托育服务体系建设的意义、问题和路径

【关键词】三孩政策 配套措施 托育服务体系 民生发展

【中图分类号】C913.1 【文献标识码】A

2021年5月，中共中央政治局提出实施全面三孩政策及其配套支持措施。7月，《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》正式发布，文件从提高优生优育服务水平、发展普惠托育服务体系以及降低生育、养育、教育成本等方面，进一步明确了当前和未来一段时间三孩配套措施的发展方向和具体施策路径。人口问题是关系中华民族发展的基础性、全局性、战略性问题。实施三孩生育政策及配套支持措施，是党中央、国务院根据我国人口发展变化形势作出的重大决策，是促进人口长期均衡发展、推动高质量发展的重大举措。托育服务作为三孩政策配套措施的重要内容，对政策的落地起着举足轻重的作用。本文以3岁以下婴幼儿照护服务体系建设为关注点，分析发展完善托育服务在“幼有所育”基本民生保障工程建设方面的重要意义，检视当前我国托育服务发展过程中面临的主要问题，提出托育服务体系未来发展方向的关键点。

建设高效、完善的托育服务体系具有超乎人口发展本身的重要意义

生育是一项系统工程。讨论生育议题，必须摆脱就生育谈生育的局限。贝克尔等新家庭经济学家认为，孩子本身就是一种需要持续投入时间和精力呵护的更为昂贵的商品，是其他贵重消费品的重要竞争者。这一认知虽过于“理性化”，但婚育转变过程却对此提供了现实支持。很多年轻人不愿结婚和生育，正是基于对生儿育女的成本考量（当然也有婚姻、生育、家庭观念转变的原因），他们认为（多）生孩子会降低自己的生活质量，加强对自己的投资才是对未来生活的最好保障。

这种观念的转变是经济社会变迁的必然结果。在工业化、城镇化和现代化进程中，尤其是1986年义务教育实施以来，中国人的受教育程度大幅提升。第七次全国人口普查数据显示，2020年我国15岁及以上人口平均受教育年限为9.91年。女性的受教育水平增幅更大，根据教育部统计数据，2019年女学生占普通高中在校生的50.7%，占普通高校本专科在校生的51.7%，占研究生在校生的50.6%。

从理论上讲，女性正规人力资本的提升，必然会在家庭和社会层面带来一连串正向、积极的效应，女性就业率、就业质量理应得到相应提升。而实际情况并非如此，在过去的30年中，我国两性就业率均持续走低，女性就业率降幅更大。与此同时，生育率也长期处于低位，2020年我国育龄妇女总和生育率仅为1.3。宏观层面生育率和就业率的“双降”，与个体层面工作与家庭的“双失”（在劳动力市场失去优势、失去理想的子女数量）同频共振、密切相关。

育儿对女性就业的直接负面影响至少包括三个方面：就业机会、职场的连续性和酬薪收入。实证研究表明，相较于男性，女性的就业门槛更高、就业率更低，即便受教育程度和毕业院校类别相同，女性在就业率和就业质量上也明显弱于男性。另外，母亲更高的职业中断概率，会加剧女性在人力资本积淀、人力资本转化率等方面与男性的差距，進而降低其职场回报率。可以说，生育带来了收入的“父职收益”和“母职惩罚”。2010年第三期中国妇女地位调查显示，在有低幼孩子的非农就业受访者中，因工作太忙而很少顾家的现象在男性中更普遍，但因家庭而放弃个人发展的现象在女性中更普遍。换言之，即便女性全职工作，但她们更少让工作责任影响其家庭职责，却更可能因家庭而牺牲职场发展。该调查还显示，在未就业人群中，女性因孩子而未就业的占比超过七成，而男性不足三成，表明生儿育女对女性带来的职场负面冲击更大。

可见，由于缺乏育儿支持，女性所面临的“工作—家庭”矛盾十分突出，家庭对工作的负向溢出效应、工作对家庭责任的时间挤压等，都严重地制约着女性将生育意愿转化为实际生育行为的能力。因此，在全面三孩政策背景下，重建社会化托育服务体系，提供有质量的托育服务，营造良好的人口环境，具有十分重要的现实意义。

一是坚持以“人民为中心”的基本价值立场和根本发展遵循的必然要求。持续推动托育服务向前发展，是提升广大人民群众获得感与幸福感的重要凭依。将是否满足新时代广大民众对社会化托育服务的需求和对美好生活的向往作为判断改革发展成效的标准和尺度，彰显了以人民为中心的民生观，体现了人民性的价值立场与原则。

