就业促进视域下产业结构优化路径研究

范云霞,孟凡杰

(1.内蒙古财经大学 会计学院，内蒙古 呼和浩特 010070；2.内蒙古农业大学 经济管理学院，内蒙古 呼和浩特 010010)

一、引言

就业是最大的民生[1]。促进就业是我国决胜全面小康社会进程中必然面临和必须解决的重大课题，这对于经济发展水平相对较低、民生改善相对滞后、结构性矛盾相对突出的内蒙古更为艰巨和迫切。产业是发展之基、就业之本，在产业结构优化过程中实现更高质量和更充分就业，是贯彻落实党的十九大报告中指出的“坚持在发展中保障和改善民生”，实现经济发展与民生改善协同推进的重要体现和根本保证。内蒙古自治区是我国重要的边疆少数民族地区，是民族团结和政治稳定的关键地带，同时又是一个劳动力资源丰富、劳动力供给远大于需求、就业结构性矛盾突出的地区[2]。经济新常态下，随着经济由高速增长向高质量发展的转变，在传统产业就业吸纳能力趋于弱化而新增就业岗位又存在着很多的不确定性的情形下，内蒙古所面临的就业形势将更为严峻和复杂。为此，本文基于促进就业的视角，通过对内蒙古自治区的典型研究，探讨如何促进产业结构优化实现更高质量和更充分就业，以期对少数民族地区在发展中保障和改善民生的实践有所裨益。

二、产业结构优化在就业促进中的基础地位和作用

产业经济学理论认为，产业结构优化是指在市场和政府两种基本资源配置方式的协同推动下，促进以资本、劳动为核心的生产要素在产业间合理配置和有效利用，实现产业结构向合理化和高级化方向演进的动态过程。产业结构优化不但是经济可持续发展的驱动器，而且是实现更高质量和更充分就业的源动力。

(一)产业结构优化是在发展中解决就业问题的根本途径

就业是民生问题，更是发展问题。发展经济从而扩大劳动力需求，是发展中经济体促进就业的根本[3]。产业经济学理论认为，产业结构既是国民经济的基本构架，也是劳动力就业的基本载体，因此，产业结构优化升级不仅是经济健康持续发展的根本保障，更是决定和影响劳动力资源合理配置的基本前提。其原因在于：产业结构优化实质上是各种要素在产业之间的重新配置过程，其实现方式是生产要素在产业之间或产业内部各部门之间的流动。一方面，产业结构优化升级是一个技术创新和技术进步的过程，在产业结构调整过程中，技术水平的变化会引起各个产业(部门)生产函数发生改变，而生产函数的变化又会导致各产业(部门)要素结构产生变化，从而引起就业结构与总量发生改变；另一方面，产业之间存在着广泛而又密切的技术经济联系，产业结构变动通过产业间的技术经济联系直接或间接地带动相关产业的发展，促使产业间生产要素不断重组，全社会就业结构与规模随之而发生变化。产业发展与就业促进的内在逻辑表明，产业结构是决定和影响就业的基础，失去产业结构优化这个拉动就业的“火车头”，促进就业便成了无源之水、无本之木；只有合理调整产业布局和经济结构，才能稳定进而提升经济增长对就业的拉动能力，才能创造更多的就业机会和更好的就业岗位，实现经济发展与就业促进的良性互动[4]。

(二)产业结构优化是从根本上解决城乡就业矛盾的关键环节

纵观世界城市工业文明发展历程，城乡二元经济结构是一个必须经历的历史阶段，并且城乡二元经济结构问题往往都“嵌入”在产业结构演进过程之中，突出地表现为传统产业与现代产业之间、农村与城市之间就业结构的不均衡性。发展经济学理论认为，城乡之间所显露出的种种差异均始肇于二者在产业布局上的不统一，其深层次的原因在于产业之间出现脱节和缺乏有效互动[5]。长期以来我国经济社会发展的经验和教训同样证明：三次产业之间存在着相互依存、相互促进、相互制约的内在关系，产业结构一旦脱节，城乡经济社会和谐发展就会受到影响。同时，世界经济发展史也表明，从农业经济向工业经济转变，由农业文明向城市文明转变是人类社会发展的必然规律，但是在城市工业文明发展过程中无论是发达国家(地区)还是发展中国家(地区)都无一例外地出现了“城市病”与“农村病”；受经济发展历史条件的制约，发展中国家(地区)正在经历的“城市病”和“农村病”比发达国家(地区)曾经经历的更加严重[6]。其主要原因之一就是没有处理好工业化与城市化进程中的城乡就业矛盾，根本上是城乡产业结构不协调所致。因此，只有把农村(产业)与城市(产业)作为一个有机整体，优化产业结构与布局，在解决城镇就业压力的同时，推进农业剩余劳动力转移，才能从根本上防止“城市病”和“农村病”并发，从而形成城乡经济社会良性互动、共同繁荣的局面。

