依法治校视野下的高校学生事务管理法治化研究

金科　刘超群

[摘 要]在我国全面推进依法治国、全面推进依法治校的重要决定部署下，高校学生事务管理的法治化已受到各方重视，取得了一些成绩和经验，但还存在诸多现实问题亟待研究和解决。文章从完善高校学生事务管理法律法规、规章制度体系建设，遵循正当程序原则、规范学生事务管理行为，推动学生参与学校管理、畅通学生权利救济渠道，加强师生法治教育、提升师生法治意识等四个方面，提出了依法治校视野下高校学生事务管理法治化建设路径。

[关键词]依法治校;高校学生事务管理;法治化

[中图分类号] G645 [文献标识码] A [文章编号] 2095-3437（2021）11-0192-04

为全面落实依法治国要求，大力推进依法治校，教育部于2012年11月22日发布了《全面推进依法治校实施纲要》（教政法〔2012〕9號），从加强章程建设、健全学校依法办学自主管理的制度体系;健全科学决策、民主管理机制，完善学校治理结构;依法办学，落实师生主体地位，形成自由平等公正法治的育人环境;健全学校权利救济和纠纷解决机制，有效化解矛盾纠纷;深入开展法制宣传教育，形成浓厚的学校法治文化氛围;加强组织与考核，切实提高依法治校的能力与水平等六个方面，对学校层面如何推进依法治校、建设现代学校制度提出了具体要求[1]。依法治校是高校内部管理体制改革与创新的方向指引，是高校管理实践的准则和依据，自然也对高校管理重要组成部分的学生事务管理提出了法治化的要求。我国高校学生事务管理面临的一些现实问题，也亟须通过遵循依法治校的原则和法治化的途径予以解决。

一、高校学生事务管理法治化的内涵

（一）高校学生事务管理

学生事务的概念来源于20世纪中期的美国，是指学生非学术性事务，如课外活动、宿舍管理、个性发展、健康和医疗服务等。我国学术界对于“学生事务管理”并没有形成统一的概念，有些学者简单地将学生事务管理等同于学生工作，或者认为学生事务管理从属于学生工作，这都是有失偏颇的。依据目前我国高校实际情况，学生工作主要分为三大部分：一是学生思想政治教育，包括学生思想道德教育、党团教育、形势政策教育等;二是学生发展性指导，包括学生生涯规划与指导、心理健康教育等;三是学生日常管理，包括班级建设、奖勤助贷、文明寝室建设等。而本文所探讨的高校学生事务管理，除了以上由学生工作部门专门负责的三大部分工作内容之外，还包括如招生、注册报到、学费收缴、食宿生活、毕业、学位授予等由其他职能部门负责的事务。因此，学生事务管理是指高校通过指导、规范和服务于学生的成长过程，以促进其全面、均衡、可持续发展的非学术性管理活动[2]，其外延比学生工作更广。

（二）高校学生事务管理法治化的内涵

高校学生事务管理法治化，是依法治校理念在高校学生事务管理领域的贯彻落实，也是高校学生事务管理自我革新的必然诉求。高校学生事务管理法治化是指在全面推进依法治校的总纲领下，“在宪法和法律的范围内，建立和完善高校学生事务管理的法律、法规、制度体系”[3]，明确高校与学生的权利义务，在学生事务管理过程中，按照法治原则、法治方法，规范行使学生事务管理权力，维护学生正当权益，保障学校管理秩序。也就是说，高校学生事务管理法治化的实现，是一个自上而下的系统工程。从国家法律法规和政策的顶层设计，到各个高校学生事务管理规章制度的具体化制定，从学生事务管理遵循法治理念和法治原则的宏观要求，到对管理主体的管理权限的限定和管理行为的规范等微观细节，是一个协同并进的有机整体，只有每个环节都不折不扣地落到实处，才能实现真正的法治。

