区域化党建项目化运作：现状、问题与对策

赵祯

[摘  要]

区域化党建是新形势下基层党建的创新形式，是推进基层治理的有效手段。区域化党建项目化运作是将经济管理中的项目化管理，运用到区域化党建工作中的新型工作方法，是创新党建工作、推进基层治理的现实需要。本文在对上海市M区进行调研的基础上，论证了区域化党建项目化运作的发生逻辑，并对区域化党建项目化运作的具体实施进行了初步探索。

[关键词]区域化党建;项目化;基层治理

[中图分类号]  D262    [文献标识码]  A       [文章编号]  1009-928X（2021）05-0069-05

自2014年中共上海市委出台《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》及6个相关配套文件以来，M区不断加大区域化党建探索力度。但在新形势下，如何创新区域化党建工作方式方法、推进基层治理，依然是亟待探讨的理论和实践课题。笔者通过对M区各街镇的深入调研，发现实施区域化党建项目化运作是促进区域化党建落实落地落细、深入推进基层治理的重要途径。目前，区域化党建项目化运作虽已取得了一定成效，但也暴露了一些问题。为提高区域化党建项目化运作的实施效果，深入分析问题，并提出解决方案，就成为一项紧迫的任务。

一、区域化党建项目化运作的发生逻辑

“项目化”一词源于管理学，通常是指将工作任务和目标变成一个个项目，而后通过项目管理的思路来进行运作，即“把各种知识、技能、手段、技术运用到项目中，以达到期望和需要的过程”。区域化党建本质上是社会整合，是党组织对行政、居民区以及驻区各类组织实行政治、经济、文化等资源的统筹和盘活，是对社区党建的进一步发展。它突破了基层党建工作条块分割的局限性，构建起“条块结合、以块为主”的基层党建分布格局。而区域化党建项目化运作则是将项目管理模式引入区域化党建，将区域化党建的各项工作分解转化为若干个具体可操作的项目，通过党建工作规律与管理规律的有效结合，促进区域化党建工作落实、落地、落细。基于区域化党建工作的特性，区域化党建项目化运作的发生逻辑源于内外双重动力。具体而言：

（一）党建工作创新的内在要求。习近平总书记多次强调，要主动适应城市社会群体结构和社会组织架构的变化，推進基层党建工作创新。基于对上海市M区各街镇的调研，发现尽管M区区域化党建工作总体上取得了显著成效，并形成了一批具有代表性的区域化党建品牌，如区级层面“两新资源进邻里中心”、H街道“运动虹桥”系列项目、G街道“人才共育”等。但就目前而言，M区区域化党建工作中仍存在成员单位参与积极性低、工作效率低下、成员参与被动，以及党务工作者专业性不足、党建工作形式化和材料化等问题。这些问题的解决，要通过创新基层党建工作方法，将区域化党建工作的各项任务分解转化为一个个可操作、可管理、可评估的具体项目，并对项目进行全过程监督与管理，进而达到做实、做优、做强的效果。

（二）实现党建工作与中心工作相结合的必然选择。党的十九大报告指出：“伟大斗争，伟大工程，伟大事业，伟大梦想，紧密联系、相互贯通、相互作用，其中起决定性作用的是党的建设新的伟大工程。推进伟大工程，要结合伟大斗争、伟大事业、伟大梦想的实践来进行。”这一重要论述阐述了“四个伟大”之间的内在联系，同时也规定了党建工作与中心工作深度融合、紧密结合的基本要求。然而，从当前来看，就党建论党建、党建工作流于形式，即党建工作与中心工作“两张皮”的现象依然比较普遍。对此，只有在实践中找到党建工作与中心工作的结合点，以项目化形式将结合点转化为具体项目，既推动中心工作的有效落实，又将党建工作落实落地，才能最终实现中心工作与党建工作同频共振、同向聚力。

（三）推进基层治理的现实需要。党的十九届四中全会通过的《决定》强调：“必须在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫。”“治理”一词源于西学，受西方政治理念影响，具有“将国家权力还归于民、淡化权威、强调合作治理”的特点，甚至存在“把政党作为可有可无的变量”的倾向。但是，将治理理论运用于中国的基层治理，就必须把党重新带回到治理体系之中，因为党是推进国家建设与社会发展的核心主体，是推进社会治理的领导力量。区域化党建作为社会生态环境变化与社会基础发生改变下的新型党建模式与基层治理方式，始终坚持党组织特别是基层党组织在国家建设与基层治理中的核心主体地位，坚持以党内治理带动社会治理。当前，通过区域化党建将社会治理与党建工作相结合，将社会治理中遇到的新课题转化为区域化党建项目，以项目建设为载体、以项目实施为途径、以项目管理为抓手，不仅能够促使区域化党建工作虚工做实，更能有效解决社会治理中的棘手难题。