三、内蒙古就业促进中面临的产业结构瓶颈

市场经济体制确立以来，内蒙古产业结构演变总体上体现出现代产业演进的基本特征。但从就业促进角度看，产业结构依然存在很大缺陷，其就业功能不但没有得到很好的发挥，而且近年来又趋于弱化，内蒙古就业促进中面临的产业结构瓶颈日趋明显。

(一)种植业的农业就业主体地位没有改变，第一产业长期处于近乎稳态的隐性失业状态

目前，内蒙古农业部门构成发生了很大变化，农业结构逐步多元化，农业发展取得了巨大成就，但农业的产值结构与就业结构之间的非均衡性同样突出，农业产业长期处于近乎稳态的隐性失业状态。如表1所示，2000-2017年期间内蒙古农业产业结构偏离度始终处在负偏离状态，而且表现为不断扩大的趋势(从-0.563扩大到-0,752)，这种现象表明内蒙古农业部门一直存在着隐性失业，而且这种状态趋于固化。其主要原因在于农业内部产业结构的不协调性，而这种不协调性的主要体现就是种植业仍然是农业就业的主体(2017年种植业占农林牧渔就业比重仍然保持在80%以上)。这种状况的直接后果就是导致种植业的产值结构与就业结构失衡、产业结构偏离度长期处于负偏离状态，从而使种植业成为农业结构偏离的主要贡献者。因此，农业内部结构的不均衡性，尤其是种植业产值结构与就业结构的失衡，是造成农业劳动力转移滞缓、第一产业长期存在剩余劳动力的直接原因。

表1 2000-2017年内蒙古农业与种植业结构偏离度

从内蒙古农村牧区劳动力就业结构看，农村牧区劳动力就业依然倚重于农业，而非农就业相对不足，农牧区劳动力的转移就业相对滞后[7]。2017年，内蒙古乡村劳动力总数为746.27万人，主要包括农业从业人员562.53万人、非农从业人员183.74万人(包括本地非农就业与外出务工人员)两大群体。其中，农业从业人员占乡村全部劳动力的75.4%；非农就业人员占比仅为24.6%。这种就业状况制约着农村牧区劳动力就地转移与消化，导致农业劳动生产率长期在低水平徘徊。

(二)工业重型化倾向加剧，第二产业就业衰减效应未能从根本上得到遏制

作为我国能源、原材料基地，内蒙古重工业一直在全国工业中占据着主体地位。20世纪90年代中后期，内蒙古重新进入了一个“再重工业化”阶段，而且呈现出以能源、冶金建材、化工、装备制造等产业为代表的重化工发展新趋势。2000年内蒙古重工业产值为738.59亿元，2017年则增加到16672.58亿元，重工业年均增长速度是轻工业的1.6倍，霍夫曼系数由0.63下降到0.41，内蒙古重化工业倾向进一步加剧。重工业化倾向的不断强化，导致企业的资本深化在不断加速，按当年价格计算2017年规模以上工业企业职工人均固定资产原值是2000年的11.1倍，固定资产投资总额与职工工资总额的比例由2.3∶1上升到10∶1。随着企业的资本有机构成不断提高，必然导致企业生产中资本对劳动力的排斥，降低劳动力需求。如果用固定资产投资总额与职工工资总额之比近似地代表资本有机构成，那么可以发现，第二产业结构偏离度变化与资本有机构成变动高度相关(Pearson相关系数为0.83)，即随着资本有机构成的不断提升，内蒙古第二产业结构偏离度也从2000年的1.216提升到2017年的1.518(如图1所示)，表明新世纪以来内蒙古第二产业的产值结构与就业结构二者之间的对称状况、协调程度在逐步降低。因此，在重工业化倾向逐渐强化的背景下，内蒙古工业化进程实质上是一个资本增密排斥劳动的过程。这正是新世纪以来内蒙古的高资本投资率，虽然推动了经济快速增长，但并没有导致第二产业劳动力需求相应增长的根本原因；而且，随着重工业在经济中的主体地位的确立和稳固，资本深化对劳动需求的衰减效应就不可能从根本上得到遏制，在总体上对就业起到了抑制作用。