二、高校学生事务管理法治化的必要性

（一）贯彻依法治国方略、依法治校方针的必然要求

党的十八大做出“全面推进依法治国”的重要部署，党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，党的十九大再一次强调“坚持全面依法治国”，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持依法治国和以德治国相结合。这一系列重要决定，将我国法治建设进程推进到了新的历史阶段。而作为国家高度重视和社会高度关注的高等学校，必然应当是贯彻依法治国方略的榜样、落实依法治校纲要的典范。仔细研究《全面推进依法治校实施纲要》提出的加强章程建设、健全学校依法办学自主管理的制度体系等六个方面要求，不难发现每一项都与学生事务管理密切相关，这足以说明高校学生事务管理法治化是依法治校的重要内容之一。因此，高校学生事务管理的法治化，是贯彻依法治国方略和依法治校方针的必然要求，也只有在全面依法治国、依法治校的大背景下，我国高等学校学生事务管理的法治化步伐，才能迈得更加坚定有力。

（二）推动高校和谐校园建设的客观需要

校园育人环境的和谐有序，是高校正常办学的基本条件保障。近年来，随着学校与学生权利义务对等的法律关系的建立，随着学生权利意识的逐步增强，学生不再无条件服从、接受学校的有关规定或对某些问题的处理结果，面对自身权益的受损，他们进行申诉，甚至选择与学校对簿公堂。虽然从某种程度上来说，学生敢于挑战高校管理权威是公民法治意识提升的表现，是依法治国方略得以有效推进的体现，但是对于高校来说，不管最终是哪一方胜诉，被诉讼毕竟是一丝不和谐的声音，在互联网如此发达的今天，尤其容易形成各种舆论压力，甚至成为学生、社会、媒体关注的焦点事件。此外，高校原本应当是大学生成长成才的一片净土，但有形的校园围墙无法隔绝外界各类负面因素的渗透影响，电话诈骗、网络诈骗、校园贷、校外兼职陷阱等案例时有发生，学生财物安全和人身安全存在风险，校园整体安全稳定也受到影响。面对这些问题与挑战，要保证高校学生事务管理的正常有序，保证校园和谐稳定，就必须从现实情况出发，将高校学生事务管理纳入法制轨道，实现学生事务管理法治化、规范化。

（三）推动高校建设与发展的必要举措

随着我国高等教育的扩招，高校办学规模的扩大，在校生人数显著增加，90后、00后已经成为大学生的主要构成群体。高校学生事务管理的对象发生了变化，数量在不断增加，学生事务管理的内容和要求也必须顺应这样的变化。高校学生事务工作要在千头万绪中理清管理思路，提高管理水平，高校就必须切实转变管理理念与方式，发挥法治在学生事务管理中的重要作用，提高学生事务管理法治化、科学化水平。高校学生事务管理法治化秩序的建立，明确了高校与学生之间的权利义务，学生事务管理按照规定的方式、规范的步骤进行，依法依规维护学生正当权益，提升学生事务管理效率，保障学校管理秩序，为高校建设与发展保驾护航。

随着我国国际影响力的提升和全球化趋势的加快，我国高等教育国际化程度也在逐步提升，高等学校对外交流活动更加活跃和频繁，来华学习的留学生规模也在逐年增加，高校学生事务管理面临诸多挑战。在这样的背景下，高校学生事务管理工作必须将法治化理念融入管理全过程，以管理法治化应对高校建设发展的国际化需要。高校要以依法治国、依法治校的总体要求为舵，把握高校办学方向，在国家法律、法规和高校规章制度的框架下，规范高校学生事务管理的方方面面，以保障高校建设与发展紧紧围绕国家教育方针。

三、高校学生事务管理法治化存在的现实问题

随着法治国家、法治政府和法治社会建设的展开，我国高等学校办学与管理的法治化进程也在逐步推进。作为依法治校的重要环节，高校学生事务管理的法治化已经受到各方重视，取得了一些成绩和经验，但还存在诸多的现实问题亟待研究和解决。

（一）高校学生事务管理法律法规、规章制度体系不健全

我国高等教育立法起步较晚，改革开放之后，高等教育法律体系的建设才开始不断完善。目前，以《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国学位条例》《普通高等学校学生管理规定》为代表的教育法律法规和规章制度，构成了高校学生事务管理工作的基本准则。这些法律法规大部分都是原则性规定，实际可操作性比较弱，学生事务管理实践常常难以从中获得有效的指导。如《中华人民共和国教育法》第四十三条规定受教育者享有下列权利：对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼。但本条规定并没有对向哪些部门申诉、申诉流程为何等问题进行说明，缺乏可操作性。

