公共政策视角下我国政府与社会资本合作困境机制研究

刘明 郑如东 刘梦婷

摘 要：目前，我国PPP由快速推进阶段逐渐过渡到规模稳定阶段，投资总额从激增走向平稳，但PPP项目的困境仍然存在，其中项目准入困境为政府行政许可、项目资金困境为地方政府融资渠道、项目运行困境为地方政府行政管理。究其原因，主要包括公共部门与私人部门的角色界限不清晰、政府与私人投资的目标失配、地方政府融资渠道变窄、PPP项目的规制与监管不严等。针对当前我国PPP发展过程中制度供给的短板，从优化PPP公共政策角度出发，提出完善法律和政策、完善财政风险控制与补偿机制、改进公私投资主体间风险分担机制、适度开放地方政府融资渠道等具体措施。

关键词：PPP;困境;生成机制;政策建议

中图分类号：F283       文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）25-0082-06

一、现象及问题的提出

政府和社会资本合作项目模式简称PPP，即Public-private Partnership，作为一种制度安排，一直以来被众多国家当成一种基础设施建设的“物有所值”的方式（Ke et al.，2010），我国在20世纪80年代开始将PPP模式引入到公共服务领域的管理当中。但2008年经济危机暴露了我国经济运行的短板，粗放式经济发展模式上升空间受阻，经济内部结构性矛盾突出。此时PPP模式凭借其具有的政企合作理念、创新的公共服务供给模式，成为我国推动经济发展的一个重要手段。最近几年实施的项目模式与20世紀有明显区别，比如减少了采用原来的BOT、BO以及特许经营等的方式，更多的以政府投资与社会资本（实际上多数是国有企业和国有资本）合作建立SPV来完成建设项目及固定资产投资。

推出PPP模式的初衷是希望能够通过开辟一种新的地方政府融资方式，来杜绝原来一些不合规的融资获取预算外收入，并且鼓励当地利用PPP项目缓解和解决一些债务困境。PPP模式得到蓬勃的发展，2019年12月第二届开发性PPP论坛发布数据显示，截至2019年第三季度末，全国PPP综合信息平台项目管理库累计项目数9 249个、投资额14.1万亿元，落地项目累计6 039个，投资额9.2万亿元，落地率65.3%，开工项目累计3 559个，投资额5.3万亿元，开工率58.9%[1]。

不过在PPP模式在全国范围内推广的同时，也衍生出了一些令人担忧的问题，除了上一阶段会出现的问题，像是政企关系不清引起的企业自主权不足、服务质量不高、政府无法进行有效监管等，还暴露出了一些新的问题：一是有些地方政府将PPP项目作为变相融资的工具，采用一些新型掩盖方式，造成了地方政府支出责任扩大、隐性债务扩张等现象，引起了社会各方关注;二是PPP项目实践状况不容乐观，至2019年第三季度末，累计入库项目的落地率仅占65.3%，民营资本没有积极参与到项目建设中来。在我国强力推进防范化解重大风险的关键期，避免因不合规开展PPP项目引发财政金融风险是PPP项目管理研究的重大任务。具体而言，地方政府如何应对PPP项目困境？PPP模式困境存在哪些诱导因素？如何防范PPP项目困境？基于此，本文在公共政策视角下通过我国现行相关政策及法律法规，分析我国PPP困境形成的机制，提出减少困境的政策建议。

二、文献综述

社会与资本合作提供公共产品与服务这种模式已经存在了好几百年，不过我们现在谈论的PPP模式则是20世纪新公共管理运动的延续，也是公共需求多样化引起的两部门合作机制（叶晓甦、徐春梅，2013）。目前学界对于PPP的基本含义产生了一些分化，一是认为PPP是政府在基础设施建设领域的融资工具（Government of Quebec，2004），二是认为其是市场化改革中社会治理的一种有效工具（Wettenhall，2003），三是认为PPP是可以解决政府公共财政危机及促进国际合作与开发的工具（Paoletto，2000）。同样，学界对PPP运行效果评价褒贬不一。支持者认为PPP模式重点在于建立伙伴关系、利益全体共享、风险共同分担，同时，其在融资机制、运营成本、基础设施质量等方面远远优于传统的政府供给模式，对公共服务供给效率有重要的提升能力，是未来公共服务管理的方向。反对者反对的理由是基于PPP项目的复杂性、政治经济环境的不确定性等困难，PPP项目运行结果不如预期（Hart，1997;赖丹馨、费方域，2010），有的地方出现了虚报价格、质量低下、招标腐败等现象，政府缔约成本急剧上升（张亚勤，2017）。

