通过经济组织的项目化运作形成茶叶生产、研究、管理体系。最终以社区包干的形式实现党建品牌与产业品牌的有机融合，一方面社区居委会承担了党建引领和自治组织建设的双重角色；另一方面，社区居委会的行政地界同时覆盖了休闲旅游的发展规划区域。

（二）基层政权注意力分配

在政府体制、社会与市场环境的共同形塑下，农村基层政府扮演远比“企业”更为复杂的“公益经营者”角色［20］。村委会（居委会）主要发挥协调的功能，一方面承担乡镇（街道）科层延续的便民服务，借助网格化治理机制，维护基层秩序，将村民个体、家庭等吸纳进国家治理体系；另一方面，随着休闲旅游产业的开发，村民（居民）自治组织搭建了政府、企业、社会组织、村民等沟通的平台，为产业业态协调做准备。但是，便民服务和旅游业态难以在实践中分拨至不同领域，“注意力分配”是组织环境、制度环境和社会环境的产物［21］，任何组织运行离不开人的参与，村委会（居委会）实际运作中呈现经济、行政与政治混合的现实［22］，基层组织领导同时承担了村民“当家人”、政权“代理人”、产业“协调人”的三重角色，因此，基层政权在资源有限的情况下，必然面临协调基层政权自治还是扩大产业经营范围的两难抉择。

（三）资本与管理下乡

产权模糊的企业如何能够成功？其答案也许并不在产权本身，而在企业的经营过程及其与乡土社会的紧密联系中［23］。政府和企业合作完成对村庄的“经营”和“再造”，这是地方政府依托弹性土地政策和财政专项资金，积极鼓励和引导的结果，也是“经营城市”模式在广袤农村的延伸［24］。一方面，对“经营”和“再造”村庄类型的选择带有半试点特征，产业开发的选址体现了政府领导政策执行。

2013年初，区委、街道领导认为可以在我们山里打造美丽乡村，第一个点选在牌坊村的一个队，领导看山多环境好，但地理位置偏，一路往上看到黄龙岘这地方感觉眼前一亮。要求5月1号开园，拆迁、拆除猪圈、路基整修都要及时完成，负责这项工作的人员每天都是三班倒，包括土地征收流转，拆完房子就开始挖地基，谈妥一家就开始建设，工程量和劳动强度大。但是，所有矛盾都在我们内部解决，未造成不良影响，街道主要领导和集团F总也长期住在这边协助我们工作。（退休村干部H某：20200120）

另一方面，在地方政府的统筹安排下，交通建设集团以经济组织的角色参与到美丽乡村建设中，资金、技术投入保障建设速度和质量，把现代企业运营理念注入了黄龙岘茶文化村开发、建设、运营全过程，探索完善了企业参与新农村建设的发展路径，形成了企业与村民共融的地方经济社会发展模式。突出村民主体地位，原住村民在本地捕捉致富机会，坚持与村民、居委会共建促共享，避免乡村“空心化”问题的出现。

（四）乡贤权威与文化自觉

现代化进程中，以往规制人们社会交往的利益格局、道德理念和制度规范遭受严重冲击，经济社会发展过程中的分歧失衡因此不可避免地产生［25］，不少乡村在经济快速发展的同时，也出现了功利主义文化兴起、伦理道德失范等转型问题［26］。乡村振兴不仅是农村集体经济的发展、生态环境的改善，更是村民素养的提升、乡土文化的传承、现代文明的延伸，乡贤的文化自觉与实践是内部权威精英对乡村建设责任的主动担当［27］。黄龙岘村休闲旅游开发的特色之一体现为自然民居的在地化改造，道路、石阶、围栏等配套物品供给、规划的前提为明晰的宅基地附属物所有权，例如：模糊地块的所有权确认需要党员、离退休干部及左右邻居等达成共识。

地块的确认有好多历史原因，社区调解时村干部也不可能完全熟悉情况，因此，我们一般把党员、老年人、德高望重的人、讲话比较公道的人请到现场处理矛盾。2013年，LMC和WD两家为门前一块粪坑起了争执，WD说这个是自己父亲当年做的，LMC申辩说自己都用了几十年了。当时喊了几个老党员，跟他们父母差不多同龄的隔壁邻居指认地块所有权，这些党员邻居的意见说出来大家都心服口服。（退休村干部H某：20210120）