考虑到高校实际管理过程的需要，部分法律法规赋予了高校制定相应细则的权利。如《中华人民共和国学位条例》第二十五条规定：学位授予单位可根据本暂行实施办法，制定本单位授予学位的工作细则。然而，许多高校所制定的相关细则，频频出现违背上位法的现象，是学校规章制度体系建设的漏洞，例如将学位授予与外语等级考试挂钩。《中华人民共和国学位条例》第四条明确规定：高等学校本科毕业生，成绩优良，较好地掌握本门学科的基础理论、专门知识和基本技能;具有从事科学研究工作或担负专门技术工作的初步能力，授予学士学位。因此，将外语等级考试与学位挂钩是明显违背上位法的，高校内部规章制度存在瑕疵。

（二）高校学生事务管理法律法规、规章制度的执行有偏差

再完备的学生事务管理法律法规和规章制度，只要执行过程出现偏差，便会功亏一篑。从近年来大学生对高校提起诉讼的案件来看，学生事务管理在执行相关法律法规和规章制度时出现偏差的现象非常普遍，主要表现为两方面：一是突破法律法规相关规定越权处理问题，比如学校宿管部门进入学生宿舍开展安全检查，在未经学生允许的情况下，打开学生储物柜翻找物品，发现违章电器便直接没收，这侵犯了学生的隐私权与财产权;又如高校在招生过程中以学生有身体残疾情况为由而取消其入学资格，这侵犯了学生的受教育权。二是学生事务管理过程存在程序瑕疵，比如高校在对学生做出处分决定之前，缺乏听取当事人陈述和申辩的程序，或者没有将处分决定直接送达本人;在评奖选优、免试研究生推荐、助学金申报等过程中缺乏公示环节，直接确定相关人员名单，或者公示信息不规范。这些存在程序瑕疵的学生事务管理做法，直接影响了学校相关决定的合法性，同时也为学校可能遭遇学生的质疑埋下了隐患。

（三）学生民主参与学校管理、实施权利救济的渠道不通畅

《高等学校章程制定暂行办法》明确规定，高校的章程起草应当由学生代表参与，应当广泛听取学生的意见，充分反映学生的要求与意愿;章程应当明确规定学生代表大会的地位作用、职责权限、组成与负责人产生规则，以及议事程序等，维护学生通过学生代表大会参与学校相关事项的民主决策、实施监督的权利;高等学校应当公开章程，接受学生依据章程实施的监督、评估。可见，高校学生民主参与学校管理，具备有力的法律依据支撑。但在高校管理的现实层面，并没有能够很好地落实法律法规的相关要求。在制定學校管理的相关制度时，通常都缺乏面向学生群体的调研，忽视学生的需求和意见;制度出台或者修订之后，面向全体学生的公布和宣传程序也有所欠缺，大部分学生没有及时掌握学校各类规章制度的具体内容。可见，学生民主参与学校管理的路径并不顺畅。

《高等学校章程制定暂行办法》同时还规定，章程应当健全学生权益的救济机制，突出对学生权益、地位的确认与保护，明确其权利义务，明确学校受理学生申诉的机构与程序。《普通高等学校学生管理规定》第五十五条也对学生权利救济进行了说明：在对学生做出处分或者其他不利决定之前，学校应当告知学生做出决定的事实、理由及依据，并告知学生享有陈述和申辩的权利，听取学生的陈述和申辩。可见，学生的权利救济有事前救济和事后救济两部分。在高校管理实践中，学生权利事后救济以申诉为主要形式，高校基本都能按照学校相关制度处理学生申诉问题，但校内申诉制度还不够完善，申诉委员会人员构成还需要优化，学生申诉事项的范围还需要更加明确。另外，学生处理或处分的事前救济还不够，通常只是由相关人员与当事学生进行谈话，听取学生的申辩，学生并没有充分的时间进行申辩准备，申辩效果不佳，极少数高校愿意投入相应的人力、物力、财力将听证制度建立起来并加以落实。可见，大部分高校学生实施权利救济的渠道还不通畅。

（四）高校师生的法律知识水平和法治意识欠缺

当前高校学生事务管理法治化程度还不尽如人意，其中有一项重要因素便是高校师生关于法律法规、规章制度的知识水平欠缺，法治意识淡薄。大多数高校没有建立针对教师的教育类法律法规学习机制，教师缺少系统学习与培训的机会。在学生层面，虽然大部分高校开设了法律类基础课程，但大部分学生并不重视公共必修课的学习，加上高校在学生课堂之外的法治教育安排欠缺，学生并没有真正掌握相关法律法规知识。另外，学校内部管理制度在教师和学生层面的宣传、解读力度不够，师生只有在遇到问题时才会去了解相关文件，规章制度失去了提前教育和警示的作用。