二、区域化党建项目化运作的具体实施

与经济管理中的项目化运作一样，区域化党建的项目化运作也要经过前期评估、项目确立、项目实施、项目管理与监督、项目评估与考核等一系列步骤才能完成。基于区域化党建自身组织区域化、主体多元化、空间网格化及方法信息化等特性，M区以“三张清单”制度为基础推进区域化党建项目化运作。

（一）以“三张清单”为基础，确立项目。区域化党建项目化运作以需求清单、资源清单、项目清单“三张清单”制度为基础和前提，促进区域资源精准对接。一是以民意为基础，准确把握需求，建立“需求清单”。区域党建联席会议办公室在项目确立前，向区域党建成员单位下发《区域党建成员单位需求意向表》，在充分了解成员单位需求的基础上整合生成“需求清单”。二是以区域化党建联席会议为平台统筹条、块资源，建立“资源清单”。区域党建联席会议办公室工作人员前期通过基础梳理、重点走访等形式，对区域党建成员单位的共享资源情况进行汇总整理，在此基础上形成“资源清单”。“资源清单”使党建工作由“单兵作战”向“部门协同”转变，有力推动各级各类党组织在更大范围、更广领域、更深程度的互融共通。三是以资源为基础，以需求为导向，形成“项目清单”。以“需求清单”和“资源清单”为基础，在区级、专委会和街镇分别设立共建项目，使共建项目既能围绕驻区单位的实际需求，又能对接区委、街镇有关职能部门的重点工作。2019年M区发布了区域化党建“三张清单”及“十大核心项目”，其中需求1199个、资源1452个、项目1832个，“十大核心项目”主要聚焦于当年区委区政府的重点工作，体现了党建引领中心工作的作用。

（二）问题导向与多方联动相结合，实施项目。M区位于城乡结合部，区域内驻区单位类型多样、情况复杂。因此，M区区域化党建在项目化运作中逐渐形成了村居共建、居（村）校联建、居（村）企联建、居民共建等独具特色的项目类型。例如，H镇在基本完成农村村民小组的建制撤销工作后，原住农业人口实现农转非，分布居住在全镇的多个居民区，原有村的经济实体、建制依然存在。但是，农民“上楼”后出现了一系列问题：一方面，村民由单一的村民身份转变为村民和居民双重身份，但他们的观念意识并未发生转变;另一方面，原来的村干部缺少社区管理经验，难以转变工作方式方法。针对这一特殊阶段的问题，H镇着眼“两块牌子、两个班子、一村一居”的实际，实施“村居共建”项目，以解决问题为导向，合理利用区域资源，共促区域发展。又如，W镇区域内有多所高校，W镇充分利用这一优势，积极向高校寻求智力支持，与E高校形成了如博士宣讲团进社区、共建联合党校、暑期爱心学校、共创文化活动等形式，探索出了“居校联建”的项目形式。再如，M区“两新”组织数量众多，世界500强企业有100多家落户在此，M区充分利用这一资源优势，推动“两新”资源进邻里中心，开展邻里欢乐大舞台等公益活动，形成党建引领构建的一公里治理服务圈。

（三）以党建服务中心为平台，管理项目。项目管理即在项目立项后，对项目实施过程进行跟踪检查、全程监督，动态关注项目实施的进度和质量，及时发现和解决问题。M区坚持将政治功能建设与服务功能建设相结合，推进“区—街镇—居村”三级党建服务体系建设。在基层、新兴领域统筹推进党建服务站建设，在居村实现站点全覆盖;在商圈、楼宇、园区、互联网等领域建立29个站点。区域化党建项目化推进中的项目管理工作也主要由各级党建服务中心负责开展。但是，因众多驻区单位与区域化党建牵头单位之间无直接行政隶属关系，在项目实施过程中难免会出现对项目重视程度不够、项目执行效率低等问题。为此，各级党建服务中心通过吸纳驻区单位参与联席会议、吸纳驻区单位负责人担任社区党委委员，增强驻区单位、单位负责人的责任意识，加强驻区单位和社区的共建共融，推动共建项目落地生根。大体而言，各级党建服务中心既是区域化项目推进过程中的管理者，又是促进项目落实的协调者和润滑剂。

