福建省开发区土地集约利用水平与提升对策

潘树锋

(福建省国土资源勘测规划院，福州 350003)

开发区是地方经济发展的重要推进器，提高开发区土地集约利用水平，对促进开发区高质量发展具有至关重要的作用。自福建省首个开发区设立以来，目前全省开发区已基本形成“一县一区”的分布格局。随着开发区数量的增长，开发区土地集约利用存在的问题也日益突显。为促进开发区高质量发展，提供高效土地资源保障，本研究在多个市(县、区)开发区土地集约利用状况调查数据的基础上，开展开发区高质量发展的土地集约利用研究，梳理各典型开发区在土地集约利用中的主要做法、途径、成效以及存在的问题，提出开发区高质量发展中土地集约利用的对策建议。

1 福建省开发区土地集约利用水平现状概述

截止2019年12月31日，福建省共有97个省级以上开发区，以参与2020年全省开发区土地集约利用评价工作的93个开发区(表1)为例，全省省级以上开发区审批范围共计56 669.28 hm2，其中土地开发率78.80%，土地供应率86.24%，土地建成率90.33%，工业用地率61.14%，综合容积率、工业用地综合容积率分别为0.98、0.95，建筑密度、工业用地建筑系数分别为32.77%、46.88%，工业用地固定资产投入强度6 675.72万元/hm2，工业用地地均税收345.35万元/hm2。与全国国家级开发区土地集约利用平均水平相比，福建省开发区除工业用地率、综合容积率、工业用地综合容积率等4项指标以外其余指标均低于全国国家级开发区平均水平。其中工业用地固定资产投入强度和工业用地地均税收两项指标差距最为明显，仅分别相当于全国国家级开发区平均水平的74.30%和50.86%。

表 1 福建省开发区土地集约利用水平与全国国家级开发区平均水平对比Table 1 Intensive using level between Fujian’s industrial lands and the nationwide national-level industrial lands

从开发区级别来看，福建省国家级开发区在土地利用状况多项指标上低于省级开发区，如土地开发率、工业用地率、建筑密度等分别低2.57、16.18、6.83个百分点，但国家级开发区在工业用地地均税收上较省级开发区高10.65万元/hm2。分设区市开发区来看，各设区市差异较大。如土地开发率方面，最高的厦门市开发区是最低的泉州市的1.30倍；如土地供应率方面，最高的莆田市是最低的龙岩市的1.40倍；工业用地固定资产投入强度方面，最高的泉州市是最低的南平市的2.12倍；工业用地地均税收方面，最高的厦门市是最低的宁德市的3.94倍(表2)。总体而言，位于沿海的开发区土地集约利用水平整体优于位于山区的开发区。

表 2 福建省各设区市开发区土地集约利用水平汇总Table 2 Intensive using level for nine cities’ industrial lands in Fujian

2 福建省开发区土地集约利用中存在的主要问题

2.1 开发区土地开发供应程度差异较大，开发供应趋饱和与开发不充分同时存在

全省开发区审批土地面积总计56 669.28 hm2，已达到供地条件的土地面积43 312.07 hm2，其中已供应的国有建设用地面积37 348.02 hm2，即园区可开发土地中已供土地的比重为67.93%。对比发现，不同园区该比重差距较大。34个开发区低于67.93%，占开发区总数的36.56%，其中漳州台商投资区、泉州台商投资区等7个开发区该比值低于40%，而政和经济开发区、晋江经济开发区、永春工业园区、柘荣经济开发区、福州保税区、厦门象屿保税物流园区和福州高新技术产业园区等7个开发区可开发土地中已供土地面积占比已达100%，即目前园区可开发土地中已无地可供(表3)。由此可见，福建省不同开发区中土地开发供应情况差异较大，部分园区土地开发供应已趋饱和，而部分园区则还有大量土地待开发。

表 3 福建省开发区土地开发程度和供应情况对比分析Table 3 Analysis for land development and land supply in industrial lands

2.2 存量低效闲置土地处置是难点，园区起步区存量低效现象更为集中

相对于新增建设用地的开发利用状况，存量低效产业用地再开发更是很多园区的“硬骨头”，特别园区起步区存量低效产业问题更为集中。起步区即开发区经审批核准的范围，也是开发区设立之初的用地范围。很多园区经过多年发展后，通过“一区多园”等方式实际代管了数倍于起步区的范围。部分园区起步区和新区在土地集约利用水平上差异明显，总体来看，起步区内低效闲置土地现象更为集中和突出。主要原因包括：一是由于设立时期较早，早期的工业用地控制指标较之后期更为宽松，加上早期选商标准不严等问题，产生低效企业用地甚至“僵尸企业”用地；二是部分一直持续经营的企业在寻求增产扩能的过程中，由于现行工业用地指标的限制无法顺利实现扩能升级，在现有厂房上增容，往往要面临拆除重建，妨碍正常生产的问题，导致企业扩能受阻，长此以往，也会导致一部分低效产业用地产生[1]。此外，随着城市开发边界的不断扩大，部分已批未建的产业地块由于处于城市建成区内，随着市区实施“退二进三”等政策，原产业用地地块调整为非工业用途地块，导致原地块无法进行改造升级。