对法律法规和规章制度的不了解，在一定程度上导致了师生法治意识的淡薄、规则意识的欠缺，使一些违规行为频频出现。如教师不提前向院系报备而自由调课、上课迟到让学生久等，便是侵犯学生受教育权的表现，而缺乏法治意识的教师可能认为这些行为都无关紧要。学生在权利意识不足的情况下，可能会容忍教师的违规行为，不及时维权，导致教师一次次再犯、学生一次次忍气吞声的恶性循环，影响师生感情和教学效果。但随着部分学生及家长维权意识的逐渐增强，教师法治意识、规则意识若没有及时跟上，则会面临许多被动局面。如上述案例中，学生可能直接向学校反映情况，教师可能会受到相关处理。又如教师对学生进行安全教育没有记录，对心理障碍学生的日常关注与跟踪没有记录，与学生的对话过于随意，都可能使得教师在日后学生维权时处于被动局面。

四、依法治校视野下高校学生事务管理法治化建设路径

（一）完善高校学生事务管理法律法规、规章制度体系建设

“良法”是“善治”的前提。经过几十年的法制建设，我国高等教育法律体系已经初步形成。然而，高等教育法律法规在许多方面还不健全，在有些方面还存在法律空白，许多重要的学生事务管理问题尚无法可依，也有一些法律法规已经不符合时代特征，很难起到应有的作用。因此，从上位法的层面来看，有必要对高等教育法律法规进行完善，实现管理立法内容上统一、形式上完整以及层次上的分明，使我国高校的学生管理工作在其重要的方面都能做到有法可依，形成完善的具有我国特色的高等教育法律体系[4]。高校层面的“良法”是指各项校内学生事务管理规章制度，是在上位法的框架下建立的规范校内师生行为的制度体系，是高等教育法律体系的重要补充。高校学生事务管理规章制度体系的构建，必须遵循合法性、时效性、可操作性和规范性的原则。高校应以上位法为指引，对已有的相关规章制度进行经常性的全面梳理，对违背上位法精神的内容、不符合现实情况的内容进行删减或调整，对可操作性差、不能对学生事务管理工作形成有效指导的内容进行更新或完善，针对新问题或者以往缺乏考虑的老问题，建立新的制度内容。在规章制度的建立、修订过程中，高校要注重程序的规范性，充分考虑学生的参与度，这也是学生事务管理法治化的重要体现。

（二）遵循正当程序原则，规范学生事务管理行为

正当程序是现代法治社会公认的重要原则和法治观念，它起源于英国的“自然正义”原则，即“自己不做自己的法官”和“对他人做出不利行为要事先告知、说明理由和听取申辩”[5]。在我国高校学生事务管理实践领域，正当程序意识相对还比较淡薄，在以往学生诉高校的案件中，因学校对学生的处理存在程序瑕疵而导致高校败诉的情况比较普遍。如田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证和学位证案、刘燕文诉北京大学拒绝颁发博士学位证和毕业证案、彭健诉昆明理工大学教育管理行政不作为案等，均反映出高校学生事务管理存在着程序漏洞。高校学生事务管理重实体正义、轻程序正义的现状急需扭转，高校在对学生做出不利决定时，必须遵循正当程序原则，这一方面是保障学生的程序性权利，另一方面也是对高校自身的保护，避免一些质疑和纠纷的发生。高校学生事务管理正当程序可以从以下方面着手进行建构：第一，事前程序，公布关涉学生的规章制度，在做出对特定学生不利的决定之前，通过书面通知的形式告知学生具体的指控所依据的规则、相关的证据以及学生所享有的程序性权利;第二，事中程序，向学生说明做出决定所依据的事实、规定，事实与规定之间的因果关系以及进行自由裁量时考虑的各种因素，听取学生陈述、申辩，在重大事项的决定上，建立听证程序，而后做出决定;第三，事后程序，即将处理决定及时送达学生本人，并告知当事人救济途径及时效[6] 。