三、区域化党建项目化运作中

存在的问题及其分析

将项目化管理模式引入到区域化党建工作中，对区域化党建工作的落实落地起到了较好的促进作用。然而，区域化党建项目化运作实际上也存在一些不可忽视的问题，具体如下：

（一）项目申报积极性较低。区域化党建的健康发展离不开驻区单位的積极参与和支持。作为区域化党建的牵头单位，街镇党委和党建服务中心所拥有的人力、物力、财力毕竟有限，唯有依靠驻区单位，将不同类型驻区单位的多元化资源整合起来，才能更好地服务社区群众。实践中，部分驻区单位参与区域化党建的积极性主动性较强，积极申报区域化党建项目，但也有不少驻区单位参与意愿相对较低，不愿参与区域化党建项目的申报。尤其是部分“两新”组织，认为区域化党建不仅要投入人力、物力、财力，而且其往往会影响到自身业务的发展，因此不愿参与其中，甚至表现出一定的排斥心理。

（二）项目缺乏长效性。“项目是为完成某一特定的产品或服务而作出的一次性努力。”换言之，项目具有时间上的短暂性和目标上的指定性。不过，党建项目毕竟不同于企业项目，党建项目是否具有长效性将直接关乎区域化党建能否持续开展。但就目前来看，M区在区域化党建项目的长效性建设上却明显着力不足，大多项目都以活动的形式进行，尤其重视在重要时间节点策划活动，多以联办节日晚会、联合进行节日慰问等传统方式展开。实际上，此类活动结束后对老百姓的影响并不大，根本无法维持项目的持久影响。究其原因，受传统党建工作行政化的影响，大多数区域化党建工作的组织者只注重行政上下级之间的条形运转，认为只要完成上级单位布置的任务就可以，忽视了区域化党建形势下的驻区单位之间的横向合作，导致了对区域化党建工作中的项目缺乏重视，把项目运转等同于简单的开展活动，因此难以形成具有长效性的项目。

（三）共建联建项目缺乏精准性。区域化党建运行的一个重要方式，就是以区域化平台为依托，以共建联建项目为抓手，服务社区、服务群众。但调研发现，其实际运转过程中存在联建项目不精准等缺陷，驻区单位所能提供的资源与社区或群众的需求，存在不匹配的问题，有的时候甚至是强行“拉郎配”。这种共建联建精准性的缺乏，既弱化了驻区单位参与区域化党建的动力和意愿，也降低了区域化党建本身的治理成效，甚至有可能使区域化党建变成一种“搞活动、拍照片、做台帐”的新形势下的形式主义。而之所以出现类似问题，实际上是由于区域化党建牵头单位未能切实摸清驻区单位、社区、群众的真正需求，而是单方面为了联建而联建，从而使效果大打折扣。

（四）项目评估与考核标准难确立。M区辖区内驻区单位类型多样、性质复杂。同时，大多数驻区单位和区域化党建牵头单位之间没有直接的隶属关系，它们参与到区域化党建之中，通常更多的是源于牵头单位积极的“感情联络”，有时候甚至是依靠领导之间的私人关系来推动。因此，一方面，对于类型复杂多样的区域化党建项目本身，难以形成统一的评估标准;另一方面，对于驻区单位参与相关项目的实际成效，难以制定明确的考核评价体系，甚至对一些参与动力和成效明显不足的驻区单位，也缺乏行之有效的约束机制。

四、进一步推进区域化党建

项目化运作的对策建议

（一）注重因势利导，激发“两新”组织参与积极性。思想是行动的先导，思想上认识不够甚至“差很多”，行动上自然不积极乃至“差更多”。从这个意义上来讲，“两新”组织之所以在区域化党建项目申报中积极性不足，是因为他们在思想上还不够重视。然而，如果仅限于此，即把问题全部归结到思想认识上，那么，实际上我们就忽视了问题本身以及关键所在。与政府机关、国企、事业单位等不同，“两新”组织参与区域化党建，不是由于它承载着政治上的任务与要求，而是由其自身的利益所驱动的。换言之，是不是有利于企业的业务发展，能不能促进企业的效益增长，直接决定了“两新”组织要不要积极参与到区域化党建之中。因此，在区域化党建中，必须注重对“两新”组织的因势利导，通过其利益诉求的适当满足和实现，来激发其参与项目申报的积极性和主动性。就此而言，一方面，要变行政思维为服务思维。作为牵头单位的街镇党委以及党建服务中心，应当首先明确服务驻区“两新”组织发展是区域化党建的应有之义，在此基础上着力突破以自我为中心、仅是落实政治任务的观念和认知局限，把为“两新”组织服务纳入区域化党建的议题中，并具体体现在相关项目的设置上，从而在实践中推动党的建设与“两新”组织的业务发展相融合。另一方面，要着力盘活区域内党建资源。“两新”组织尽管拥有物力、财力的优势，但由于工作重心在于业务发展，其人力和精力却极其有限，这也造成了它们在开展区域党建项目过程中常常面临力有不逮的问题，进而影响了积极性。对此，相关牵头单位则应当注意将驻区单位的多元化资源整合起来并彻底盘活，构建资源可调配、补充的良好局面，对“两新”组织参与区域化党建项目形成有力支持和保障。