图1 资本深化与第二产业结构偏离度的变化趋势数据来源：内蒙古统计年鉴(2001-2018年)。

(三)传统服务业发展后续乏力，第三产业就业空间趋于饱和

新世纪以来，内蒙古第三产业发展取得了巨大成就，服务业各行业产值和就业人数均有大幅提升，成为内蒙古就业增长主要源泉。但从近年来的发展趋势看，第三产业就业比重处于下降趋势，就业吸纳能力渐趋饱和，甚至产生就业“挤出”效应(见图2)。这主要是因为，一直以来传统服务业是第三产业吸纳就业的主体力量，而近年来传统服务业的增长速度处于持续下降趋势，其产值占第三产业的比重从2004年的74.1%下降到2017年的66.3%。这一方面是由于现代服务业的兴起及其份额增加，对冲了传统服务业份额的增加；另一方面是因为传统服务业本身的技术状况所决定的低质性结构特点，致使其经过高速发展和扩张后产业效益下降、产业发展出现规模不经济，从而造成传统服务业发展后续乏力。因为传统服务业吸纳就业并趋于均衡的过程，也就是其就业容量趋于饱和的过程，如果不进行适时的内部调整，这种饱和状态的极限一但由于就业的继续增加而被突破，传统服务业的就业吸纳效应就会突变为挤出效应，产业结构就会发生负偏离。2013年在传统服务业的产值比重继续下降的同时，就业比重上升的势头戛然而止，传统服务业就业出现负增长，结构偏离度由正变负，就是这种突变的证明与征兆(如图2所示)。这意味着内蒙古传统服务业就业空间趋于极限，倘若不进行传统服务业的升级改造或推进现代服务业的发展，第三产业吸纳就业的可持续性就难以为继。

图2 2004-2017年内蒙古传统服务业就业变化趋势数据来源：内蒙古统计年鉴(2005-2018年)。

四、就业促进中内蒙古产业结构优化面临的有利条件

(一)“一带一路”建设的战略机遇

当前所推动实施的“一带一路”，在推进边疆地区对外开放的同时，也将促进边疆与内地之间的互联互通，而边疆少数民族地区处于内外联通的中心地位[8]。作为重要的桥梁和纽带，内蒙古在整个“丝绸之路经济带”的布局中扮演着极其重要的角色，其经济结构转型升级必将迎来一个重要的战略机遇期。首先，内蒙古处于“丝绸之路经济带”中“中俄蒙经济走廊”建设中的枢纽地带，“一带一路”倡议的实施，会在稳固与俄蒙两国传统贸易的基础上，进一步为内蒙古特色产业和产品向西出口提供更为有利的条件。这将促使内蒙古的农业水利、生态环保、能源电力、物流商贸、文化旅游、投资融资、网络信息、基础设施等产业有新的突破。其次，内蒙古又属于京津冀协同发展的重要辐射区域，京津冀协同发展战略及长江经济带战略的实施，内蒙古保障首都、服务华北、面向全国的清洁能源基地的地位将进一步得以稳固和提升，这势必加快内蒙古煤炭产能就地消化，推动煤炭、电力行业深度合作，从而实现煤电联合发展，为内蒙古加快资源依赖型产业转型升级提供了巨大的空间。

(二)丰富的绿色经济资源

内蒙古不仅拥有丰富的矿产资源，而且还占据着绿色经济资源的禀赋优势。相关研究表明：内蒙古风能资源总储量近10亿瓦以上，居全国首位，技术可开发量1.5亿千瓦，占全国的 50%；全年日照可达 2600-3200小时，仅次于西藏，居全国第2位，建设太阳能基地具备较好的条件；森林面积居全国之首，林业碳汇总能力已达到7.33亿吨；有天然草原13亿亩，固碳能力为1.3亿吨，相当于减少二氧化碳排放量6亿吨； 5.6亿亩可利用荒漠化土地，可种树1.2亿亩，种草2.8亿亩，实现碳汇12亿吨；还有大量的农作物秸秆、林木和沙产业加工剩余物、能源植物等，每年可提供的生物质能源超过500万吨标准煤，是开发生物质能源潜力最大的省区之一[9]。丰富的绿色经济资源禀赋，为内蒙古适应绿色经济发展，科学推进产业结构转型奠定了雄厚的资源基础。

