城镇化发展模式研究与启示

陕西地建土地勘测规划设计院有限责任公司 柴禄

近年来，我国经济发展进入新常态，以投资和出口拉动经济增长的传统驱动力已不能占据主导地位，只有不断的扩大内需，同时加强供给侧改革，才能确保我国经济高速稳定高质量运行。作为一个拥有14亿人口的大国，我国2020年户籍人口城镇化率仅为45.4%，常住人口城镇化率约63.9%，仍有超过36%人口常年居住和生活在农村地区，约18%的人口为农村户籍但常年在城市打工。可见，我国目前的城镇化率偏低，而且半城镇化现象较为突出，这也是造成内需对经济拉动的作用越来越弱，城乡差距不断加大，城市和农村发展脱节不能实现联动发展的根本原因。在这一背景下，要扩大内需，首先是要推动高质量的城镇化，再通过供给侧结构性改革推进社会主义国家高质量发展。本文对国内发达地区的城镇化模式进行梳理展示归纳总结，以期能对我国的新型城镇化建设提供一些启示。

一、我国发达地区的城镇化模式

在中华人民共和国成立之前，由于农业立国的原因，我国的城镇化长期处在一个缓慢增长的状态。1949年中华人民共和国成立以后，在老一辈革命先烈和仁人志士的不断拼搏下，我国的工业化得到前所未有的发展，为城镇化快速发展奠定了坚实基础。1978年改革开放以后，一直到20世纪90年代初，我国的城镇化是一种以短距离迁移为主导的小城镇型城镇化；90年代以后至今，借助改革开放的春风，我国的城镇化步伐不断加快。目前，我国的城镇化已经取得了突飞猛进的发展，但相较于实现社会主义现代化强国的宏伟目标，城镇化水平仍处于较低的阶段。2020年我国仍有超过36%的人口长期居住和生活在农村，无法享受城市便利的生活条件。但我国东南沿海地区的城镇化进程快于中西部地区，城镇化水平高于中西部地区（如图1），有很多值得借鉴的城镇化发展模式。

图1 我国中西部主要省份城镇化率对比图

（一）温州——以市场化主导的城镇化

温州以民营经济为主体，充分发挥了市场化的活力，有效带动农村地区的工业化、城镇化发展，是一种典型的市场主导型城镇化模式。通过“三分三改”，温州市在原村级成立“土地合作社”和“资产股份合作社”，共同构成村集体经济组织[1]。同时，大力发展以专业市场为基础的专业镇，依靠市场化运作机制，引导进城企业投资公用基础设施建设，通过基础设施建设进一步提高了市场活力，带动了城镇化发展[2]。

（二）苏南——以建设乡镇企业为主导的城镇化

改革开放初期，苏南地区也同样面临着人口集聚度较低、城镇发展低质不均衡的问题。依靠良好的地理区位优势和自身资源禀赋特点，苏南地区通过发展乡镇企业和乡村工业，打造出镇村城镇化发展增长极，通过小城镇就地城镇化的方式实现农村地域的城镇化[3]。同时，当地农民由从事传统农业生产转向从事工业生产，实现了从事职业转变。

（三）广东——以内陆专业镇和港口经济为依托的城镇化

广东省实践出一条“双引擎驱动”的城镇化路径，在离珠三角区域较远的山区内陆，以加快中心城市建设和专业镇特色镇建设带动区域城镇化发展[4]；沿海的珠三角地区则以民营企业和乡镇企业集中的中心城市和中心镇为支点，形成“产城融合”发展，发展城镇化[5]。同时，通过采取“三来一补”措施，使外资企业异军突起，带动了外向型乡镇企业的迅速发展，形成了独特的城镇化发展模式。

（四）青岛——以重点城镇建设为中心的城镇化

为了降低农民进城门槛、提升公共基础设施承载能力、提高进城务工农民在城市的就业和住房保障能力，青岛市提出了以重点城镇发展为中心城镇化发展路径，缓解大都市的人口进入压力，出台一些列制度保障区域内地域间的产业发展协作，并提高重点城镇的公共基础设施配套水平，大力完善综合交通体系。以重点镇建设为中心的城镇化路径对青岛成为国内GDP指标排名靠前的大城市是居功至伟的。[6]

（五）成都——以城乡一体化为出发点的城镇化

成都市在城镇化发展中，以破解城乡“二元结构”，缩小城乡差距，促进城乡一体化发展为出发点，出台相关政策制度和体制机制，着力实现城乡基本公共服务配置均等化，使生产要素在城乡之间自由流动，构建起了城乡经济社会发展协调均衡统一的格局。同时，依托成都平原特有的资源禀赋和产业集群优势，倡导产业升级，科学规划建设，实现了城乡统筹发展和区域城镇化均衡发展[7]。