从2013年后的PPP项目实施情况来看，出于认识理解偏差，国内出现了对PPP模式的认知困境，现有对PPP困境的研究可以分为两个方面。一是基本含义的困境，即在地方政府还没有完全明白PPP含义的情况下，盲目跟风开展PPP项目;二是在进行项目建设时，出现逐渐与政策初衷偏离的现象，这其中最突出的问题就是将PPP项目定义为带有“固定回报、明股实债、财政兜底、政府承诺、拉长版BT”特征的项目[2]。通过对微观数据的实证分析，姚东旻、朱泳奕等（2019）得出政府引入PPP模式未能降低地方债务水平，并且PPP项目资金规模与地方债务之间存在显著的正向关系的结论。

从具体方面来看，可以将PPP困境的现象分类为目标本质不合规、参与主体不合规、风险分担机制不合规、适用领域不合规、运作方式不合规、实施程序不合规这几类。陈琤（2010）、胡改蓉（2015）指出，一些地方政府将PPP项目当成直接目标，却忽略了其在改善公共服务供给的本质属性;刘穷志（2016）指出，一些国有资本或融资平台异化为政府方主体，而私人资本被驱逐;周正祥等（2015）、温来成等（2015）、周小付（2013）经过测算，发现政府与市场方风险分担比例不合理、模式也不可取;刘薇（2015）指出，PPP项目涉及范围已经超出了其原指的“市场化程度较高的公共产品、公共服务”，引起PPP的滥用、错用;刘穷志（2017）指出，存在运作方式困境成为拉长版的BT模式、缺乏“社会资本共同参与”这种核心要点、以及合作期限不合规等困境现象;李延均（2010）认为，现有机制在立项规划程序、财政承受能力论证程序、政府采购程序都存在不合规的地方。这些研究拓展了PPP困境的研究道路，从基本内涵到困境表现都进行了详细的说明。所以总的来说，现在关于PPP的研究覆盖范围十分广泛，对一些方向也有深入的研究，对本文有着非常重要的借鉴意义，不过本土化的这些研究，主要集中在工程学、经济学，从技术性层面进行分解研究，而对于政府管理方面缺乏深入研究。基于此，本文尝试从政府管理角度出发，将目光聚集到政府行为、政策，为目前我国PPP项目面临的困境找到解决办法。

三、PPP项目困境生成机制分析

从本质来说，PPP模式就是政府进行社会治理的一种特别方式，PPP在实践中遭遇的困境，可以理解为政府管理产生了困境。从政府管理角度出发，寻找导致PPP困境的诱因，可以从政府的自利性、政府治理环境、政府治理责任、政府治理能力、政府治理方法[3]这一逻辑路线展开。本文正是基于这一思路，寻找我国PPP项目异化的根源。

（一）公共部门与私人部门的角色界限不清晰

PPP项目包含了政府、企业和公众三方，是以提高公共服务效率为目的，在这个过程中，还要尽可能保障和增进公共利益和私人利益，始终会有公与私的博弈[4]。而PPP项目一般是投资量巨大、合作周期长的工程，每个阶段都可以进行PPP，所以在公共利益和私人利益之间的风险分担方面，PPP可以有效把握公与私的边界。不仅如此，利用其专业技术与方法，在项目的确定、运行与管理阶段都可以达到高标准的专业化水平。我国开展PPP项目的这些年来，专业化一直是我们的桎梏，也就引起了实践中的种种问题。成功的PPP合作，正是在准确把握公与私边界的基础上，在各自领域实施适当的措施来发挥公共部门与私人部门的优势。我国PPP项目困境的症结之一就在于此，无法合理明晰各自的责任边界，就无法使得要素配置得当，使生产要素完全发挥作用。

