首批浦东新区法规破解“进退难”

王晓晨　刘天韵

9月28日，在市十五届人大常委会第三十五次会议上，备受社会各界关注的《上海市浦东新区深化“一业一证”改革规定》《上海市浦东新区市场主体退出若干规定》表决时获全票通过。规定通过时，会场内响起了热烈掌声。这意味着，市人大常委会根据全国人大常委会授权制定的首批两件浦东新区法规正式出炉。

长期探索集成精准发力

开发开放30多年来，浦东沧海桑田，一飞冲天。如今，面对错综复杂的国际形势、艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，浦东秉承先行先试的国家使命，将“挑最重的担子，啃最硬的骨头”，站高望远，进行更具多元化的探索，打造社会主义现代化建设引领区。

改革必须于法有据。然而，随着改革渐渐进入深水区，浦东需要先行突破的制度很多，“特事特办”显然再难满足需要，新的立法形式应运而生。今年6月10日，为贯彻落实习近平总书记在浦东开发开放30周年庆祝大会上的重要讲话精神，十三届全国人大常委会第二十九次会议作出《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》。根据该决定，市人大及其常委会可以制定浦东新区法规。两周后，6月23日，市人大常委会表决通过了关于制定浦东新区法规的决定。7月15日，《中共中央国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》发布，7月20日，市人大常委会主任会议通过了相关立法工作规程的规定。8月24日，浦东新区法规提交一审，1个月后，首批浦东新区法规面世。

首批出炉的两部浦东新区法规凸显了“小快灵”的立法特点。看似密集，却是浦东新区长期探索的系统集成;看似短小，却是浦东新区精准发力的制度探索。从“一业一证”改革到市场主体退出，首批浦东新区法规将助力建立贯穿市场主体全生命周期的便利服务。毫无疑问，首批两件浦东新区法规的制定，在上海的地方立法史上、在浦东的改革发展史上都将具有重要的里程碑意义。浦东的开发开放也将从“大胆试” “大胆闯”踏上“自主改”的新征程。

开办便利助力准营提速

“一业一证”改革的初衷是降低行业准入准营成本，优化营商环境。

以往企业成立后每项经营许可证都要单独申报，环节复杂、材料多、耗时长。以开便利店为例，涉及食品经营许可证、酒类商品零售许可证、烟草专卖零售许可证核发，公共聚集场所投入使用、营业前消防安全检查等多个方面，企业需要向食品、卫生等四五个部门申请许可。浦东新区从2019年开始，在“证照分离”改革基础上，开展“一业一证”改革试点，将企业需要办理的多张许可证整合为一张行业综合许可证，企业不需要重复提交材料，一个窗口，一次搞定。为在更大范围更宽领域凝聚改革共识，营造公平透明可预期的法治环境，亟需将“一业一证”改革的制度设计上升为浦东新区法规予以固化，保障改革推进更通畅、更高效。

一证准营解决了开办企业多头跑的问题，但在后续的管理中，涉及多个许可的企业，可能由于单项许可的有效期不一样，需要在不同的年份申请延长有效期，这也是走过两年的“一业一证”改革中的一个痛点。对此，《上海市浦东新区深化“一业一证”改革规定》（以下简称《深化“一业一证”改革规定》）中明确“对纳入‘一业一证改革的行业，浦东新区应当建立行业综合许可证统一有效期制度，单项行政许可设定的有效期，整合为行业综合许可证后可以取消或者延长”，为持续推进照后减证和简化审批提供了法治保障。

