编外教师现状调查分析

成珍

（贵阳市观山湖区委党校，贵州 贵阳 100085）

贵阳市G 区教育系统教师“双轨制”招聘工作于2017年4 月开始试行，至2020年，已招聘922 名。“双轨制”编外教师方案的试行，进一步深化了观山湖区教育系统用人机制改革，一定程度上缓解了G区教师缺乏的情况，更重要的是有利于建设一支稳定、优质、高效的教师队伍，维护了社会的公平。但是由于此政策实施时间较短，还存在着诸多的问题。本文以G 区中小学“双轨制”编外教师为研究对象，试图了解这一群体的现状，总结“双轨制”政策所取得的成效，对存在的问题进行分析，并提出解决问题的对策思路。

一、“双轨制”编外教师现状

（一）研究设计

1.调查对象

在参考相关文献的基础上，结合贵阳市G 区的实际情况，设计了《贵阳市G 区“双轨制”教师聘用政策执行情况调查问卷》。问卷共有三部分32 小题，主要包括基本情况、对“双轨制”聘用政策的看法及“双轨制”教师现状3 部分。调查对象为G 区2017年至2020年招聘的“双轨制”编外教师，目前在岗的有796 名，共收回调查问卷649 份，占比81.53%。

2.问卷的信效度检测

采用SPSS 对该问卷进行信效度分析，信度系数值为0.843，KMO 为0.827，可以作为研究的支撑材料。

（二）“双轨制”编外教师现状

1.编外教师基本情况

填写问卷的649 名编外教师中，年龄在 20-30 岁的有492 人，年龄在 31-40 岁的有153 人，在40-50 岁的有4 人（如图1）；学历研究生以上9 人，本科525 人，大专109 人，中专6 人（如图2）；649 名编外教师中超过一半没有职称，有304 人有初级职称，中级职称的只有5 人，没有高级职称（如图3）；从事教育事业时间1-3年的多达415 人，占到63.94%，4-6年的185人，7-10年以上的有41人,11年以上的8人（如图4）。

2.编外教师福利待遇状况

G 区编外教师均与第三方公司签订了劳动合同，所有编外教师均有“五险一金”。从问卷调查中可看到，对自己薪酬满意或者比较满意的占大多数（见图5）。

3.编外教师的工作状况

从图6 可以看出，一半以上的编外教师认为自己的工作量很大或较大，没有人认为工作很轻松或较轻松。253 名编外教师经常加班，304 名编外教师偶尔加班，只有65 名编外教师基本不加班（如图7）。

3.编外教师心理状况

从图8、图9 可看到35.9%的编外教师心理压力很大，59.94 的编外教师压力一般。压力来源从大到小依次是职称评聘、福利待遇、身份问题、工作量、学生成绩、其他。

4.对编外教师的认可情况

从对编外教师的调查问卷中可看到，44.37%的编外教师认为“双轨制”教师得到了社会的认可、认可度是高于偏见的，31.59%的编外教师觉得存在偏见，而3.39%的编外教师认为不被认可（如图10）。

（三）“双轨制”编外教师聘用政策取得的成效

1.实现政策目标，促进教育事业健康发展

“双轨制”教师聘用政策，是G 区为了破解教师编制瓶颈，有效化解教育供需矛盾，以“机制换编制”的一次新的探索与实践。2017年至2020年，G 区学生数由37370 名增加到87000 名，招聘的在编教师仅有200 余名，922 名“双轨制”教师的补充，有效缓解了G 区公办学校教师缺口的压力，对G 区教育系统的正常运行起到极大的促进作用，促进了教育事业的健康发展。

2.发挥政策作用，完善聘用管理机制

G 区针对原来学校自行招聘编外教师存在的问题，严格规范了聘用流程，完善了管理机制。参加问卷调查的“双轨制”教师中有68.72%的人认为G 区“双轨制”教师招聘过程非常严格规范，29.74%的人认为基本严格规范，70.88%的人认为招聘过程很公平或者比较公平。

3.提升了教师整体素质

G 区在制定“双轨制”编外教师招聘工作方案时，即对招聘条件有严格统一的规定，第三方公司在招聘时必须严格按照统一标准进行招聘，这些都改善了以往编外教师质量参差不齐的现象，从整体上提升了G 区的教师素质。从调查中也能看出，66.26%的受访者认为“双轨制”政策对提高G 区的教师质量有很大帮助。

4.提高待遇，实现“同工同酬”

G 区“双轨制”政策要解决的最大问题就是使编外教师与编内教师达到同工同酬，消除不公平现象。按照方案规定，编外教师薪酬标准参照编制内同级别职称人员工资福利待遇进行核算，五险一金按相关规定及标准执行。编外教师除在工资福利上与编内老师享受同等的待遇，在工作时间、再教育、假期福利、评优评先等方面也享受同等待遇。而对于获得各级名师、骨干教师等称号的符合高层次人才条件的编外教师，也将额外给予奖励。对于工作表现较为优秀的编外教师，并在同一学校任教两年及以上的，可参与学校中层及以上干部的竞聘。

二、“双轨制”编外教师聘用政策存在问题及原因分析

（一）存在问题

1.管理权限模糊

由于用人学校与第三方公司都对招聘的教师有管理的责任与权限，而这种责任与权限目前并没有进行细致的划分，在一定程度上造成多头管理的现象。

2.教师身份认识分歧

由于通过第三方公司对教师进行招聘，编外教师与第三方公司签订《劳动合同》，这让编外教师对自己的身份产生了一定的分歧。大多数编外教师还是认可自己教师的身份的，但是还是有一部分教师感觉自己是第三方公司的派遣用工，并不是国家工作人员。