(三)厚重的草原文化底蕴

内蒙古地域辽阔，不但拥有广袤的草原和丰富的地理景观，而且拥有世代生息在这块土地上的各个民族在历史上所创造的和正在创造的博大精深、独具特色的草原文化。在历史的长河中，蒙元文化、契丹文化、鲜卑北魏文化、北丝绸之路文化、突厥和回鹘文化等民族历史文化在这里交相辉映，成就了内蒙古独具魅力的草原文化特质。以蒙古族文化为典型代表的草原文化，其本质特征是崇尚自然、重生态，开拓进取、英雄乐观、自由开放、崇信重义是其独特的精神禀赋[10]。在倡导新发展理念的当下，这些宝贵的民族精神禀赋阐释着绿色、和谐、诗意化的草原文化观，具有巨大的生态价值、经济价值和美学价值。历史悠久的草原文明史积淀了难以估量的文化资本，在草原文化资源基础上开发的文化产业，是其他地方无法模仿和复制的，必将成为内蒙古地区的优势产业。

五、就业促进中内蒙古产业结构优化的路径选择

产业结构优化是实现更高质量和更充分就业的基础和前提，因此坚持就业优先战略，正视当前内蒙古产业结构存在的缺陷，抓住“一带一路”的发展契机，依托特有的资源禀赋优势，实现农业现代化、新型工业化和服务业现代化协调发展，是内蒙古调结构促就业的必由之路。为此，目前应重点从以下方面着手。

(一)推进农业现代化建设，再造农业就业新岗位

首先，调整农业结构，促进农业劳动力产业内部转移。从促进就业角度看，副产品生产相对于粮食生产资本有机构成较低，而且劳动密集型特点突出，具有更强的就业促进效应。因此，在种植业发展方面，应大力发展优质高产高效农作物，不断优化种植业的作物结构、品质结构和区域布局结构。粮食作物主要发展优质专用品种，经济作物主要提高科技含量并突出地区特色，形成粮食作物、经济作物与饲草料作物协调发展的格局。在畜牧业发展方面，必须依靠现代科技，建设畜禽良种培育和动物疫情检测控制体系，草原畜牧业和工厂化养殖相结合，提高畜产品的产量、品质与特色；同时植入休闲农业元素，挖掘水产养殖的经济和就业的潜力。在林业发展方面，除了传统的开发利用方式外，更应注重林业资源碳功能的开发，应充分发挥内蒙古森林资源优势，大力开展植树造林，着力发展森林旅游业，通过森林旅游业较强的产业关联性，创造更多的就业机会[11]。

其次，构建新型农业经营体系，促进农业就业再造。农业现代化经营突出的特点是纵、横一体化经营的不断深化。农业现代化通过农业产业链的延展，把农业再生产的各个环节内化为农业产业链，形成现代农业的中间小(产中部门)、两头大(产前和产后部门)的“哑铃型”产业链分布，从而增加了农业再生产过程中的就业环节，扩大了农业部门的就业规模和就业质量。因此，应大力培育专业大户、家庭农(牧)场、农(牧)民合作社、农(牧)业产业化龙头企业等新型农业经营组织，健全农业生产服务体系，完善现代化大农业体系，充分发挥现代农业产前、产后部门吸纳就业的强大功能，以此带动农村牧区一、二、三产融合发展，实现农业剩余劳动力内部转移和消化，促进农村牧区就业结构的优化。

(二)走先进适用的技术改造路线，延缓传统产业的就业衰减

长期以来，煤炭、电力、钢铁、有色、化工、冶金等传统工业产业不但是内蒙古经济发展的主体力量，而且也是地区劳动力就业的主要承载体。因此，如何推进传统产业升级改造，必将对内蒙古经济、就业可持续发展产生重大影响。传统产业升级改造实质上是一个技术创新和技术进步的过程，而技术进步对就业具有破坏和补偿双重效应，所以必须选择先进适用的技术进步路线，强化技术进步的就业补偿效应，才能在传统产业升级改造中实现就业的同步提升。当代产业发展的经验表明，如果根据资源禀赋优势采取先进适用的技术进步路线，在传统产业升级改造过程中实现就业同步提升是可以实现的。当然，在传统产业升级改造的过程中，必须妥善解决化解落后产能与就业衰减之间的阶段性矛盾。因为在淘汰落后产能过程中，一方面由于企业的减产、停产甚至破产必然会导致某些就业岗位的“毁灭”；另一方面，由于清洁生产投入力度的加大所造成的生产规模和利润下降，企业在一定时期内会减少对就业的需求。因此，在淘汰落后产能、化解过剩产能中要高度重视由此而引发的短期性失业问题。要认真总结改革开放以来国有企业升级改造，特别是20世纪90年代国有企业“减员增效”改革的经验与教训，采取切实可行的措施，做好下岗员工平稳转移工作，把社会成本降低至最低限度以维护社会稳定。

