“两规合一”背景下提高土地整合度和利用度研究——以上海青浦区为例

张 静

上海市青浦区规划和自然资源局，上海 201700

“两规合一”指土地利用总体规划和城市总体规划的整合[1]，以城市总体规划的科学性保障土地利用规划的合理性，以土地利用规划的刚性保障城乡规划的严肃性，确保土地利用调控指标分配和社会经济空间发展需求相吻合。“两规合一”是上海市在规划管理和编制上的创新[2]。

青浦区“两规合一”工作已经取得显著成效，《上海市青浦区总体规划暨土地利用总体规划（2017—2035年）》成果已经报上海市政府并审批通过，进入规划实施阶段。在“两规合一”成果的指引下，“十四五”期间要加快提升土地资源对青浦区经济社会发展的保障能力，加速推进全区土地资源的高质量利用。

1 “十三五”期间土地资源利用情况

1.1 用地情况

“十三五”期间（截至2019年9月），青浦区农转用项目新增建设用地总面积877.52 hm2。其中，2016年新增建设用地326.32 hm2，2017年新增建设用地面积178.3 hm2，2018年新增建设用地面积237.33 hm2（其中华为项目新增建设用地约120 hm2），2019年1月至9月新增建设用地面积135.57 hm2（其中综合保税区项目新增建设用地约42 hm2）（图1）。

图1 “十三五”期间青浦区新增建设用地折线图

“十三五”期间，青浦区土地供应面积1 271.41 hm2。其中，2016年土地供应面积376.95 hm2，2017年土地供应面积356.37 hm2，2018年土地供应面积232.08 hm2，2019年1月至9月土地供应面积306.01 hm2（图2）。

图2 “十三五”期间青浦区土地供应折线图

1.2 减量化工作有序推进

按照市委、市政府确立的规划建设用地“负增长”目标要求，青浦区积极推进低效建设用地减量化工作。“十三五”期间（截至2019年9月），全区建设用地减量化项目立项总面积1030.29 hm2，其中“198”工业立项813.63 hm2；验收总面积858.47 hm2，其中“198”工业验收742.93 hm2。

其中，2016年立项面积321.73 hm2，验收面积220.22 hm2；2017年立项面积288.3 hm2，验收面积160.11 hm2；2018年立项面积210.95 hm2，验收面积259.16 hm2；2019年1月至9月立项面积209.31 hm2，验收面积218.98 hm2。

自2016年后，减量化立项面积总体呈下降趋势，特别是“198”工业立项面积不仅逐年下降且降幅逐年扩大。在2018年，减量化验收面积首次超过立项面积，建设用地减量指标得到集中释放，减量化验收面积总体仍呈现上升态势，减量化验收工作有序推进。

2 土地利用存在问题

2.1 现状建设用地与规划建设用地规模倒挂

按目前的趋势分析，全区建设用地新增量逐年降低，建设用地的增长速度得到了控制，逐渐放缓，但每年都仍然存在新增建设用地需求，导致建设用地总量不断增加。

一方面要保证全区建设用地总规模不突破指标上限，另一方面还需保证规划新增建设用地的顺利落实，现状建设用地总量、规划新增建设用地需求与规划建设用地总规模指标三者之间矛盾日益突出。

2.2 低效建设用地减量化推进压力增大

随着近几年减量化任务的不断推进，全区开发边界外“198”工业用地可减空间不断收窄，总体剩余可减量空间不断降低，立项难度不断加大[3]。远期考虑减量化对象重心需要发生变化，由以“198”工业用地为主逐渐向以农村宅基地和其他建设用地（主要为商服用地）为主转变，所以“十四五”期间，城市开发边界外农村宅基地和剩余的经济收益相对较好的工业用地将是减量化工作的主要对象。其中农村宅基地占绝对多数，对于此类建设用地，目前在缺乏其他上位政策支持的情况下，要对其实施大规模减量的难度较大。

2.3 产业用地绩效差异明显

区域内的国家级和上海市级工业园区内企业规模较大，高新技术企业数量不断增加，有类似“华测导航”等高精尖企业的入驻，园区内企业不断迭代，形成更优园区服务、更高园区级别、更好园区政策、更强企业入驻的良性循环。

反观区域内部分产业社区内企业老旧，部分产业用地已超20年，达到企业基本生命周期。项目建设普遍存在规模小、能级低、能耗高、污染大、结构不合理等问题，难以适应当前发展的需要。园区内还存在部分地块开发强度低，部分企业停工停产等问题，严重影响了产业用地的利用效率，急需调整优化。

2.4 耕地保护管控措施有待进一步优化

按照应划尽划、优进劣出的原则，优先将布局集中、用途稳定、具有良好水利和水土保持设施的高产、稳产、优质耕地及已建成的高标准基本农田、已划定的粮食功能区、蔬菜生产保护区，以及生态间隔带和生态走廊内具有重要生态间隔功能的耕地划入永久基本农田。至2020年，青浦区划定永久基本农田约18 806.67 hm2，超过2020 年永久基本农田保护任务。

虽然目前耕地保有量和永久基本农田保护任务都达到了上级的要求，但仍存在非农建设项目占用耕地、涉及永久基本农田等问题，还需要进一步严格落实耕地保护制度、永久基本农田管控措施等。

