美国食品安全监管体系及其经验借鉴

贺彩虹 吴宇槿

摘要：美国是世界上食品安全水平最高的国家，其食品安全监管体系非常完善。本文从法律法规、监管主体、标准体系、监管机制、保障制度等多个角度出发，剖析美国食品安全监管体系的总体框架，最后为完善我国的食品安全监管体系提出借鉴和启示。

关键词：食品安全;监管体系;食品追溯

最近几年，食品安全问题逐渐成为全人类、全社会密切关注的热点，社会公众的食品安全意识也在逐渐增强。然而全球的食品安全事件仍然屡见不鲜，各国认识到必须全面加强食品安全监管。目前，美国已经在食品安全监管领域取得了重大突破，从监管体系、法律法规、监管主体、标准体系、监管机制、保障制度等多个角度都形成了众多的文献，积累了丰富经验。关于食品安全监管体系研究：姜旭光和刘凯从组织架构、法律制度、风险防控和监管方式四个方面分析了美国监管体系的特点，并从中找到了适合我国治理食品安全问题的一些路径;史娜等采用比较分析的方式，梳理了当前美国、欧盟、日本、加拿大等经济强国在食品安全监管体系上的特点，总结了我国在发展食品安全监管体系过程中的两大不足之处;彭华和王爱梅从食品安全标准的法律渊源和监管体制两个方面出发，对比剖析美国、欧盟、日本与我国的食品安全监管体系的区别，并归纳出值得我国借鉴的食品安全监管体系经验;周洁红等结合美国和欧盟的食品安全监管经验，从法律法规及标准、协调机制、检测体系、风险评估和追溯体系等方面研究分析中国食品安全监管体系存在的问题，并对中国当下食品安全监管体系还有所欠缺的方面提出了展望。关于法律法规的研究：冯帅站在国际食品安全治理的视角，分析世界各国共同治理食品安全问题时，食品安全监管国际软法的变革需求及其主要障碍，提出变革途径及我国的主要应对方法;孙伟东等通过比照美国与中国在食品安全方面法律法规的差异，指出我国在食品安全法规的修订程序、立法科学性和操作性等方面需进一步修订完善;薛金侠和尹钧分析美国和欧盟研发、生产、使用食品添加剂的法律规制，指出我国食品添加剂在立法、司法和执法方面存在的问题，为健全我国食品添加剂相关的法律法规提供了重要依据;陈璐分析美国食品安全社会共治法律体系的特点特征，为构建适合中国食品安全基本国情的共治法律体系提供了启示。关于监管主体的研究：吴良志运用比较法学的理论对比分析中美两国的食品安全监管机构，不仅找到了当下我国的食品安全监管机构在各个方面的缺陷和不足，还提出了有效的改革措施;Guchait等通过调查研究发现，监管主体的高领导行为操守可以改善食品安全的错误报告和错误管理，从而对食品安全风险进行合理有效地防范;闫志刚和江德元认为，虽然美国从联邦到地方大大小小的食品安全监管机构在表面的事权划分上散乱无序，但实际上这些机构之间会运用各种正式和非正式的方式分享交流食品安全监管信息。关于标准体系的研究：刘奂辰和王君比较研究了我国与美国在食品安全国家标准及相关法规方面的差异，归纳总结了我国目前在食品安全标准制定过程中面临的质疑;杨晓宇通过横向对比美国与中国的食品安全标准体系，总结中国在标准制定与执行上存在的问题，提倡在已有的食品安全基础标准上将国内的监管标准统一化;邓攀等将国际、欧盟、美国、日本的食品安全标准体系进行多方位的横向对比剖析，以期通过学习国外标准体系优秀的经验成果，为系统、科学地健全我国食品安全标准法规体系积累经验;Attrey提出，要想遏制假冒伪劣食品、减少食品安全事件的发生，食品安全监管标准就得科学化、一致化、法规化。制定科学规范的、统一的食品安全监管标准。关于监管机制的研究：薛思蒙等对国外发达国家相对松散型、相对集中型、联合型和双重型四种农产品质量安全监管模式的特征进行比较，并针对国内现行食品安全监管机制的不足之处提出翔实的见解;Chen和Huang等设计新的食品安全质量监管机制，试图为供应链中的食品质量管理提供一个新的视角;Benjamin和Paulina通过评估家庭食品制造业的食品安全监管体系发现，安全的食品生产系统和食品供应链有助于保证公众的安全与健康;Hoffmann回顾国际上构建的从生产源头到成品售卖的食品安全全程可追溯机制，为中国等发展中国家更好地识别和解决食品供应链中的安全风险问题提供经验和教训;罗辉等从当下中国食品安全监管面临的现实困境出发，参照美国在食品安全监管方面优秀的制度样态，倡导有选择性地优化国内食品安全监管机制。关于保障制度的研究：陈永法和祁舒结合实证数据对美国食品安全监管的第三方认证制度进行深入研究，对加强我国的第三方食品安全认证体系建设提供了方向;顾凯辰等从框架和职能两个方面梳理了日本、美国、欧盟预防食品安全问题的风险交流機制，通过吸收和运用境外的优秀成果，来加强我国食品安全相关的风险沟通;牛亮云和吴林海从三个方面对比剖析美国、日本、中国公众参与食品安全监管的联系与区别，并根据目前国内所处的制度环境，为改进我国社会公众参与食品安全监管的制度发表了自己的见解;温松梅通过对比美国、澳大利亚和日本食品安全召回制度的主体、立法和方式，分析其共同点和差异之处，总结并归纳了高经济水平国家在食品安全召回制度方面对中国的启发;尚清和关嘉义从召回主体、召回级别、召回程序等方面，将中国的食品安全召回制度与美国、加拿大、日本等主要发达国家进行了对比分析。