3.教师流失率高

“双轨制”政策提高了编外教师的福利待遇，但是由于还是没有编制，使得很多编外教师并不能安于现状，“骑驴找马”的现象还是比较严重，很多编外教师还是会花大量精力去参加在编教师招考、公务员或事业单位招考，一旦考上就会提出离职。2017年至2020年，G 区共招聘了922 名“双轨制”编外教师，目前还有796 名在岗，离职率14%，大多数的离职原因都是考上了别的区县的有编制的老师，或者其他有编制的工作。

4.心理压力大

编外教师身份有双重现实指向，既以“教师”的身份承担着教育教学等工作，又以“他者”的身份被排斥在学校体制之外，而后者往往给他们带来物质和精神层面的不平等待遇和相对剥夺感，使他们在经济收入、职业发展机会、自我效能等方面承受更大的压力，其自身的职业认同感和社会对其认同感都显著低于编制内教师。

（二）原因分析

1.法律法规支撑不足

从已有的教育法律文本来看，《教师法》《义务教育法》都未专门针对编外教师的规章条款，而现有的相关政策，主要都体现在教育部和省级教育行政部门的“决定”“计划”“通知”和“意见”中，法律效力明显不足，部分政策没有完全落实。甚至有些地方政策与法律制度存在冲突，例如，教师聘任制下义务教育阶段聘任关系的甲乙双方应当是学校和教师，《教师法》第十六条里也明确指出，“由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。”而现在很多地方都采取第三方公司与编外教师签订《劳动合同》、与退休返聘教师签订《劳务合同》，教师与学校并没有签订合同，政策之间存在很大的矛盾。

2.缺乏评价和监督机制

政府及教育行政部门既是编外教师聘用管理政策的制定者也是其评定者，对于编外教师聘用管理政策制定的科学性、合理性、可行性以及管理政策执行效果的评价，教育部门为了自身利益就会有所掩盖，评价未公开化，缺乏合理的评价机制。监督机制在招聘管理过程中有重要的作用，但在调查过程中，我们并没有看到完善的监督机制，第三方公司既是评价者，又是监督者，这样容易使教师工作积极性降低，影响编外教师管理政策的执行效果。评价和监督机制的缺乏，使编外教师无法有效反映自身的问题，也不能对编外教师政策的执行情况有整体的了解，交流反馈信息太少，就使教师对政策产生疑虑。

3.编外教师的社会声誉相对较低、认可度低

近年来我国学校中发生了层出不穷的教育负面事件，诸如教师辱骂、虐待学生、收受贿赂等。其中大部分事件校方都以涉事教师是临时聘请的，不是学校的正式教师为由来减小事件对学校形象的负面影响。无论事实是否如此，编外教师的社会声誉已大打折扣，在许多人心中已经把编外教师和低素质、无职业道德等负面形象画上了等号。社会对编外教师的偏见影响了他们的心理状态和工作质量。

4.编外教师自身价值的需求被忽视

“双轨制”编外教师具有较高的素质、良好的教育背景，使得他们有着更加强烈的自我意识。他们渴望享受与编内教师同等待遇，渴望得到社会的认可和尊重，希望满足自我实现的需要。但是由于制度、社会、学校等因素，导致编外教师还是会有有低人一等的感觉，无处表达自己的工作追求与感受，不能维护自己专业发展的权利，所收获的无法与其所付出的相匹敌。

三、对策建议

（一）加强编外教师聘用管理法律法规建设

从国家层面应该出台目标明确的统一的政策法规，便于各地在中央统一指导下依据各地实际，出台合理的工作政策。教师行业的特殊性和生源的流动性决定了编外教师存在的必要性和合理性，对编外教师“一刀切”的政策是不科学也是很难实现的，只有像贵阳市G 区这样，创新管理方式，将编外教师逐步转变为管理规范的编外教师，才是解决之道。

（二）探索创新编外教师入编机制

现在很多地方都呼吁提高教师编制数量，扩大编外教师入编人数。但是就目前情况，无论是提高编制数量还是加快入编，都是很难实现的，只有创新编外教师的入编方式，探索新的路径，才能更好地解决编外教师编制问题。

要求所有非应届毕业生 (也可限定为毕业两或三年后的毕业生) 只有先进入编外，即具备一定期限的编外教学经历并符合要求后才能取得编内教师招考资格，使基于编外教师管理平台的规范的编外教学成为进入编内的必然环节。这种方式，一方面能激励编外教师稳定从事编外教学工作，潜心积累教书育人经验，有效解决编外教师工作不稳定和管理无抓手等问题，也能吸引优秀人员从事编外教学; 另一方面，能使多数未来教师在入编前就夯实教书育人的基本功，在一定程度上避免因职业认知不足考取教师编制后辞职或“混日子”的现象发生。

（三）建立健全绩效考核体系和绩效反馈制度

建议由教育部门与人力资源管理部门指导并监督学校建立编外教师考核考评制度。按照“标准量化、程序规范、注重实效”的方法思路，坚持客观公正、民主公开的原则，可采取领导考核与群众考核、平时考核与年度考核、定性考核与定量考核等多种考核方法相结合的考核方式，重点针对岗位职责和工作任务的落实情况，强化对编外人员考核评价，作为续签合同、解除聘用、实施奖惩的重要依据，并将考核结果及时存入员工本人档案。

（四）突出学校效用、规范用人管理制度

学校是编外教师的直接管理机构，其管理制度和管理能力直接影响着编外教师专业能力的发展。学校应根据实际情况，制定建立民主、平等、公正的管理制度，以平等、公正的视角对待编外教师，并且根据制度化解矛盾、解决问题，积极调动各方面因素，形成良性的竞争发展机制，帮助编外教师全身心投入到学校的教学工作中，努力提高自己的教育教学能力，为学校和自身的发展不断努力前进。