《深化“一业一证”改革规定》总体上遵循《国务院关于上海市浦东新区开展“一业一证”改革试点大幅降低行业准入成本总体方案的批复》要求，明确了深化“一业一证”改革的定义、适用范围、基本原则等。深化“一业一证”改革，要坚持需求导向、系统集成、重点突破，推动行政审批向以市场主体为中心转变，持续推进“放管服”改革。此外，《深化“一业一证”改革规定》明确了深化“一业一证”改革的职责分工。区人民政府应当加强深化“一业一证”改革的组织领导，建立健全深化改革的统筹推进工作机制;区审批制度改革部门负责组织协调“一业一证”改革工作，开展改革满意度社会评价，总结提炼改革创新举措;区有关审批部门依据职权或者接受委托，负责具体有关行政许可的受理、审查、决定及相应的事中事后监管等工作;区行政审批局负责行业综合许可证的具体办理工作。《深化“一業一证”改革规定》还提出了深化“一业一证”改革的具体要求，包括建立行业综合许可证“单轨制”改革、建立行业综合许可证统一有效期制度、深化告知承诺制改革、推动市场准营承诺即入制以及建立“一业一证”改革清单管理制度等。对于相关支撑保障制度，《深化“一业一证”改革规定》也具体提出了相应措施，比如推动政务信息共享、建立数据交换机制、优化完善相关业务应用系统、明确权利救济的告知方式等。

退出机制加快新陈代谢

部门多、材料杂、程序烦、往返跑、成本高……一说起企业注销，很多申请人都提到一个字——“难”！然而，物竞天择、适者生存是大自然的规律，企业优胜劣汰也是市场经济的正常现象。市场主体退出制度是现代化经济体系的重要组成部分，为经营不佳的市场主体提供了一个离开市场的渠道，促进改善市场主体结构，提高市场主体活跃度。如果大量企业因注销程序复杂而搁置办理相关手续，长期积累之后，不仅会占用企业名称等公共资源，还会产生大量异常企业，影响政府部门的宏观决策。

在听取意见座谈会上，专家、人大代表、基层单位对市场退出机制提出了各种意见和建议——“可以根据实际情况确定简易注销程序的适用情形” “要运用行政力量创设一些制度有序引导市场主体退出” “要结合信息化手段提高企业办理退出的效率”……这些意见和建议充分说明，针对市场主体退出环节存在的实际情况，通过法治的方式，强化市场主体履行法定义务，引导或者强制低效无效市场主体依法有序退出，减少“失联企业” “僵尸企业”带来的风险和占用的社会资源，已是当务之急。

《上海市浦东新区市场主体退出若干规定》（以下简称《市场主体退出若干规定》）正是在这样的背景下诞生的。《市场主体退出若干规定》规定了市场主体注销环节的便利化措施，包括优化简易注销登记程序，缩短市场主体退出市场所需时间;探索承诺制注销改革措施;推进注销全程网办，利用“一网通办”平台提高办事效率。创设了强制除名和强制注销制度。遵循“行政适当干预、减少司法负担、推动市场出清”的思路，《市场主体退出若干规定》明确了市场主体被强制除名的一系列法律后果，保障市场交易安全，及时释放名称资源，提升社会整体利益。而强制注销制度则是在保障债权人等相关方利益的同时，及时清理消灭“失联企业” “僵尸企业”的主体资格。《市场主体退出若干规定》还针对实践中由于部分企业或者国家机关、事业单位等已经注销或者撤销，导致其管理或者出资的市场主体无法办理变更登记、注销登记等情形，建立代位注销机制，畅通特定市场主体注销时的制度瓶颈。市场主体退出涉及一系列权利义务关系的调整，《市场主体退出若干规定》特别注重相关利益方的权益保障，进一步压实有关主体的法律责任，包括防范道德风险、强调清算义务、畅通救济渠道等。

为用足用好全国人大的授权，市人大常委会在制定首批浦东新区法规的过程中进行了充分的探索，既积极思考、又审慎推进，广泛听取了社会各方的建议和意见，将全过程人民民主贯穿立法全过程。接下来还有更多浦东新区法规将提交审议和付诸表决，浦东新区法规将更好地推动浦东各项改革在法治轨道上运行，助力浦东承担在更高起点、更高层次、更高目标上推进改革开放的新使命和新任务。