面对休闲旅游产业与社区治理共建的现实，居委会自治下沉也提供了大量社区治理事务。退休教师、退役军人、优秀农民工、乡村企业家等乡村精英发挥“近”的信息沟通优势、强调“老”的问题甄别长处、突出“情”的情感感化作用，在家风引领、环境保护、物业管理等方面形成了文化资源与产业秩序的结合，新冠疫情防控中乡村精英形塑的风险规避意识体现了维护产业家园内外有别的良好风尚。

五、结论与讨论

自然环境、农业结构、经济基础、文化传统等形塑了地方社会差异化的发展状况，基层政权也会因地制宜制定了不同的发展目标。从政策执行角度而言，农村特色型社区发展休闲旅游依托绿色经济政策优势，可实现多项政策的联合效应，带动实现了政治、经济、社会等组织的有序运转。但“产业吸纳社会”的运作逻辑面临市场风险向政治、责任或信任风险转化的现实困境［28］，政权代理人身份虽有利于产业经营，但村干部职位面临功利化风险；面对竞争，产业逐利心态可能迫使资本无限扩张，企业与居委会如何进行权责划分，影响基层治理效能；休闲旅游面临经济与社会发展目标如何兼容的博弈，基层治理有可能处于被动应对产业发展的窘境。地方经济发展面临日益复杂的制度环境和舆论压力，社会治理体制创新实现了从“社会管理”“社会治理”至“社区治理”的转变，本文以乡村休闲旅游产业发展的典型调研为例，呈现产业兴村的发展路径与组织基础，得出了以下结论：

（一）选取典型村镇发展休闲旅游已成为乡村建设的重要类型

基层政权虽处于行政末梢，向来面临如何发展村集体经济和带动农民增收的考验，随着城乡一体化进程的加快和农业现代化标准的提高，借助科层体制结构性力量和政策倾斜的扩散效应，配合资本、项目与管理下乡，以本土茶山自然文化资源为基础，案例地所在社区成功创建了黄龙岘茶文化村休闲旅游品牌。形成了农副产品、休闲旅游、文化创意、外务接待等多种发展业态，逐步实现了产业资本的在地化生产，社区在就业扶贫、休闲体验、传统文化保护等方面发挥了相当作用，随之而来的是，产业覆盖面的扩大对治理资源向治理能力的转化提出了新要求。

（二）新产业丰富社区功能，扩大社区边界，提升为“产业吸纳社会”的逻辑

之所以整体呈现为“产业吸纳社会”的运作逻辑，一方面，休闲旅游产业的开发与政策路径、地方资源相匹配，为产业开发奠定了坚实基础。另一方面，居委会的注意力分配推动建立了政府、企业、社会组织、村民各方合作、交流的平台。此外，企业资本与管理下乡形塑了茶乡产业经济发展的调节机制，资金与技术的相互融合，探索出了本地农家乐、外驻经营户与地方社会共融的发展模式；得益于政策铺垫营造的良好氛围，国家治理能力体系顺利延伸至基层，社区治理呈现出“事本主义”式自治、实用性德治及法治环境下的个体困境解决方案的基本特征，激发了村民的合作意识，维护了基层人际秩序。与此同时，地方精英在权威塑造、发展策略的选择中发挥了难以替代的作用，新老乡贤在关键事项上体现的个人权威及时化解了矛盾，促进了本土社会文化资源与国家发展资源的对接与整合。

（三）提升了农业特色型社区的统筹韧性

相比于自然村落共同体，社会中的成员不但数量多、分布广、范围大、流动性明显，彼此或者有一些联系，但是彼此并不亲密、不稳固甚至根本没有联系，社会治理共同体建设，就是要将那种暂时、表面的共同生活转变为持久的并真正的共同生活的过程，即“共同体化”的日常生活实践［29］。产业开发虽然提升了基层社区向外围的辐射半径，促进了传统农业转型与产业多元化、资本化，但外部资源输入形成的人际联结新环境，对管理模式、游客行为及村民心态产生了影响，逐步形塑的“共同体化”乃至“公民社会”的生活方式与产业规划、示范效应相融合，显著提升了基层政权的自治效能、风险管控能力、统筹韧性。但是，特色产业型社区面临建构产业发展与社会目标兼容的双重任务结构，为弱化群众依赖，避免陷入直线式产业推进模式导致的基层政权“内卷化”陷阱和形式主义困境，各行动权益主体应发挥各自优势，加强合作，培育本土志愿精神，挖掘地方知识和社会网络资源，推进权力阳光运作，健全乡村治理体系并形塑乡村休闲旅游发展新局面，提升基层政权组织影响力。