党建引领基层治理的现实困境与路径回应

摘要：将党建工作与基层治理有机融合，既是新时代推进基层治理现代化建设的迫切要求，也是巩固党的执政基础、提升基层治理效能、回应群众“急难愁盼”的必然举措。然而，当前党建引领基层治理依然面临主体组织化困境、过程协同化困境、资源集约化困境和共生融合化困境。为此，在强调发挥党建的政治引领、组织引领和价值引领等功能的基础上，应更加聚焦于服务供给优化。可从党建引领基层治理的主体嵌入、过程联动、资源整合和共同体凝聚等四个方面着手，建构全方位、系统化和整体性的路径回应。

关键词：基层党建；基层治理；引领

中图分类号：D267.7；D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）10-0076-05

基金项目：2021年度重庆市社会科学规划特别委托重大项目“中国共产党践行以人民为中心的发展思想基本逻辑研究”（2021TBWT-ZD16）。

基层治理是国家治理的基石。2021年7月，在我国实现第一个百年奋斗目标，并迈向全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标的重要历史时刻，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确提出，“坚持党对基层治理的全面领导，把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面”，并特别强调“完善党建引领的社会参与制度”，为党建引领基层治理进一步指明方向、明确路径、提供遵循。党建能否有效引领基层治理，进而构筑起共建共治共享的基层治理新格局，事关党的执政基础的切实巩固，事关基层治理效能的有力提升，事关对群众“急难愁盼”的有效回应。

一、引言：一个综述视角

近年来，在推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，“党建+治理”研究热度逐年上升，关注焦点逐渐下移，对党建引领基层治理的内容、功能、作用、优势研究呈现出结构化、融合化、精细化的研究趋势。具体包括以下方面：一是以代表性实践案例剖析为主，对党建引领基层治理的实践经验、基本特点等进行理论上的总结和反思，比如北京的“街乡吹哨、部门报到”、上海的区域化党建、成都的“五步工作法”、武汉的“红色引擎工程”等，从中可见实践中一些地区因地制宜，涌现出理念、制度、体制、机制、模式等不同层面的创新；二是从特定的研究视角切入，比如结构功能视角、利益相关者视角、授权赋能视角、党建统合视角、系统整体观视角、空间视角等，对党建引领基层治理的内涵机理进行学理阐释、提供理论支持；三是以现实问题回应为落脚点，对基层党组织的“悬浮化”[1]、“建而不联、联而不合”“仪式化参与”等问题高度关注，并从结构性嵌入、服务供给创新等方面提出解决思路。

综上所述，无论是理论界还是实务界对党建引领基层治理的关注度都持续上升，且形成了较为丰富的研究成果和实践探索。与此同时，也存在进一步研究的空间：一是现有研究不少是地区实践经验的总结，存在碎片化的问题，党建引领基层治理的整体性视角和系统性思考较为欠缺，尤其是将党的基层组织建设与推进基层治理现代化相结合的理论研究偏少。二是现有研究从路径、方法、能力提升层面的研究较多，但在党建引领基层治理的生成机理、整体推进逻辑以及现实困境与回应等方面有待进一步深化。因此，开展党建引领基层治理的现实困境与路径回应研究具有学术价值和实践意义。

二、基层治理中“党建引领”的核心内涵

党的十八大以来，党建引领基层治理逐渐成为创新基层治理的一个重要发展方向。基层治理中的“党建引领”是将基层党组织建设嵌入基层治理，以党的政治引领、组织引领和服务创新为核心内容，整合党建逻辑与治理逻辑，充分发挥基层党组织在政治领导、组织动员、联系群众、资源整合、宣传引导等方面的优势和作用，实现基层社会再组织化、基层公共服务供给持续优化、现代社会共同体意识不断凝聚、基层治理现代化深入推进和执政基础切实巩固的实践探索。党建引领基层治理的制度内涵，包括跨组织协调、搭建流动社会的治理网络以及促进治理共同体发展等多维度的制度要素[2]。

党建能否有效引领基层治理，关键在于解决好几个问题。一是从引领的范围来看，要清晰界定引领内容和边界。党建引领的内容主要是政治引领，具体包括组织动员、价值引领、共识凝聚、资源整合等，基层党组织不直接参与每项具体事务和问题的处理。二是从引领的主体来看，要正确处理“一核”与“多元”的关系。党的基层组织不仅要在街道和社区两级党组织中实现覆盖，更要延伸覆盖到业委会、基层社会组织、物业服务企业、辖区社会单位等多元主体之中，其中“一核”是引擎和动力源，“多元”是支撑和助推器，只有“一核”与“多元”协同发展才能产生强大合力。三是从引领的过程来看，要将党建逻辑和治理逻辑有机结合[3]。无论是党建还是治理，出发点和归宿都是增进民生福祉，要防止党建工作与基层治理分离的“两张皮”现象。四是从引领的手段来看，要将碎片化的方式方法转变为长效机制的建构。长期以来，受党政主导下行政吸纳社会的影响，党建引领仍习惯用行政命令和社会动员的方式开展工作，欠缺服务和创新意识，导致“冷热不均”“重形式轻实质”等问题，需要在共建共治共享理念下建构全方位、系统化、整体性的长效应对之策。