总的来说，目前研究美国食品安全的文献非常多、内容很丰富，但是从不同方面对美国的食品安全监管体系进行深入研究的并不多。从这个角度出发，本文围绕法律法规、监管主体、标准体系、监管机制、保障制度五个不同层面，建立一个系统的框架，对美国的食品安全监管体系进行剖析，并依照美国食品安全监管的优秀成果，提出健全我国食品安全监管体系的经验和启示。

1. 食品安全监管体系的总体框架

系统的食品安全监管体系可以增强对食品市场进行全方位安全监管的效果，根据理论分析和现有研究，不妨从法律法规、监管主体、标准体系、监管机制和保障制度五个方面构建一个完整的食品安全监管体系，如图1所示。法律法规是开展食品安全监管的纲领性文献，为食品安全监管工作的开展提供了方向和范围，是明确监管主体、规范标准体系、建立监管机制、设立保障制度的根基;监管主体是完成食品安全监管任务的职能部门，各监管机构的权责划分都不相同;标准体系是为了评估某食品的质量安全是否合格而制订的统一标准;监管机制是为实现有效监管，针对食品生产加工各个阶段在操作层面上设计的一系列监管方案或监管制度;保障制度为进行高效的食品安全监管提供辅助。这五个部分在食品安全监管体系中彼此独立又互相联系，让监管更加全面。

2. 美国食品安全监管体系的具体分析

2.1 法律法规

1906年是美国食品安全立法的转折点，联邦政府出台的《纯净食品和药品法》标志着美国的食品安全监管开始制度化、规范化，具有里程碑意义。经过百余年的建设和完善，美国已在食品安全监管领域建立了一套非常全面的法律法规体系。美国联邦政府頒布的法律法规可分为四种类型，第一类是综合性法律，包括《纯净食品和药品法（PFDA）》《FDA食品安全现代化法（FSMA）》等，这些综合性的食品安全法律对食品安全监管的内容、程序、职权等问题进行了清晰的划分和规定，是制定其他法律法规和开展食品安全监管的基础和依据;第二类是不同类别食品安全法，如《联邦肉类检查法（FMIA）》《禽类产品检验法（PPIA）》《蛋类产品检验法（EPIA）》《鲜活农产品法（PACA）》《联邦谷物标准化法（USGSA）》《健康水法（CWA）》等，这类食品法案明确了不同类别食品的质量和检验标准，并对其生产、加工、包装、标识、认证和运输等环节的操作要求作了明确规定;第三类是食品生产加工投入品法，如《食品质量保护法（FQPA）》《联邦杀虫剂、杀菌剂和杀鼠剂法（FIFRA）》《食品添加剂修正案（FAAA）》《色素添加剂修正案（FPAAA）》等，这类法律法规将食品在“从农田到餐桌”过程中可能用到的各类投入品，如杀虫剂、杀菌剂、杀鼠剂、食品添加剂和色素等的使用要求和程序进行了限定和明确;第四类是操作性的法律法规，如《食品现行良好操作规范和危害分析及基于风险的预防控制》《正确包装与标签法（EPLA）》《营养标识与教育法（NLEA）》《人类和动物食品卫生运输法规（SFTA）》等，对食品加工和运输的操作规程以及风险控制等作出了明确规定。美国颁布的食品安全监管法律法规非常全面，涉及所有类别的食品、生产加工过程中的各类投入品以及包装、标识和运输等各个层面。