（三）推动学生参与学校管理，畅通学生权利救济渠道

要使得学生对学校管理制度与管理过程形成理解与认同，从而更大程度地支持学生事务管理工作，就必须改变学生只是被管理者和各类决定接受者的角色，要让学生成为学校管理的参与者，发挥学生的重要作用。如制定和修订学生事务管理的规章制度时，应当广泛听取学生意见，充分调研论证，设置由学生代表参与讨论和提出建议的环节，在学生事务管理的日常工作中，可以通过多种形式多种渠道倾听学生心声，一方面充分汲取学生智慧为学校管理服务，另一方面也使学校管理的民主性、法治性得以充分体现。

权利救济是指在权利人的实体权利遭受侵害的时候，由有关机关或个人在法律所允许的范围内采取一定的补救措施消除侵害，使得权利人获得一定的补偿或者赔偿，以保护权利人的合法权益[7]。如前文所述，高校学生权利救济可分为事前救济和事后救济两部分，而许多高校还未能将事前救济制度如听证制度建立起来，学生救济权利的保障大打折扣。根据《普通高等学校学生管理规定》关于学生面临处分或者其他不利决定时，所享有的知情权、陈述权和申辩权的要求，高校应当建立违纪处分听证制度，由学生管理部门人员、教师代表、学生代表等相关人员出席听证会，听取学生针对学校拟做出的处分决定的陈述和申辩，以保证处分的公正、公平和公开。学生权利的事后救济形式可以分为校内申诉、行政复议和司法救济三类，基于时间成本、经济成本和便利程度的考虑，学生一般会首先选择校内申诉途径解决问题。因此，高校需要完善校内申诉制度，建构科学合理的学生申诉委员会队伍，保证学生代表人数，保障申诉委员会处理申诉事务的独立性，明确学生申诉事项的范围，规范申诉处理程序，确保学生的校内申诉能得到及时的、公正的审查。如学生对在校內申诉的决定不服，则可以向高校的上级教育主管部门提起行政复议，也可向人民法院提起诉讼。听证制度和申诉制度的建立对高校具有重要意义，不仅体现了对学生人格的尊重、权利的保障，也是化解学生与高校之间纠纷和矛盾的有效途径，是高校学生事务管理规范化、法治化建设的重要内容。

（四）加强师生法治教育，提升师生法治意识

在全面依法治国的大背景下，学生及家长的法治理念和法治意识逐步提升，维权意识和维权行动也逐渐增加。而一些高校对推进依法治校的认识还不到位，高校管理者、教师、学生事务管理者依法保护自身权益、依法对学生实施教育与管理的意识和能力还不强，高校学生事务管理活动面临被动局面的情况时有发生。高校学生事务管理法治化的实现，最终的落脚点在于师生，高校要充分整合校内外资源，构建全方位的师生法治教育体系。高校可通过法律课程、讲座、校园文化活动、法律咨询等多种形式，以《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《普通高等学校学生管理规定》《中华人民共和国学位条例》《中华人民共和国民法通则》等法律知识和学校章程、校纪校规等规章制度为内容，增加师生的法律知识储备，从而形成法治理念和法治思维，形成浸润式的师生法治宣传教育氛围。

校领导、管理层、普通教师、学生事务一线管理人员、学生等群体，都要全方位树立起以人为本、法律规则面前人人平等的理念，以法治化思维和规则面对学生事务管理活动，解决相关问题和难题，全面提高学校依法管理学生事务的能力和水平，依法保障师生的合法权利。

[ 参 考 文 献 ]

[1] 教育部关于印发《全面推进依法治校实施纲要》的通知[EB/OL].（2013-01-14）[2020-04-15].http：//old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5933/201301/146831.html.

[2] 馮培.中国高校学生事务管理模式创新[M].北京：中国人民大学出版社，2009：10.

[3] 应培礼，邹荣.高校学生事务管理法治化研究[M].北京：北京大学出版社，2017：19.

[4] 江朵.我国高校学生管理法治化建设研究[M].北京：法律出版社，2017：187.

[5] [7]彭美.高校学生管理机制存在的法律问题与对策[J].黑龙江高教研究，2013（10）：69-72.

[6] 庄丹娅.正当程序在高校学生管理中的实现[J].国家教育行政学院学报，2008（12）：64-68+33.

[责任编辑：钟 岚]