三、当前党建引领基层治理面临的“四重困境”

在结合理论前沿追踪以及基层蹲点调研的基础上，对党建引领基层治理的现状和问题由表及里进行层层检视，可以总结出当前党建引领基层治理面临以下“四重困境”。

1.主體组织化困境：基层党建主体与基层治理主体相互“脱嵌”

在城镇化快速推进的过程中，城市基层呈现出高集聚性、高流动性和高异质性的特点，“单位人”逐渐向“社区人”过渡，熟人社会逐渐向陌生人社会转变。基层面临的事务、矛盾和问题陡然增加，人与人之间的疏离感更强、人的原子化趋势明显。如何找回归属感和凝聚力，将“一盘散沙”的基层社会再组织化，实现社会的和谐稳定并进一步激发社会创造合力，一直是社会学研究的重点课题。让党的工作触角延伸到基层的每个角落可以有效解决这一问题。目前基层党组织“横向到边、纵向到底”的全方位立体化网络覆盖已基本建成，但这并不意味着基层党组织已经深层次地嵌入基层治理之中。一方面，基层治理各主体之间的利益关系复杂、缺乏契约精神和共同体意识、内生动力不足等导致基层治理陷入“内卷化”危机[4]，多元治理主体难以被组织起来；另一方面，当前基层党组织自身弱化、虚化、边缘化等问题不同程度地存在，在多元主体中权威性不足，出现“悬浮化”和“脱嵌”的现象。通过提升党组织的组织力来形成基层治理主体向心力，催化带动基层治理主体的组织化显得更加紧迫。

2.过程协同化困境：基层党建方式与基层治理手段互不统一

基层治理离不开多元主体协同，而多元主体各自有着不同的利益诉求。党的十九大报告指出，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。因此，黨组织必须承担起“元治理角色”，作为多元主体所构成的力量同心圆的圆心。基层实践中协同治理情况不理想的原因主要有三点：其一，对党建工作的定位和角色认识不清。党组织更多的是起领导和催化协同的作用，其重点在把方向、搭平台、建机制、做好监督。而在基层实践中，要么包办一切，将所有精力投入具体事务的参与和控制，疏于统筹协调；要么对基层服务和需求不管不顾，党建工作仅仅停留在流转文件、传达会议、逢年过节进行贫困慰问等方面，缺少将党建与治理相结合的理念，引领的方式方法也较为陈旧单一。其二，常态化的沟通协商平台机制不健全。表面上看是居民群众对基层社会事务的参与意愿不强、参与能力不足，但实际上在居民心中，街道、社区的存在感低，对其没有认识、没有认可，便谈不上信任和合作，加上缺少反映问题和表达诉求的机会和渠道，其结果可能是基层社会事务演化为公共问题甚至是群体性事件。其三，现有体制条块分割导致信息壁垒，对协同治理产生一定客观阻力。

3.资源集约化困境：基层党建资源与基层治理资源整合不足

街道和社区服务作为公共服务的“最后一公里”，是保障和改善民生、回应人民群众对美好生活的期盼最直接具体的体现形式，关系到人民群众切实的获得感与幸福感。从理论上讲，随着资源下沉，基层应该是一个需要用资源且资源较为富集的“宝库”。然而，当前基层却遭遇资源匮乏、服务能力不足、服务可及性不强、群众认可度不高的现实尴尬。一方面，部分基层党组织内部条块分割、资源分散，缺乏有效统筹。另一方面，部分基层党组织对基层治理资源整合力度不够。有的基层党组织掌握着大量的党建资源，却不善于搭平台，基层有才干的退休党员、骨干居民、志愿者、基层社会组织等广泛地碎片化地存在于社区之中，却在提供基层服务方面无法产生规模集约效应。

4.共生融合化困境：基层党建力量与基层治理目标相互偏离

一方面，党建工作过于依赖行政力量而非自治力量。社区居委会虽然是社区自治组织，但实际承担了大量由街道下沉的行政工作，资源审批和工作考核权力掌握在街道手中，社区党组织很多时候也就成了街道的代理，忙于应付各种检查、考核、竞赛，无暇与业委会、物业公司、社会组织等交涉联系，更没有精力投入人力财力物力开展社区活动。另一方面，党建重心偏离基层社会共同体凝聚。具体而言，基层党建内容“行政化”与基层治理的目标脱节，运作方式“科层化”落后于基层治理发展，党员参与“离散化”没能充分带动起居民群众在社区活动和基层事务中的广泛参与，尤其是对社区文化的培育和价值风尚的引领还远远不足，难以形成融合共生的共同体。