2.3 企业入园门槛把关不够严格，批后监管力度仍待进一步加强

近年来，福建省各级政府及相关部门陆续出台开发区新建工业项目用地标准，福建省自然资源厅 省商务厅于2019年印发《关于严格土地节约集约利用促进开发区高质量发展十条措施》，其中规定“沿海国家级开发区，新建工业项目的固定资产投入强度不低于5 250万元/hm2、地均税收不低于375万元/hm2；沿海省级开发区，新建工业项目的固定资产投入强度不低于4 050万元/hm2、地均税收不低于300万元/hm2；山区国家级、省级开发区，新建工业项目的固定资产投入强度不低于3 300万元/hm2、地均税收不低于225万元/hm2”。但落实到具体开发区上，仍有部分开发区对入园企业用地标准执行力度不够。一方面，部分地方政府出于政绩考虑，违背市场配置资源原则，牺牲土地利用效率、一味降低工业用地门槛来吸引企业落户，企业进驻后，一旦受产业、市场、资金等因素的影响，不能完全履约，又考虑是招商引资项目不愿追究其违约责任。这种情况多见于经济发展相对较为落后的区域，在招商上存在“装到篮子都是菜”的现象，用地企业质量无法保证，造成用地效益低下，土地资源浪费[2]。此外,加之工业用地价格成本相对较低(参照全省各县(市、区)工业用地基准地价，工业用地地价基本在150～450万元/hm2之间)，产业用地低效闲置代价不高，不排除部分产业用地只在“形式上”进行供地，实则用于抵押融资，通过竞地价获得产业用地后，又产生土地的长期低效利用。对于低效用地的处置，地方政府一般采取促建、二次招商、收取违约金和收回土地等方式处理。其中，政府促建不具有强制性，而提能扩产与联合招商较为困难，政府收回低效土地的赔偿也存在一定难度，使得部分园区低效用地退出机制执行不到位；另一方面，由于产业用地供后监管涉及面广，加之实际监管周期长，完全实现批后监管的目的存在很大难度，造成产业用地退出机制易设定、难执行[3]。

3 典型地区在提升开发区土地集约利用水平的做法和成效

3.1 严格控制工业用地规模及合理布局，保障制造业合理发展空间

厦门市为保障产业用地发展空间，有序引导全市产业转型升级。2017年该市先后出台《厦门市加强工业用地保护利用实施意见》和《厦门市工业企业用地增资扩产提容增效管理办法》，在厦门市内划定工业控制线，明确工业用地控制线内的工业用地，禁止变更用地性质或临时变更建筑物使用功能，工业控制线的划定有效保障了厦门市工业用地合理发展空间。截止目前，全市划定的工业用地控制线内共包括35个工业区块，其中湖里区4个、海沧区13个、集美区4个、同安区8个、翔安区6个，总范围为120 km2。截止目前，控制线内已供工业净用地约62 km2，占工业控制线范围的63.46%。工业用地控制线内的旧工业用地，由政府收储或者由原土地使用权人依照规定申请自行改造，但不得变更土地用途、建筑功能。工业控制线外符合规划和政策，达到环保要求，属于集约的工业用地，支持其土地上的工业项目，按工业用途继续生产。线外工业用地如不符合规划，将按计划纳入收储；其他不符合的用地须整改或参照低效工业用地处理。工业用地控制线引导现状较为分散的工业分布向控制线内集中，促进工业用地的节约集约使用。

3.2 供地政策“有保有压”，强化产业用地批后监管

南安市在新建工业项目用地管理上，对新建工业项目用地分类施策，对传统劳动密集型产业如水暖、石材等严格用地审批管理，引导企业优先使用存量地，对先期用地规模较大，但投资收益可观的企业可适当放宽用地政策，在供地上体现灵活机动性，实现产业用地资源的合理配置。此外，建立工业项目预约用地制度，明确约定投产时间、投资强度、地均税收、土地退出收回条件及违约责任等条款，建立《土地出让合同》与《投入产出监管协议》并举的“双合同”管理制度，形成企业用地“全生命周期监管”体制机制，不断提升产业用地利用效率和效益。2020年，南安市出台《推进工业用地节约集约利用若干措施》，明确“选址位于市区、霞美、省新、丰州、官桥、水头、石井、雪峰等，投产后前5年地均税收不低于270万元/hm2；选址位于梅山、洪濑、仑仓、诗山、康美、金淘、码头、罗东、英都、九都、乐峰、洪梅、东田等，前5年地均税收不低于225万元/hm2。”通过实行严格的土地准入制度，有效提高园区工业用地产出强度，南安经济开发区工业用地地均税收从2018年的341.81万元/hm2提升至2020年的365.95万元/hm2，年均提高3.47%。