明晰责任边界的重要工具就是法律，目前我国对PPP的立法位阶较低，已经出台的《中华人民共和国政府和社会资本合作法》（征求意见稿）仅仅是财政部出台的部门规章，没有对政府角色定位进行详细的介绍，其中体现的是政府应兼顾监管与合作角色，同时征求意见稿并没有给出明确的任务与责任，表述较为宽泛，缺乏实际操作性。以对PPP项目定义为例，《征求意见稿》中将其定义为政府和社会资本以合作协议的形式提供基础设施、公共服务等公共产品，然而与国家发改委2015年颁布的《基础设施与公共事业特许经营权管理办法》中“特许经营”意义容易混淆。除此之外，政府的角色在“政府采购”“公用事业民营化”与PPP中都不尽相同，实践中，地方很容易误用概念，致使政府角色不清晰。PPP项目的双方是国家行政机关以及私人投资方，其深处的理论根源是将社会资本加入到政府治理中，是一种行政活动的扩展，两者合作的范围是社会公共事业，目的是实现有效的公共利益。所以，我国在设定PPP合作准则时应该考虑到公法和私法，并根据具体项目中政府与私人投资主体方的合作属性界定好政府的角色。

（二）地方政府与私人投资的目标失配

不仅仅出现在PPP项目的合作中，地方政府运作和施政都必须紧紧依靠财政的支持。然而，现在我国的情况是，地方政府长期面临资金短缺，而通过土地财政维持地方财政支出的手段也被限制了，地方政府只能千方百计寻找新的收入来源。在可供使用的公共资源上，地方政府占了非常大的优势，除了土地资源外，还可以动用地方存量资产、行政管理资源，来保证财政的流动性;中央政府可以通过制度性优势在财权和事权中选择性倾斜，提升自己对公共资源的调控力[5]。

一般来说，财政平衡分为“纵向”和“横向”，如果各级政府获得的财政收入能够满足其支出，那么就可以说该级政府达到了纵向财政平衡，也是达到了央地之间事权与财权的匹配，这是最理想的一种状态。如果地方政府财权过窄，过度依赖中央，地方就会缺乏积极性;但是若将事权扩大，没有足够财权支撑，也就意味着产生了一些实际完成可能性很低的任务，造成人力资源的浪费;同理，财权过大会引起一些腐败、低效率的情况[6]。

自分税制改革以来，随着我国市场化程度的加深以及地区自主性的加强，中央与地方财权事权的匹配瑕疵逐渐显露出来，财权与事权的目标导向、对公共产品价值的偏好以及追求的利益取向产生越来越明显的差异。近年来这些问题也得到了重视：2018年政府工作報告中有明确提出推进中央与地方财政事权和支出责任的划分，加大对地方一般性转移支付力度。不过，这也并非长远之计，只有从根源上解决问题，加强对地方财政的管理，防止其通过制度外手段取得预算外收入来弥补财政资金缺口，才能树立良好的央地财政关系，建立完善的财政管理体制。

而私人资本往往是逐利资本，除了利益最大化的考虑外还需要考虑风险高低，与地方政府将PPP当做融资手段的目标不同，这样的不同成为形成PPP项目困境的又一原因。因此，应从政府管理角度出发，规范央地支出责任与事权，进而梳理好PPP模式中地方政府与私人资本方的关系，防止地方政府通过制度外的预算收入来弥补财政缺口。