（六）天津——以“宅基地流转”为抓手的城镇化

天津市是我国的四大直辖市之一，是首都北京的门户，受限于全市建设用地较少，要发展城镇化就需要提出针对性的解决办法。天津市委市政府提倡农民以宅基地换房，就地集中建设小城镇，复垦农民原有的宅基地，实现了住居环境改善的同时也带动了农村地区经济的发展。

同时，天津市出台制度促进农村社区、工业园区、农业园区“三区”联动发展，提高了农村地区城镇化水平；通过推行“三改一化”，即“集改股”“农改非”“村改居”“城乡一体化”，实现了全市城镇化的均衡高质量发展[8]。

二、基于四个维度的城镇化发展模式

通过对以上案例的研究可以看出，城镇化发展的模式有很多维度，因此不同的地区有不同的城镇化发展路径和战略选择，有的地区以政策主导、有的地区以市场化刺激、有的地区因地制宜以土地要素为引导。但归根结底，城镇化发展模式可以归纳为以下几个方面，即以人口、土地、设施、经济四个维度为落脚点的城镇化模式（见表1）。

表1 城镇化发展模式总结简表

（一）人口城镇化主导模式

人口城镇化主要指人作为主体的城镇化过程，即人由农村转移到城市，且获得在城市生活的居住、就业、医疗、教育、社会保障等城市人口拥有的权利[9]。大多数城镇化发展模式均以人口城镇化为主导，例如我国的一线城市，年均人口增长呈现出较高的净流入态势。但个别区域因其具有一定特殊性，城镇化不以人口转移为主导。

（二）土地城镇化主导模式

土地城镇化主导的模式是以土地要素从农用地或未利用地转变为建设用地的城镇化过程，土地城镇化使得城镇建设用地范围不断扩大，增加了城市对人口、产业和公共服务的承载能力，从而实现了城镇化发展。

部分用地条件较好地区域，均已建设城市开发区、卫星城等形式进行了城镇化拓展，但在一些山区和用地条件受限的地区，土城镇化主导的模式很难占据主导地位。[10]

（三）设施城镇化主导模式

设施城镇化主导的模式主要是指通过对城镇化发展潜力区域的设施配置，包含铁路、公路、重大基础设施等，带动人口流动和聚集，形成区域城镇化发展核心的模式。在我国，诸如高铁新城、国道沿线城镇、空港新城等，均是以设施建设为引擎，促进了人口流动和集聚从而促进了该区域城镇化发展。

（四）经济城镇化主导模式

经济城镇化主导的模式指以区域产业发展或经济活动建设为契机，以就业带动和收入提高为核心，通过提高区域经济发展水平，带动区域城镇化发展的模式。在我国，如克拉玛依、大庆、攀枝花等矿业城市均属于以经济城镇化为主导的模式；旅游城市诸如平遥、九寨沟、稻城亚丁等网红旅游城市也属于经济城镇化为主导的模式；同时，一些特色小城镇的城镇化发展也属于经济城镇化主导的范畴。

三、总结和启示

以上重点对我国城镇化发展较快地区的城镇化发展模式进行了相关梳理，重点介绍了温州、苏南、广东、青岛、成都、天津等地的城镇化发展模式。

温州的城镇化以市场化和民营经济高度发达为特征；苏南的城镇化发展乡镇企业为主推力；广东的城镇化以内陆专业镇和港口经济为依托；青岛的城镇化以重点城镇建设为中心；成都的城镇化是以城乡一体化为主旨；天津推行的是以“宅基地流转”为抓手的城镇化路径。进一步推导出城镇化模式主要可以归纳为以人口、土地、设施、经济四个维度主导的城镇化发展模式，无论哪个维度为主导的城镇化模式，均以实现城镇化水平的提高和区域高质量发展为目标。

城镇化发展道路应该借鉴典型，通过对我国城镇化发展路径模式的研究，得出以下四点启示。一是以人为本，在城市建设的过程之中，应该更加体现人民主体思想，时刻保持以人为本和为人民服务的宗旨意识，同时加强城镇化发展中的生态保护制度约束是更大的“以人为本”；二是统筹城乡，城镇化要发展离不开农业农村的基础支撑，因此必须以统筹城乡为先决条件，不能重城轻乡；三是协调发展，只有形成均质连续且产业门类互补、大中小城市均衡发展的城镇化发展格局，才能实现真正的高质量发展；四是传承文化，在城镇化发展中，不能仅有发展的眼光，更要有保护的意识，对传统文化和相关历史遗迹的保护可以给城镇化发展带来源源不断的“生机”。