四、创新党建引领基层治理的路径回应

1.以提升组织力为重点，将党建主体有机嵌入治理主体之中

中国共产党有“支部建在连上”的光荣传统，并依托党的强大组织优势在各项事业中取得伟大胜利。新形势下，解决基层治理领域面临的诸多困难和挑战同样必须突出和强化党建引领，其中首要的是确保党建主体有机嵌入治理主体之中，即解决在基层治理中基层党组织和党员的主体地位生成和巩固问题[5]。一方面，以提升组织力为重点，加快完善基层党组织在业委会、社会组织、辖区社会单位中的横向布局，切实延伸网格党支部、楼栋党小组等纵向组织体系，并选优配强社区党委书记和强化带头人队伍建设，不断加强基层党组织自身建设；另一方面，对社会力量进行“授权赋能”，探索在党建引领下开展小区自治、单元自治、楼栋自治等，通过培训、孵化、引导等方式，提升业委会、物业服务企业、社区群众等多元治理主体的治理能力，形成以街道和社区两级党组织为轴心、凝聚各类治理主体的强大组织体系。

2.搭建协商参与平台，建立“一核多元”的协同联动机制

为避免基层自治陷入参与无序、协商低效的困境，需要发挥党建引领基层自治联动功能，推动基层协商民主、汇聚众智，实现自我管理和自我服务。一方面，改变传统党建工作单向封闭的“体内循环”模式，实行组织联建、人员互派和信息联通，搭建社区居委会、业委会、物业服务企业和社会组织等多方联动的机制和平台，建立起常态化的联系交流渠道或联席会议制度，并对能够在社区发挥积极作用的“关键少数”群体加以识别，注重吸纳社区精英，对其进行选择性激励激发其参与意愿[6]。另一方面，基层党组织在规则制定、议题选择和问题处理等方面，充分尊重辖区社会单位和居民群众的主体地位，健全利益诉求表达、矛盾调处和权益保障机制，引导和扩大社会参与。

3.聚焦服务供给优化，促进党建资源与治理资源的集约整合

聚焦服务供给的精准对接、资源整合和方式创新，整合不同系统、行业的党组织资源，将党建从上层着力、局部推进、封闭参与和粗放发力，向基层着力、整体推进、共同参与和精准发力转变[7]。一方面，充分发挥街道和社区两级党组织的主导作用，通过街道社区党建、单位行业党建等统合各类平台和资源，由街道党工委汇总服务需求制定“需求清单”，辖区各单位党组织根据自身实际提供“资源清单”，经过供需对接形成“项目清单”加以运作。另一方面，以“党建+”聚合各类资源，延展基层党组织在教育引导、文化凝聚、法治氛围营造等方面的服务功能，并运用互联网、大数据等新技术手段整合线上线下资源，推动“一核多元”的治理格局转变为“一核多能”的服务创新[8]，以资源供给多元化、精准化助推基层服务精细化。此外，要进一步健全基层党建的考评机制，切实推动党建工作摆脱繁杂的行政性事务，真正聚焦政治引领、资源整合和服务创新。

4.突出价值文化引领，形成人人参与、人人尽责、人人享有的共同体

基层是人们社会生活的基本场域，生活在同一地域范围内的人群构成生活共同体，但要发展成为治理共同体、真正共同体则必须依靠价值引领和文化凝聚。一方面，面对基层社会成员个体原子化、构成异质化、价值诉求多元化等特点，基层党组织要通过制度化、规范化的方式，将党建工作与推动社会主义核心价值观入脑入心相结合，将党的路线方针政策有机融入基层社会建设当中，划出“最大同心圆”，求取“最大公约数”，广泛凝聚各方共识。另一方面，通过举办文化活动、搭建宣传载体和建设活动阵地等方式，充分发挥社区文化的教育功能、陶冶功能和凝聚功能，把社区文化作为联系党群关系的精神纽带、筑牢共同体的核心灵魂，倡导共建共治共享的价值理念，形成人人参与、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。

参考文献：

[1]陈亮，李元.去“悬浮化”与有效治理：新时期党建引领基层社会治理的创新逻辑与类型学分析[J].探索，2018（6）.

[2]黄晓春.党建引领下的当代中国社会治理创新[J].中国社会科学，2021（6）.

[3]叶本乾，万芹.新时代党建引领城市社区治理的逻辑契合和路径选择[J].党政研究，2018（6）.

[4]易臻真.城市社区治理的内卷化危机及其化解——以上海市J街道基层治理实践为例[J].人口与社会，2016，32（1）.

[5]许爱梅，崇维祥.结构性嵌入：党建引领社会治理的实现机制[J].党政研究，2019（4）.

[6]王德福.催化合作与优化协作：党建引领社区治理现代化的实现机制[J].云南行政学院学报，2019，21（3）.

[7]曾巧.以“党建+”引领社区治理机制创新[N].重庆日报，2020-04-07.

[8]曹海军.党建引领下的社区治理和服务创新[J].政治学研究，2018（1）.

责任编辑：罗钰涵