（三）地方政府融资渠道变窄

PPP项目的内涵中隐含着发掘公共资源内在价值、并将它变现成融资能力和信用的功能，当面临着纯粹刚性的地方政府资金需求时，PPP项目的柔性特质使得地方政府的融资需求更容易得到满足[7]。加之我国PPP相关制度、规范、专业能力的缺失，地方政府在实际操作中必将加大PPP出于融资目的项目的比重，从而导致一些效益和公共需求的缺失。因此，必须强化财政及债务管理制度建设，否则弹性较大的债务将与刚性的预算约束相抵触。近年来，有的地方还出现这样一种现象：地方政府一方面想通过非正规渠道举债，但是另一方面，正规举债获得的资金没有使用得当，学者们将这种矛盾、结构化偏差归结于我国严格的地方发债制度。新《预算法》将地方政府债务正式纳入到预算范畴中，将地方政府债务风险纳入管控范围，并且其明确规定地方政府不得通过其他融资平台获取财政资金，进一步规范地方政府举债权力界限。在地方政府允许使用的专项债和PPP这两种融资方式中，专项债由于举债主体只能为省级政府、规模较小、步骤复杂，使得PPP成为了地方政府获取资金的首选手段[8]。

PPP项目很大一部分是公益性基础设施建设项目，投资规模都在10亿元以上，而项目金初始比例要求不低于20%，这对于社会资本方来说压力不低。社会资本可以以主体信用融资投入项目公司，或者借助“影子银行”的资金成立产业基金，这两者使得社会资本可能面临高额的债务。专项债的推出，是以政府负债换取项目融资。其次，PPP项目再融资难度大，除了从开发性金融机构获得长期贷款外，难以获得长期稳定的资金流，中长期退出需求强烈，因此现在PPP项目主要依靠融资置换。然而融资置换极易受到外界金融环境变化影响，例如当货币政策收紧后，PPP项目资金链面临着断裂风险，这也是造成PPP项目融资困境的重要原因。

（四）PPP项目的规制与监管不严

我国政府现存债务规模从总体上来看，并不是很高，还有一定的举债额度，我国地方政府的债务整体可控。但这不意味着没有债务风险，事实上，我国数量巨大的隐性债务是债务风险的主要诱因，与PPP项目相关的隐性债务主要是政府隐性担保融资，存在着极强的寻租倾向，如果没有制度引导，会轻易引起政府债务风险。我国最近几年出台了相关法律法规来规范隐性债务的产生，如2014年国务院颁布的《国务院关于加强地方政府性债务管理意见》提出，融资平台公司不该具有政府融资职能，对其进行剥离[9]。到2017年，在国家大力去杠杆的环境下，地方政府变相举债的途径被中央大力狙击，首先将地方政府与融资平台公司的无限责任关系切离，然后又发文对政府购买服务及负面清单的方式进行了细致的认定，规定地方政府年度或者中期预算中必须体现政府购买的各项内容。这些文件只是对常规的政府获取预算外收入进行了规范，却没有将困境的PPP项目划入管理范围。虽然PPP项目的初衷有一项是通过吸引社会资金来降低政府债务，但是从结果来看，则是又造成了新一轮的隐性政府债务，其规模、强度有过之而无不及。

PPP监督机制可以分为纵向与横向监督，纵向监督是上级主管部门对项目执行公司以及社会资本方违规行为的纠正与惩戒。一个PPP项目不可避免地处在多个机构的分权安排下，不同监管机构间很容易产生矛盾，关于矛盾点的责任义务并没有给出标准条例来统筹协调。表面上看是可能出现职能重复，现实中更常见的是监管真空。在PPP模式快速推动的几年里，还出现了“监管竞次”现象，即上级管理机构放宽监管标准，下级机构放松执行标准，使得很多不合规项目进入PPP项目库，进入项目库的项目落地率也不高。PPP项目的横向监督主要是源于专家与公众，他们对项目运营过程中出现的不合理现象提出意见，通过向执法部门举报或者向具有监督权的机关提供监督信息来行使权力。这种监督的缺点就是监督者无法参与到项目执行过程中，仅能在事后提出意见。公众还可以通过价格听证会进行监督，但实质上这种监督方法难以落到实处，专家评价这种监督方式也容易受到行政力量的干扰，影响其客观性。