2.5 生态建设与环境保护压力较大

青浦区“十三五”期间，在生态建设与环境保护方面取得了较大的成效，但是仍面临着较大的生态建设与环境保护压力。目前，森林覆盖率仅为12.4%，与青浦区总规要求的，到2035年，青浦区生态空间面积要达到416.6 km2，森林覆盖率要达到25%的目标仍有较大差距。

在土地资源紧缺的约束条件下，新增绿色生态空间建设的综合成本明显提高，现有生态空间保护和治理难度较大，特别是生态廊道内的建设用地减量化任务艰巨。生态建设和永久基本农田保护工作存在矛盾。

3 土地利用面临形势

3.1 国家层面

新一轮政府机构改革国务院组建了“自然资源部”，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职能，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。更严格地实施自然资源节约集约利用政策，以生态修复为导向开展国土整治，践行生态文明理念。

“十四五”期间土地资源合理利用要从履行好“两统一”职责、合理利用和保护自然资源、提升自然资源对国民经济和社会发展的保障能力等方面作为出发点和落脚点。

3.2 上海市层面

“十四五”时期是上海在全面实现2020年奋斗目标基础上，迈向“五个中心”和具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的开局起步期，是深化落实自然资源管理改革，推进“上海2035”实施与土地高质量利用的重要推进期。

目前，上海市正面临着增设上海自贸试验区新片区、在上海证交所设立科创板并试点注册制、实施长三角区域一体化发展国家战略这三项新的重大任务及进博会这“四大战略支撑”的新机遇。因此，围绕经济社会发展形势，上海土地资源利用要做好空间和资源保障，着力通过底线倒逼、资源杠杆，引导、推动新旧动能转换、经济转型升级、社会民生改善。

3.3 青浦区层面

《上海市青浦区总体规划暨土地利用总体规划（2017—2035年）》提出，面向2035年，青浦区以全面建设生态宜居的现代化新青浦为总体目标，打造上海对外服务的门户城市和长三角更高质量一体化发展的示范城市，把青浦建设成为美丽富饶的生态之城、活力无限的创新高地、人文璀璨的江南水乡，塑造魅力独特的“绿色青浦、上善之城”。结合青浦发展总体目标，发挥青浦的生态、人文、区位优势，重点聚集区域一体化战略、生态宜居战略、创新引领战略、文化魅力战略和乡村振兴战略。

4 对策分析和综合性举措研究

4.1 合理安排流量用地计划，保障用地需求

基于青浦区建设用地总规模倒挂的现状问题，“十四五”期间新增建设用地均与减量化挂钩，坚持“以用定减、以减定增”的原则，严控增量、加大流量、挖掘存量；坚持减量化推进与用地计划管理的深度衔接，统筹考虑空间腾挪与使用；坚持实施精细化管理，合理安排用地计划，确保空间的高效利用。

减量化为平衡区域内建设用地总量的主要方式，自2014年减量化实施以来，青浦区城市开发边界外工业用地减量明显，截至目前，工业用地可减量空间已少于宅基地可减量空间。

现实减量化工作推进中，对于宅基地，目前在缺乏其他上位政策支持的情况下，要对其实施大规模减量难度较大。总规提出撤并村庄可以自然村为单位推进，应在规划期限内加快推进减量化和集中上楼安置，按城镇标准建设新社区。近期对于破旧城中村、小散居民点和位于安全敏感区的村庄予以拆并，远期对于其他非保留保护村庄予以拆并。村庄的减量是土地利用结构优化难点之一，也是未来长远减量工作的主要方向。

4.2 持续加大推进减量化工作

为保障“十四五”期间后续减量化工作的顺利推进，建议加快农民集中居住和农村宅基地减量工作相关配套政策的制定。支持减量化镇村集体经济组织，探索建立多种方式的“造血”机制，结合区内减量化“造血”工作经验，针对青西地区积极探索一套合理有效的异地“造血”方法，为减量化工作的后续推进提供保障[4]。

4.3 产业用地高质量发展政策机制保障

根据区域内各个园区对存量用地的二次开发方面的探索实践经验，结合上海市《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》及《规划产业区块外企业“零增地”技术改造正面和负面清单》，可以从土地回购、企业转让、企业转租、适当提高建筑容积率及结余土地分割转让等方面提高产业用地质量。

4.4 严格保护耕地和永久基本农田

“十四五”期间，应围绕耕地保护底线不突破，加强耕地质量等级管理，强化耕地保护动态监管和年度考核[5]；加强基本农田建档立册入库工作，根据已划定的永久基本农田保护区、片、块，加大基本农田保护的管控力度。

4.5 优化资源配置，促进生态建设和保护工作

青浦是上海生态之源，生态资源富集。非建设用地面积占全区面积的65.6%，位列全市第二。水、田、林等生态要素资源丰富。“十四五”期间，要优化资源配置，有序实施农林水复合利用，促进生态建设和保护工作。

根据《上海市青浦区总体规划暨土地利用总体规划（2017—2035年）》要求，到2035年，青浦区生态空间面积控制在416.6 km2以上，森林覆盖率要达到25%。为实现此目标，需要加大林地建设力度，采用多元化的措施提高森林覆盖率；优化林种结构，强化林地的水源涵养功能，提升地区的水环境质量，构建生态效应友好的复合林地。