(三)培育战略性新兴产业，发挥其就业的带动作用

战略性新兴产业是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，物质资源消耗少、知识技术密集度高、成长潜力大、综合效益好的产业。战略性新兴产业本质上是一个具有多层次的产业链及广泛关联的产业群，所以战略性新兴产业的发展在带动产业链形成的过程中也必将强有力地带动就业总量的增长；战略性新兴产业属于知识技术高度密集的产业，其对前沿科学技术的大量需求和广泛应用需要大量科学技术、现代管理的高端人才，其对于生产方式的改造也需要大量的适用专业人才，因而战略性新兴产业的“新兴性”在就业领域表现为推动就业结构的升级。战略性新兴产业所具有的战略性与新兴性的本质特征决定了其对于就业的体量和结构都具有重要的影响。因此，在国家提出战略性新兴产业七大领域的基础上，立足内蒙古自治区资源禀赋、产业基础和科技水平，重点培育和发展新能源、新材料、节能环保、煤炭清洁高效利用、先进装备制造、电子信息、生物、高技术服务业等八大战略性新兴产业，发挥这些产业的就业带动作用。

(四)发展低碳经济，创造绿色就业

低碳经济是构建生态环境与经济社会协调发展的一种经济发展形态，它是以转变经济发展方式促进就业增长的基本途径。绿色就业是与低碳发展相适应的一种新兴就业模式，它是通过绿色产业投资所产生的直接、间接就业效应的总和。尽管其前期投入大、成本高，但这些成本会被后期能源消耗的下降所抵消；而且绿色就业所依赖的清洁能源具有成本低、不可耗竭等优点，与传统化石能源相比，其单位投资所创造的就业岗位是传统化石能源领域的3倍，对就业岗位的创造具有更好的拉动作用[12]。在绿色发展战略背景下，优化产业总体布局、发展绿色循环经济、创新资源型产业转型路径，通过大力培育和发展低碳、循环经济，不仅会为内蒙古经济增长增添新动力，而且也为就业增加新领域。首先，适应低碳经济要求，发展新能源、新材料、节能环保、生物医药、信息网络等低碳产业，开发应用火电减排、新能源汽车、节能建筑、工业节能与减排、资源回收等低碳技术，通过绿色低碳经济转型增加就业新领域。其次，建立健全相关法规引导和促进低碳经济的规范发展；鼓励和扶持低碳经济技术研发和引进，加速技术进步和科技成果的转化；建立工业生态园示范区，探索绿色发展的新型工业组织形态。

(五)发展文化产业，培育新的就业增长点

少数民族地区因其丰富的自然、文化资源禀赋，是我国发展特色文化产业的重要基地，文化产业凭借其低污染、低能耗和高就业的特点在经济社会发展中的作用和地位愈发重要[13]。因此，大力发展文化产业必将成为内蒙古产业结构调整的主要内容和重要抓手。首先，草原文化是内蒙古最重要的文化资源，内蒙古应立足于自身文化资源的优势，大力发展旅游业、文物博览业、民俗文化、节庆文化等资源型文化产业；在发展理念上彻底摒弃过去重文化产品生产、轻文化产业培育的倾向，积极培育民族文化品牌，把自发的、分散的、局部的民族文化资源汇集成一个整体的品牌，实现文化产业组织化管理和集约化经营，推进民族文化产业发展方式由粗放型向集约型转变，赢得市场竞争优势，从而创造大量的就业岗位。其次，加强区域合作，合理承接文化产业转移，充分利用丰富的文化资源，发展文化创意产业，促进经济和就业同步增长。最后，无论是发展民族文化产业还是承接文化产业，都要坚持统筹全局和因地制宜相结合的原则，力求规避重复建设、产业同构所带来的恶性无序竞争，真正形成文化产业在地区间协调发展、在产业链条上良性互动的健康业态。

六、结语

就业是最大的民生，促进民族地区就业是我国决胜全面小康社会进程中迫切需要解决的民生难题。优化产业结构不但是经济可持续发展的驱动器，而且是实现更高质量和更充分就业的源动力。作为我国典型的少数民族地区，内蒙古在促进地区就业的实践中，应坚持就业优先战略，正视当前产业结构存在的缺陷，抓住“一带一路”的发展契机，依托绿色经济、草原文化等得天独厚的资源优势，以农业现代化建设、传统产业改造、培育战略性新兴产业及大力发展低碳经济与民族文化产业为抓手，实现农业现代化、新型工业化和服务业现代化协调发展，是内蒙古调结构促就业的必由之路。当然，调结构促就业并不是在“真空”中实现的，它还有赖于产业政策、劳动力市场及科技创新等环境条件的改善。