四、政策建议

（一）完善法律和政策，促进政府与社会合作机制的建构

现在我们要明确的不是和谁合作，而是如何合作的问题，从公共治理的角度出发，首先需要一套科学合理的公共管理合同，而合同的形成必须要以完备的政策和法律为依靠。政府与社会资本合作，涉及多元主体，他们各自的责任、行为方式、边界与复杂的技术运用、利益分配、风险分担交织在一起，需要以完备的法律文件、创新的制度、規范的平台为基础，依法监督社会资本进入项目前的招标和合同订立以及进入项目后的价格和服务监督。除了一套完备的合同，更重要的是依法建立与PPP相关的制度，以确保PPP项目的有效运行。一是要保持市场竞争保持活性，PPP之所以能够提高公共服务效率，就是因为其独有的将社会资本引入到公共领域，这对于改变我国原有的公共服务领域中存在的政企不分的状态，有着极为重要的意义。所以，应聚焦于制度创新，使用制度和技术，将竞争扩展到到不同地理范围、产权结构、时间维度上来，形成有序有新的竞争新局面。

对PPP相关法律的修订与完善应该形成一套以PPP法为核心，层次清晰、结构合理的法律体系。首先，通过立法规范政府的权力运行，对于长期实践中出现的一些部门利益固化，权力不受监督的情况进行精准打击。PPP条例的修订必须提上日程，作为协调政府与市场的法律依据，减少各子法律系统之间的摩擦，在现代网络化治理模式下，显得尤为重要。法律修订方向应该涵盖更多的PPP社会资本方，允许一些非政府组织参与其中，给予市场足够的参与空间。其次，PPP的发展必然要经历一个长期、反复的过程，从国外一些先进国家的经验来看，PPP项目的外部环境和社会公众对公共产品的需求经常变换，因此PPP法需要常态化的修订。再次，修订后的PPP条例应该就采购条目、招标程序、投标程序、再谈判等进行明确的规定，反映出对社会公众问题的回应，提升立法质量。最后，现有的项目资本金缴存政策限制了一些PPP项目的落地率，虽然地方债允许投入一定比例作为启动大型项目的资本金，但专项债的使用对项目的行业、用途有非常严格的限定，而相反的是PPP项目用途十分广泛，缴存一定比例的资本金极大地限制了PPP项目落地，使得一些十分惠民的工程没有办法进行下去。为适当降低资本金比例，可以从一些行业开始试点，一步步激发市场活力。

（二）完善财政风险控制与补偿机制

完善现有风险控制制度，将债务风险限制在合理区间，进一步规范化、透明化现有管理机制，针对特定的事项相对应地建立风险补偿机制，可以极大地降低我国PPP项目引致的财政风险。第一，政府会计规则需要进一步修订，才能更好地反映政府方的直接债务与或有负债。我国进行会计准则修改时，可以以国际公共部门会计准则中关于特许服务和或有负债相关条例为依据着手进行修订，《IPSAS32-特许服务协议》中规定：PPP项目与资产的会计处理按照特许经营模式进行确认与计量[10];《IPSAS19-预计负债、或有负债与或有资产》对政府预计负债、金额和时间不确定的、无法可靠计量的或有负债的确认与计量进行了规定。我国会计准则中对以上条目应该以IPSAS19与32为借鉴来完善会计制度，更清晰地反映政府负债规模及其变动。第二，应该将隐性债务定期检查作为一项常态化进行的程序，2019年《财政部办公厅关于梳理PPP项目增加地方政府隐性债务情况的通知》中就对地方政府提出了上交隐性债务具体情况的报表的要求，报表中要对地方政府对实施方案、采购文件、合同文件进行审查，这有利于规范地方政府隐性债务。第三，地方政府建立偿债基金及其相关制度。偿债能力的提升可以增强市场对公共项目的信心，从而激发市场主体活力。英国是最早建立减债基金的国家，其将用于偿债的税收和预算盈余纳入基金管理，所得用来偿还国债利息。我国可以考虑将地方政府的财政收入和政府基金收入的一部分定期纳入偿债基金，用来平衡地方一般债券和专项债务清偿后的地方财政收支。