二是实现幼有所育民生工程的重要保障。党的十九大报告提出，要坚持在发展中保障和改善民生，在幼有所育、学有所教等基本民生问题上不断取得新进展。3岁以下婴幼儿托育服务体系建设，是实现幼有所育民生发展的核心与重点。尽快做好托育服务供给的准备工作，在零起点上重构托育服务体系，承接部分目前全部由家庭承担的育儿责任，补充家庭自我服务之不足，降低生育、养育成本，是满足广大人民群众民生需求的重要举措。

三是增强三孩生育政策效能的基础工程。担心孩子出生后无人养、难善养是二孩、多孩生育的重要障碍。由于产假、哺乳假等基本权益难以全面落实、育儿的硬件设施不足等，女性难以兼顾家庭责任和事业发展，生育政策放开的效果不如预期。2017年全国四省市托育服务需求调查发现，认为发展托育服务将对平衡工作和家庭很有帮助或有较大帮助的受访者分别为42.53%和39.68%，认为完全没有帮助的仅占2.36%，即超过80%的女性对托育服务的社会效应持正面期待或评价。OECD（经济合作与发展组织）国家的经验也表明，在各国推行的各类直接或间接育儿支持举措（如：育儿假、育儿津贴与补贴、照护服务、女性就业支持）中，育儿照护服务因有效地缓解了家庭照料的后顾之忧，故对生育率和女性就业率的提振作用最大。

四是推动人口红利向人才红利转变的必要支撑。生育政策的调整，无论是从国家人口发展战略的高度出发，还是从家庭长期发展能力建设的微观福祉出发，都须以“人”为中心，既要注重对现有人力资源的开发（释放女性劳动力红利），也要关注未来潜在人力资源的培育（婴幼儿培养）。托育服务体系的建立，除在正规机构给婴幼儿提供科学养育和智力启蒙外，还可以为家庭育儿提供指导，提升家长的育儿知识与能力。从起点关注未来人才的身心健康发展，为下一代的成长创造良好环境。这将有助于改善人口的健康资本和智力资本，为民族振兴提供人才保障。

当前我国托育服务供给与实际需求之间仍存在数量、结构与质量三方面的不匹配

五四运动后，基于推动革命、发展生产、解放妇女与培育儿童等多重目的，现代意义的托儿所开始在我国出现。新中国成立后，为帮助女性走出家庭，推动她们积极参与社会劳动，实现妇女的全面解放，国家将婴幼儿的照护责任作为单位和集体福利而在城乡大力推广，运作良好的托儿所体系得以形成，“家国共育”成为缓解女性“工作—家庭”责任之间张力的有效模式。但随着市场化改革和企业改制，原有的托儿所服务体系被打破，育儿责任完全再家庭化，社会化托育服务严重缺位。自2015年全面两孩政策实施以来，“幼有所育”这一基础性的民生问题再次受到重视。到2019年，有关婴幼儿照护服务的发展意见、机构建设标准、机构管理规范、政府补贴措施等政策文件密集推出，托育机构进入快速发展阶段。尽管如此，到目前为止，我国托育服务的供给与实际需求之间仍存在數量、结构与质量三方面的“不匹配”。

首先，服务供给总量与实际需求之间极不匹配。近年来，全国性和地区性的调查数据都一致表明，在有3岁以下婴幼儿的家庭中，至少有超过1/3的家庭有社会托育服务需求，高者几乎能达2/3。与旺盛的需求形成鲜明对比的是供给的严重滞后。据国家卫生健康委2019年全国人口与家庭动态监测调查数据显示，我国3岁以下婴幼儿入托率仅为5.5%；《中国人口与就业统计年鉴》数据显示，2010-2018年间，3岁以下婴幼儿接受各类托育服务的比例从未超过5%，2015年仅为1.5%；2010年第三期全国妇女地位调查表明，在18岁—44岁、曾婚、有孩子、城镇户籍人口中，大约七成受访女性是最后一个孩子的主要照料者，社会照料的覆盖率不到2%。我国3岁以下婴幼儿入托率不仅严重滞后于家庭需求，而且与一些先发国家相比存在巨大差距。平均来看， 2019年，OECD国家3岁前婴幼儿进入正规照料机构（ECEC）的比例约为25%，挪威高达58%。