3.3 通过“腾笼换鸟”等方式，实施低效闲置产业用地再开发

龙岩市实施“腾笼换鸟”盘活资产。对于因资金问题或结构转型无法继续生产的企业，通过政府主导、园区牵头、相关部门配合，引进有实力的企业进行收购或由园区收购；对符合转让条件的，予以整体或部分转让等方式，有效盘活资产，实现“腾笼换鸟”。2020年全市工业项目“腾笼换鸟”共计24宗约90 hm2，涉及金额近7亿元，有效盘活低效土地资源。

3.4 推动园区土地复合利用，促进园区产城融合发展

厦门软件园(二期)始建于2005年，2015年园区改造40 000 m2的闲置场地为人才交流空间，推动园区土地由生产性用地为主向生产、研发、生活等复合用地转型，促进园区产业园区向产业社区过渡，为园区提供人才交流的空间，进而提升园区的土地综合利用效益。

4 提升开发区土地集约利用水平的对策建议

4.1 科学规划园区，保障园区发展合理用地需求

园区用地规模和布局必须符合国土空间规划等相关规划，根据地方产业发展基础，结合地方产业发展需求，合理规划园区用地规模和布局。推动散乱在城区中的“小而散”产业用地“退城入园”，优化城市用地，使土地资源宜工则工、宜居则居，进一步激发产业园区规模用地效应，提高产业用地的利用效率和效益。此外，推行“低小散”园区整合或退出机制，结合城市工业控制线、产业发展红线等产业用地规划成果，对同一行政区域内、区块相邻的园区，进行重点整合优化提升，通过做大做强园区，集中优势资源，不断增强园区产业集群效应的辐射带动作用。

4.2 创新工业用地供应方式，灵活机动产业用地供地模式

在有条件的园区试行工业用地长期租赁、先租后让、弹性年期出让等政策。长期租赁供地的，根据产业发展趋势和企业生命周期，以5年为单位，合理设定5年、10年、15年、20年租赁年期；工业用地先租后出让供地的，以5年出租期为限，设立土地租用期间的用地指标考核机制，考评达标的准予由租转让，不达标的限期整改，整改不到位的责令退出；弹性年期出让供地的，出让年期一般不超过20年。此外，顺应新产业新业态出现的趋势，研究探索建立新型产业用地(M0)相关配套政策，包括明确M0产业准入要求、选址准入要求，探索研究M0产业用地分割转让(租赁)的相关政策，并建立供地后的履约监管制度机制，适应新型工业用地的市场需求。

4.3 多措并举推进存量土地盘活利用，合理配置工业用地资源

引导低效工业用地“退二优二”，摸清园区“退二”清单，逐步清退“三高一低”企业，为高端研发、先进制造业释放发展空间，打造经济发展的空间资源载体。对开发区低效工业用地，鼓励综合运用厂房加层、增资技改、整治提升改造等多种方式提高土地集约利用水平。对符合相关规划，不改变用途的用地，提高土地利用率和增加容积率，不再增收土地价款。积极探索低效用地退出路径，在有条件的地区探索鼓励引入社会资本，实现低效工业用地的全面升级改造，通过市场资本的介入，规范工业区的管理，激发低效产业用地再开发的积极性，实现工业用地效能的提升。

4.4 推行工业用地“标准地”出让制度，形成产业用地全生命周期监管

工业项目“标准地”出让是指工业项目在完成相关区域评估的基础上，带着基本指标出让的国有建设用地[4]。通过实行“标准地”制度，实现对工业项目的全流程管理，包括出让前准备、按标出让、审批服务、按标施建、对标验收、监督管理等主要环节。通过事前事中事后监管，可以及时纠正不符合审批条件的行为，并促进土地资源实现快速流转，保障真正优质的企业有地可用。研究建立符合省情的工业用地“标准地”出让制度，结合具体项目准入，提前明确拟出让地块的具体控制性指标，纳入土地出让条件，实施公开出让。与此同时，落实“双合同”监管机制，进一步实现工业项目“拿地即开工”，实现对用地企业的全覆盖、全过程的监管体系。推动园区通过实行“标准地”出让制度，让每宗出让地块从供应到监管全过程都有标可依，逐渐实现园区土地集约利用的标准化建设。

4.5 引导有条件的园区实现产城融合发展，实现园区土地功能复合利用

引导有条件的开发区由单一生产性用地为主向用地功能复合化转变，有利于改变传统产业园区用地性质过于单一、功能过于单调的问题[5]。通过实现园区土地功能复合化，鼓励园区土地混合利用立体开发，鼓励工业、仓储、研发、办公、商业等用途用地混合布置、空间设施共享，强化公共服务、市政基础设施功能混合，提升园区用地功能的灵活性[6]。这种园区多为近城市建成区的园区，利用近城区的地理优势，充分共享城区成熟的配套基础设施，推动产业园区产城融合型发展，促进园区土地功能向复合化转型，实现职住平衡，打造集生产、生活、研发等于一体的“产业社区”[7]，不断增强开发区对优质企业和优质人才的吸引力，提升园区土地的利用效率和效益。