除了在风控与补偿制度上改进，还可以通过加强PPP项目淘汰筛查来降低财政风险，政府清理一些不合理使用、公私主体缺乏准备工作、没有按照规定进行项目论证、构成违法和非法债务担保的项目。自从项目清理出库制度实行至今，各地地方政府已经清退了大量的违规PPP项目，减少了财政资金的浪费。不过《规范通知》中只规定了项目出库的责任主体，关于清理项目的时间期限、项目如何转回、项目退出后如何处理等问题涉及较少。我国目前对PPP项目实行分类管理，分为处于储备清单和项目管理库的项目，储备清单里的项目主要偏向于对其孵化和推介，项目管理库中的则是要接受全程监管，确保其合规性。将项目由项目管理库划出，能否进入储备清单还需看其问题出在哪个部分，若是因为资料公开不到位、信息公布不及时等没有触及到公共利益的项目，可以转入储备清单;若是该项目的整顿需要原私人资本退出，引入新的私人资本，或者出库后政府是否需要承担兜底责任，这样的项目的出库需要经过更加慎重的考量，同时对出库制度的完善提出了更高的要求。如果监管机构能对不合规项目进行警示，使其能够尽快整改，再通过第三方的检验评价，也还是能够减少各方损失，最大程度地保护公共利益。

（三）改进公私投资主体间风险分担机制

PPP项目的公私合作性质也就意味着公私主体共同承担风险共同分享收益，一般来说，项目风险分配的基本原则是由更具有风险控制能力的一方来分担风险。在项目初始阶段，项目的责任归属比较明晰，可分为公共风险和私人风险，后期公共设施服务的运营风险、政治风险将由政府承担，而获取利润相关的风险由私人投资方承担[11]。项目持续时间的长期性决定了合同不可能预料到未来所有事项的变动，所以需要一套能持续解决风险分担争议的机制。首先，初始风险的分配应该更加专业化，对于现在风险分配方案过于同质化和粗略的现象，可以考虑根据实践中的经验拟定行业风险分担指引，根据行业划分的好处是提升风险分配的精细性、专业性;对一些合同条款应该持有开放性，能够保证合同在执行过程中的顺畅，一些常见的合同条款的变更能够更好地满足合同各方利益诉求;再谈判是保障弹性条款实施的必要步骤。根据《合同法》规定，协议双方可以就部分合同条款进行变更，通过对协议可变更与不可变更的部分进行提前划分。同样的，也要事先确定可变更条款的外部经济条款、内部制度、成本费用因素变更的具体标的和执行标准、变更程序等，从而确保再谈判机制的完整与可执行。

尽管可预测性对于PPP协议的所有各方都很重要，但一定程度的灵活性同样至关重要。当采购项目的要素发展时，这种灵活性应允许应对这些变更，最好是在合同中建立的明确定义的内部机制之内，或者在绝对必要时，通过修改协议的相应部分来适应实践需要。即再谈判（Renegotiation）机制是当前欧盟国家对PPP合同进行修改的常规步骤，是指通过合同规定的调整机制以外的其他合同进行条款变更，PPP合同本质上不完整，意味着有时需要进行的重新谈判可能会产生积极的结果。但是，应限制重新谈判以防止机会主义行为。鉴于PPP项目的伙伴关系性质，应平衡此类修正案中所有利益相关者的权利和义务以及公共利益。如果采购当局希望签订单边合同修正案或任意决定，则会破坏PPP的伙伴关系要素，违反私人伙伴的合理期望，这不仅会阻碍当前的项目，还会阻止未来的PPP项目。因此，对采购当局滥用权力的这些情况的强烈威慑也应包含在PPP协议中，以及提出进一步的合同管理措施。地区之间对PPP合同的修改规定上存在重大差异，在经合组织高收入地区，有97%的经济体对PPP合同修改进行监管，而在东亚和太平洋地区，只有67%的经济体对此进行监管。在重新协商PPP合同变更的经济体中，有85%的经济体在重新谈判方面的监管方法有所不同，这些经济体中约有57%在监管框架中有详细规定，例如限制以更改PPP合同的范围或更改其经济平衡或修改商定的风险分配，保加利亚、拉脱维亚、马里、墨西哥、新西兰、秘鲁、菲律宾和塞尔维亚是有详细规定的经济体，其余的43%的人认为重新谈判是一个合同问题，使各方可以在合同协议中进一步规范其各个方面。PPP合同中缺乏有关各方重新谈判的标准规定，这可能意味着重新谈判的方法仍然是临时的，并且无法保持一致性。可以通过标准的PPP合同来填补这一空白，这些合同可以指导各方进行重新谈判，同时仍然可以让他们灵活地满足项目的特定需求。但是，在将重新谈判视为合同问题的国家中，只有14%的国家明确使用标准化合同，包括印度、日本、哈萨克斯坦和南非。