其次，服务供给结构与家庭诉求之间极不匹配。比如，在机构性质方面，公办机构因有政府支持，各类资源均可得到更好保障，监管措施也能更好落地，故而是多数家庭对托育服务的首选，但公办机构托位极少，家庭对政府开办或主导的普惠性托育服务的需求远得不到满足。笔者参与的由中国人民大学和国务院妇儿工委于2017年联合进行的全国四省市托育服务需求调查结果显示，八成以上的家长希望孩子在公办机构或有政府参与的机构入托，但真正在公办机构入托的婴幼儿占比不足5%。又如，托儿服务模式十分单调，难以满足家庭对除全日制服务之外的半日制、临时托管、延时照料、喘息服务等不同模式的需求。再如，因目前的市场服务主要是由早教机构转型而来，故服务内容方面也存在重教轻保、“保”“教”失衡的状况，且早教机构主要聚集于商业区，难以满足家庭对嵌入社区的托育服务的需求。最后，在服务类别方面，在有3岁以下婴幼儿的家庭中，家庭育儿指导服务的重要性日渐提升，但入户指导、在线父母课堂的覆盖率（尤其是前者）都很低。

最后，服务供给质量与家庭需求之间极不匹配。安全与健康是家长对托育服务最基本、最核心的要求，多个问卷调查结果显示，超过80%的受访者都将机构的场地、设施、服务的安全性和对婴幼儿身心健康的保障作为挑选机构最看重的因素。自2019年以来，政府密集出台了多部有关托育机构监管的规范和标准，但制度体系的完善和政策的有效落实需要一个过程。当前，各类监管措施还很不健全，许多民办机构缺乏资质或根本无法满足《托育机构设置标准（试行）》《托育机构管理规范（试行）》等政策文件中提出的基本要求。托育机构或家庭托育点的服务质量参差不齐，入托婴幼儿的身心健康与安全得不到全面、有效的保障，由此带来家长的不信任，再加上政府支持少、服务人员无保障等因素的共同作用，导致民办机构生存艰难，服务质量难以提升，出现收托困难，进而形成恶性循环。

供给总量不足与服务结构失衡成为当前社会化托育服务供不应求和服务效能低下的直接原因，服务质量难以确保又使得本已十分紧缺的托育服务资源出现浪费。生育政策的持续宽松，在一定程度上释放了二孩和多孩生育潜能，增加了二孩或三孩的出生比例，由此激活了部分家庭对有质量的社会化托育服务的需求，激化了托育服务供给—需求不匹配的矛盾。重建托育服务体系，成为降低养育成本、适度提高生育率、促进人口长期均衡发展的重要支撑。

托育服务体系建设的主要路径：增供给、调结构、保质量

重建新时代托育服务体系，应针对当前托育服务存在的问题，以满足广大家庭的现实需求为出发点，以降低养育的时间成本和机会成本、缓解生育主体（尤其是女性）工作责任与家庭责任之间的张力、提高生育意愿与生育水平为落脚点，以推动托育服务量的供给、结构的适配和质的保障为着眼点，抓好托育服务体系建设，不断完善托育服务体系的配套支持措施，提升婴幼儿照护服务水平，进一步满足人民群众对婴幼儿照护服务的需求。

首先，增供给。一是变观念。鉴于婴幼儿的生长发育特点，家庭依旧是婴幼儿照护的主体，但一旦家庭有社会化服务的需求，就必须要有相应的供给。换言之，婴幼儿养育不是家庭的专职，而应是家庭、政府、市场、社会等多元主体的共责：除家庭提供的非正式照护外，还需要政府、市场和社会提供的正式照料予以足够的补充。二是建体系。尽快形成以家庭为中心，政府主导、市场扩面和社会补充的“一体—三翼”的托育服务体系格局，尽快出台并不断完善针对家庭托育点管理的规章制度，将这类普遍存在却被忽视的服务模式纳入到托育服务体系中，真正将托育服务扎根于社区，为家庭提供更便捷可及的服务。完善社会化托育服务必须注重托育服务事业和产业的协同发展，既要重建优质的公立托育服务体系，发挥引领示范和保障兜底作用，更要发挥多种性质、多种类型的市场化服务机构的扩面作用，鼓励用人单位以自营或联营的方式，积极承担企业员工的部分托育服务职能，针对婴幼儿的年龄提供相应的、多元化的服务。要重视隔代照料在婴幼儿养育中的重要作用，积极探索将隔代照料纳入托育服务体系的可能性，对隔代照料者提供经济补偿与健康和育儿喘息服务。三是促落实。应加强政府对托育服务的经费投入和兜底责任，有效贯彻“政策引导，普惠优先”的基本原则和发展理念，尽快落实“十四五”国民经济和社会发展规划对托育服务提出的指标要求，将每千人托育床位从1.8个提升到2025年的4.5个。