通过对美国的食品安全法律法规体系进行研究，发现其具备以下几个显著的特点：（1）食品安全法律法规囊括了所有种类的食品，不仅为食品安全监管工作的开展确立了明确的标准，还设置了科学合理的监管程序;（2）食品安全监管的法律法规体系覆盖了从食品生产源头到餐桌的整个过程，针对食品源头的种植、养殖，以及生产、加工、仓储、运输和销售等不同的环节出台了不同的法律法规;（3）突出防止食品安全事件发生的必要性，注重源头管理，对食品实施从源头到流通销售整个过程的全方位监控，科学评估食品的安全风险。

2.2 监管主体

美国于1998年设立了最高食品监管机构——总统食品安全顾问委员会，属于代议制的食品安全监管协同机构，职责是协调各食品监管部门之间的分工与合作。总统食品安全顾问委员会与美国联邦政府、各州政府之间形成了一体化的垂直管理模式，这三级机构各自独立又相互联系、互相协作又相互制衡，构建起了具有美国特色的食品联合监管系统。目前，美国联邦政府的食品安全监管机构根据职责划分主要包括：卫生与人类服务部下设的食品药品监督管理局（FDA）、农业部下设的食品安全检验局（FSIS）和动植物健康检验局（APHIS）、美国环境保护局（EPA）以及美国商业部下设的全国大气和海洋管理局（NOAA）五个部门。FDA是美国食品安全监管的最高执法机构，其主要职责是负责除肉、禽、蛋类以外80%以上食品的标准制定、监管、监测和召回等;FSIS的主要职责是负责肉、禽、蛋类产品的法律法规制定、监管和监测等工作;APHIS主要负责监管果蔬类和其他植物类，防止动植物有害物和食源性疾病等;EPA主要负责测量饮用水的水质及其安全标准，防范有毒物质和有毒废物威胁生态环境和人类的生命健康，检测杀虫剂是否安全并公布杀虫剂在食品中的最大残留安全标准和正确使用杀虫剂的方法;NOAA负责鱼类和海产品的监管和监测以及渔船、海产品加工厂等的检查。除上述五个部门之外，美国财政部、海关总署、司法部、联邦贸易委员会等部门也负有一定的监管职责。各地方和州政府食品安全机构与联邦政府食品安全机构共同协作，除了对其所管辖区内所有食品的质量安全进行监督管理，还要对本区域内的所有食品企业在生产、加工、仓储、流通和销售等各个环节实行全面监管，保证本区域内的食品质量安全都能达到规定的标准。

美国食品安全监管主体的明显特征是：（1）多机构协同，美国的食品安全监管以FDA为主，联邦政府的10多个机构按职责划分联合进行监管;（2）联邦与地方各级政府的食品安全机构相互协作，多级监管;（3）采取品种监管为主，垂直管理的模式;（4）监管机构既拥有食品安全的执法权，又拥有一定程度的立法权和司法权，如FDA具备制订食品安全相关法规条令和说明等的权力。