（四）适度开放地方政府融资渠道

地方政府如今正处于融资模式转化的过程中，要解决出现的PPP困境，就需要在强化监督的前提下适度开放地方政府融资渠道。

首先，应拓宽PPP项目融资渠道。比如，可以有条件地对金融市场中基金、保险等行业防松投资限制，将有实力的投资者吸引到项目中来，还可以扩大与PPP項目有关的金融产品范围，发挥政府设立的引导基金在其中的作用，加快整合各级政府引导基金，从而低成本地获取金融机构的资金支持，引导社会各界资本方参与PPP项目建设，此举还能扩大PPP项目影响力，在各方投资者的监督下，项目的建设进度也会更加公开透明。应将已经比较成熟、市场认可度较高的“公益性项目+经营性物业”整体一揽子发展模式引入到城市综合发展和运营的PPP模式中去，在这个模式中，社会资本主要负责区域范围内的建设，开发收入就成为其项目回报。

其次，应进一步完善地方债发行制度。新《预算法》规定，省级政府以下的地方政府没有举债权利，需由省级政府代为举债，这就意味着省级政府需要承担债务兜底责任。而作为监管方的省级政府与地方政府之间的信息不对称很容易导致协商融资规模、计划、结构脱节，发债主体与偿债主体的不一致也将增加债务风险[12]。在中央政府规定地方债务总量的基本原则下，可以开展试点，允许一部分地方政府通过发行PPP项目债权进行融资。必须要注意的是，必须强化监管，下级政府设置PPP项目融资计划时，必须充分考虑到自身情况，论证可行性与偿还机制计划，做好预算监督与审计监督。省级政府应对融资各个环节严加审核，明确责任主体，规范基层PPP举债融资。

结语

党的十九大以来，我国进入了PPP严管时期，有必要对现存PPP项目进行清理并且纠偏原有制度弊端，令其回归本源。寻求法治发展路径是为了规范PPP产业的发展，让公私合作切实发挥效果。PPP模式确实能够解决政府的资金问题，但是这不是政府将其困境为地方融资平台的原因。PPP项目的实质应回归到其本质，也就是简单地整合公私资本，在简政放权、完善营商环境、加强法治建设的当下找到经济与社会治理的新思路。

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Research on the Dilemma Mechanism of Chinas Government and Social Capital

Cooperation from the Perspective of Public Policy

LIU Ming1，ZHENG Ru-dong1，LIU Meng-ting2

（1.School of Public Administration of Guizhou University，Guiyang 550025，China;

2.School of Economics，Beijing Technology and Business University，Beijing 100032，China）

Abstract：Chinas PPP projects have gradually transitioned from a fast-moving stage project to a stable scale，and the total investment has gone from a sharp increase to a stable level.However，the distortion of PPP projects is still serious，manifested in the distortion of project access to government administrative permits and distortion of project funds to local government financing channels.Project operation is distorted into local government administrative management.The reasons for the distortions are the power conflict between the public and private sectors，the mismatch between government and private investment goals，the lack of local government financing channels，the PPP project model that encourages unreasonable demand from local governments，the PPP regulatory system and the development stage faults.Aiming at the shortcomings of system supply in the current PPP development process，this article proposes to improve laws and policies from the perspective of optimizing my countrys PPP management capabilities，improve financial risk control and compensation mechanisms，improve risk sharing mechanisms between public and private investment entities，and appropriately open local government financing channels and other improvement measures.

Key words：Public-Private Partnership;distortion;generation mechanism;countermeasures and suggestions[责任编辑 辰 敏]