（二）坚持需求导向，切实增强项目设置精准度。所谓精准，也就是能够有的放矢。就区域化党建项目化运作而言，增强项目设置的精准度，关键在于以需求为导向，处理好“供”与“需”的关系。实际上，作为M区区域化党建的一个重要创新举措，“三张清单”制度已经为此提供了较为科学的解决方案和有力抓手，因为“三张清单”制度的设计初衷即在于，将区域范围内多元化的资源与需求进行梳理，在明确“资源清单”和“需求清单”的基础上，形成“项目清单”，从而使资源有去处，需求有回应。而能不能进一步将之真正落地做实，才是更为重要的。因此，基于“三张清单”制度，推动区域化党建联建项目精准度的提升，还需注意：一是要深入开展调查研究。调查研究是谋事之基、成事之道，只有对真实情況越了解，定位施策才能越精准。就此而言，区域化党建联建项目的设置必须要以深入的调查研究为前提，一方面弄清楚区域内党建资源的整体情况，另一方面搞明白各驻区单位、居民区、群众的需求情况，进而形成合理的资源、需求适配方案。二是要创新供需自愿对接机制。“拉郎配”的供需结合方式，不仅低效，而且极易形成供需错置，造成资源浪费。因此，应当注意探索新的供需对接机制，促进资源供给者与资源需求者的资源对接，在自愿的基础上形成联建项目。而街镇党委和党建服务中心等牵头单位，要转变为真正的中介者、协调者和润滑剂，推进项目落地落实。

（三）优化制度设计，探索项目运行的长效机制。尽管“项目”本身具有一定的短期性特征，但并不意味着项目化运作也无法长效，因为“项目”是一个具体的个案，而项目化运作则是一个运动的过程。因此，要克服当前区域化党建项目缺乏长效性的问题，关键在于树立正确的项目意识，通过科学的制度设计与安排，形成区域化党建项目化运作的长效机制。就当前而言，关于区域化党建品牌项目制度的实践探索，似乎提供了一个切实可行的解决思路。区域化党建品牌项目制度，即通过“基层探索—总结提炼—街镇推广—上级推荐”的方式，树立一批比较典型且已融入居民日常生活的品牌项目，对于这些项目不再以年度为限进行结项，而是根据实际加大扶持力度，保证其长期存在、接续发展，且持续发挥服务群众的作用。与此同时，对于那些不宜长期运作、随着相关问题解决而自然终止的项目，则在项目设置之初就将其纳入品牌项目之中来推动，既丰富了品牌项目内容，又克服了长效性不足的问题。

（四）完善考核评估，加强项目全过程监督与管理。一般来说，项目化管理分为前期立项、中期实施、后期考核与评估，这三个阶段前后相随、彼此相依、缺一不可，共同构成全过程的管理闭环。区域化党建项目化运作，作为项目化管理在区域化党建领域的具体运用，其基本要素构成理应也如此。然而，由于区域化党建参与单位类型多样、性质复杂，至今难以在项目的考核与评估中形成统一的标准，虽然有的街镇每年会评选辖区内区域化党建的特色项目，但其考核和评估的依据在于有“特色”，而非项目本身的推进效果。因此，对于区域化党建项目化运作，仍需进一步探索和完善相关考核评估办法，以保证区域化党建成效不断提高。就当前来看，根据驻区单位类型、级别、人财物资源的掌握情况，分类建立评估考核机制，并根据与该类别相适应的标准进行具体考核评估，是比较恰当的选择。

项目化运作作为区域化党建的新途径和新方法，是新形势下对党建工作创新、推进基层治理的积极回应。将项目化管理应用到区域化党建工作中，使区域化党建工作有了有力抓手，推进了各项任务的落地落实，进一步提升了区域化党建工作的水平，有效地推进了基层治理。而区域化党建项目化运作的意义、地位和作用也将在实践的过程中更加清晰和彰显。

作者系上海政法学院组织员、助理研究员

（责任编辑：赵  菲）