2.3 标准体系

美国负责食品标准管理的机构主要有食品药品监督管理局（FDA）、食品安全检验局（FSIS）、农业部农业市场局和美国环境保护局（EPA）等。FDA负责制订除开肉、禽、蛋类食品以外的食品安全监管标准和卫生标准，如兽药残留标准、食品添加剂标准和防腐剂标准等;FSIS负责制订肉、禽、蛋类食品的安全和卫生标准;农业市场局负责制订常见食品的市场质量分级标准、谷物质量标准等;EPA不仅要负责制订饮用水的质量安全标准，还要制订食品中的农药残留限量标准等。美国的食品安全标准主要以法令的形式呈现，在其食品安全标准体系中不同类别的食品有不同的法令与之对应，如《联邦肉类检查法（FMIA）》《禽类产品检验法（PPIA）》《蛋类产品检验法（EPIA）》《鲜活农产品法（PACA）》《联邦谷物标准化法（USGSA）》《健康水法（CWA）》《婴幼儿配方乳粉法》等。美国构建的食品安全标准体系特别全面，与全球其他国家相比都表现得十分出色，国际食品法典委员会标准和欧盟标准是通过参照或部分借鉴美国标准而形成。为加强食品安全的过程监管，又相继制定了各类不同环节的食品安全监管标准。以FDA为例，其制订的监管标准主要包括《动物饲养监管标准》《加工食品监管标准》和《零售食品监管标准》。联邦政府制定的标准是强制性的国家标准，简明扼要，由联邦政府下设机构组织实施，其特点是各尽其责，共同协作，呈金字塔结构，州政府食品安全机构具体执行监管职责。

美国食品标准体系的特点：（1）食品安全标准以法规呈现，法律体系与标准体系相融合;（2）食品安全标准的制定基于科学，以科学的风险分析为原则、预防为主，制度修订主体明确、程序规范;（3）除食品质量安全标准，还制定了生产、加工和运输等环节的过程监管标准，以强化过程监管。

2.4 监管机制

美国的食品安全监管模式发展得十分全面，纵向实行从联邦政府到各州政府的一体化垂直监管模式，横向按照食品类别实行分部门监管模式。美国目前主要推行的食品安全监管机制有：（1）危害分析及关键点控制（HACCP）机制。2015年9月11日，美国《食品安全现代化法》的配套法规《食品现行良好操作规范、危害分析及基于风险的预防控制》明确规定，所有在美国销售的食品都要满足危害分析及关键点控制要求，对食品在生产和流通过程中可能存在的质量安全风险进行识别和评估，确定有可能导致食品安全问题的关键环节和步骤，进而制订有效的风险防控方案，以防止和避免食品安全问题。（2）食品安全可追溯机制。美国出台了《食品安全跟踪条例》《FDA食品安全促进法》《食品安全加强法》《公共健康安全与生物恐怖应对法》等一系列法规条例，对食品“从农田到餐桌”所有环节的信息都作了明确的要求，并构建了一套全方位的食品安全可追溯机制。标识码是追溯机制的核心，美国食品安全追溯体系根据食品种类的不同选择不同的标识技术，如二维码、无线射频识别（RFID）技术等，配合EAN.UCC电子编码系统，以确保食品生产、加工及运输销售环节的信息全程可追溯。（3）食品安全预警机制。美国2011年通过的《食品安全现代化法案》强调了FDA在防治恶性食品安全事件中的作用和地位，授權FDA制定食品安全预警机制和事后检查体系，体现了美国在食品安全监管上事先预防与事后处理的并重机制。美国食品安全预警机制是一种分工式机制，FDA设立危机管理办事处（OCM），FSIS专门制定了“食品防御计划”，双方各尽其责、相互协作，以巩固食品安全的防护工作。

结合上述分析，可以得出以下美国食品安全监管机制所具有的特点：（1）以分环节监管为主、分类监管为辅;（2）通过危害分析及关键点控制和食品安全可追溯机制，强化食品供应链从头到尾的质量安全监管水准;（3）通过食品安全预警机制，强化食品安全风险和事件的防范意识。