其次，调结构。托育服务体系建设是一项系统、复杂的工程，满足家庭的托育需求除了增量外，还应关注结构的契合性。一是大力发展普惠性托育服务。要真正有效地减轻家庭的育儿负担，满足家庭的托育服务需求，尤其是对公办托育服务的需求，就必须保证托育服务的公益性、普惠性。在政府财力等资源允许的情况下，尽可能扩大公立托育服务的覆盖面；此外，可采取公建民营等模式，通过加强对服务机构各方面的监管，使之尽可能达到公办机构的标准。二是提供多元互补的服务，在服务时间、服务内容、服务场域、服务模式上，尽可能满足家庭的多样化需求。在服务时间上，充分考虑不同家庭的差异化需求，提供全日制、半日制、临时托管、喘息服务、课后托管等时间灵活的服务模式。基于孩子的年龄和身心发展状况来安排内容适宜的育儿服务，推动托育服务内容和管理的精准化，既不可揠苗助长，也不可一刀切地仅为孩子提供简单的日常生活照护，应以保为主、保中寓教、教中有保、保教融合。在服务场域上，构建“家庭—社区—机构”一体化的育儿服务体系。社区既是各类性质托育机构的主要落脚点，也可以是服务的直接提供者。应鼓励社区与单位（尤其是社区）利用现有的场地资源开展托育服务；积极探索建立社区托育驿站，充分发挥社区在托育服务体系建设中的重要作用，让有需求的家庭可享受到家门口的服务。在服务种类上，同样应大力发挥社区作为基层组织和社会组织等多主体实现资源共享、协同发展的平台作用，以满足家庭诉求为出发点，提供常规化、嵌入式、菜单式的家庭育儿指导与喘息服务，为在家养育的婴幼儿提供诸如喂食、洗浴、智力开发等照料服务，为家长提供科学、合理、契合婴幼儿生理发育特征的家庭教育课程。

最后，保质量。质量为先是托育服务体系建设的核心，也是托育服务赢得社会信任与家庭支持的基础前提。服务体系的建构与良好的服务运营，必须要有政策法规体系、标准规范体系、人财物保障体系等配套支持体系的保驾护航。一是健全规章制度：出台如《儿童养育法》等相关的法律法规，全面落实未成年人保护法、建筑法、消防法、食品安全法等法律法規、国家标准或行业标准，推动托育服务走向安全化、法制化、标准化和规范化。二是加强监管：强化政策统筹，加强顶层设计和整体谋划，重视托育服务体系的配套支撑，做好公共服务清单制度建设。特别要注重加强托育服务全过程监管，明确主体责任，加强源头管理，完善机构设立许可制度，明确准入标准和准入机制，改善管理模式和管理水平；加强过程监管，建立健全业务指导、督促检查、考核奖惩、安全保障和责任追究制度，确保各项政策措施、规章制度落实到位；加强行业自律和服务机构的主体责任，设立照护服务和安全保卫的监控系统、报警系统，强化日常巡查制度；加强社会监督，发挥新闻媒体和妇联、计划生育协会等群团组织，尤其是婴幼儿家长的监督作用。三是保障人财物供给：加强人才培养，加快服务队伍建设，完善正规教育体制，建立托育服务实训基地，培养专业化人才；充分发挥志愿者在托育服务中的重要作用，通过吸引社会力量参与人才队伍建设；强化激励机制，调动个体的积极性，保障人才队伍的稳定供给。完善各项财政补贴制度，建立体系完备的财政激励机制；拓宽筹资渠道，充分吸引社会资本进入托育行业；出台家庭经济扶持计划，提升家庭的养育能力，保障财物稳定供给，解决“钱从哪里来”的问题。统筹托育服务设施建设规划，加强用地制度保障，在老旧小区改造和新小区建设时严格落实托育设施的配套落地，解决好“物往哪里安”的问题。四是营造良好的育儿环境：加强政府、家庭和媒体的正向互动，从制度、物质、服务和社会四方面入手，优化育儿的社会生态。

近年来，在各级政府和相关部门的大力推动下，与 3岁以下婴幼儿托育服务相关的政策文件陆续出台，政府也通过多种途径在全国开展普惠性托育服务的城市试点工程，有利于社会化育儿的生态环境也在政府的牵引下开始培育和酝酿，体现了国家提供公共服务与福利的责任和担当。但是，因是在零起点上重建托育服务体系，故目前的服务规模、服务结构、服务质量等都还有待提升。社会化托育服务是未来三孩配套支持措施的重点，是实现幼有所育的必然之路。只有使托育服务供给体系建设有标准、政府监管有依据，托育事业与产业健康发展、服务质量稳步提升，民众选择有参照、家庭需求有回应，才能不断增强广大人民群众的安全感、获得感和幸福感。

（作者为中央民族大学民族学与社会学学院教授）

【注：本文系国家社科基金重大项目“增强综合实力的中国人口长期发展战略研究”（项目编号：21ZDA108）的阶段性成果】

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责编/马宁远 美编/杨玲玲