2.5 保障制度

美国为贯彻落实食品安全监管工作，建立了多种保障制度：第一，实行认证制度。为保障食品质量安全，分行业、分生产经营主体以及分品种积极开展了食品认证工作，经过多年的发展，逐渐形成了包括10多种认证制度的、职能明确的多元化食品安全认证体系;政府强制推行的认证制度有良好生产规范（GMP）、良好农业规范（GAP）等，政府或其他组织协会自愿开展的认证制度有公平贸易认证和有机食品认证等。第二，制订食品安全信息公开制度。美国联邦政府搭建了专门用来公布食品安全信息的平台，食品生产者通过该平台定期公开食品生产、加工的相关信息;食品经营者定期公开销售过程中食品保存方式等信息;FDA和FSIS对生产者和经营者的信息公开进行监督，并按期公开食品安全咨询报告。第三，设立食品安全风险交流机制。FDA于2007年组建了食品安全风险交流咨询委员会（RCAC），清楚规定了其在食品安全风险交流中的职责，并制定了政策、能力和科学三大核心领域的食品安全风险交流策略计划;同时突出社会公众参与食品安全风险交流的必要性，积极鼓励他们对食品安全监管发表自己的意见，提高他们的参与度。第四，执行食品召回制度。在该制度下，食品生产经营者是召回主体，FSIS是召回肉、禽、蛋类问题食品的监督主体，FDA是召回其他问题食品的监督主体;构建了完善的食品召回程序，包括食品生产或经营者向FSIS或FDA报告、FSIS和FDA进行审核评估、发出召回通知、实施召回计划和向社会公布食品召回的进展状况等内容。第五，建立了食品安全监管的公众参与和社会共治机制。通过社会公众参与制订食品法律，提高政策的效果和科学性;通过公众专业群体参与执法，弥补专业技术人才的不足;通过社会公众参与公益诉讼和集体诉讼，打击损害公共利益的行为。

美国的食品安全保障制度有如下特点：（1）通过认证制度，加强不同行业、不同品种的食品安全监管，有效降低了食品的安全风险;（2）通过食品安全信息公开制度和食品风险交流机制，使得食品信息更加透明化，有助于加强各主体对食品安全风险的深入了解，有效规避食品安全风险;（3）设立了公众参与食品安全监管的有效机制，发挥群众力量，全面推进食品质量安全的监督管理。

3. 借鉴和启示

经过上述分析发现，美国的食品安全监管体系已发展得十分全面，在食品安全的法律法规、监管主体、标准体系、监管机制和保障制度等方面都形成了自身特色，很多制度、规范都值得我国效仿。为此，可以通过学习和借鉴美国等高经济水平国家食品安全监管体系的先进成果，来优化改革我国的食品安全监管体系。

3.1 优化和完善食品安全的法律法规体系

2018年12月29日，我国修正通过了一部综合性法律——《中华人民共和国食品安全法》，以其为核心构建的食品安全法律法规体系也日益完善。但是我国的食品安全法律法规体系与美国等发达国家相比仍有许多不足，不论是从法律法规的制定或是执行，都需要继续加强建设。第一，应清楚地梳理和划分国务院负责食品安全监管相关机构的权责;第二，根据美国“从农田到餐桌”的食品安全监管理念，构建和优化我国食品安全的全面监管机制;第三，修订和完善现有的食品安全标准，使其适应当下我国食品安全监管的需求，同时要加强生产、加工、仓储、运输和销售等环节中的操作性法规建设;第四，构建食品安全监管的公众参与和社会共治机制，强化食品安全风险评估。

3.2 理顺与整合监管主体的职责

美国食品安全监管采取的是从联邦政府到各州政府的一体化垂直监管模式，由总统食品安全顾问委员会对联邦政府食品安全监管机构实行独立于各州政府之外的垂直管理，各监管机构各尽其责、相互协作。将美国与我国的食品安全监管工作进行对比，不难发现：我国食品安全监管体系的特点是“多头监管”，食品监管机构隶属地方政府管辖，不受中央的垂直领导;“横向分割”导致各食品监管部门之间的工作职责界定模糊，且各个地区的食品安全监管标准也或多或少地存在一些差异。我国食品安全监管“多头监管”“横向分割”的特点也是导致我国近年来发生食品安全事件的主要原因。为此，我国应学习和借鉴美国在食品安全监管体系中取得的先进研究成果，建立一体化的垂直监管体系。

3.3 推行食品安全可追溯制度

美國强制执行从食品生产源头到售卖所有环节的质量安全可追溯制度，取得了良好效果。为此，我国应针对当前尚未真正建立食品安全可追溯体系的现状，与美国的先进经验和研究成果进行对比，及时弥补不足。参照《食品安全法》第四十二条的相关内容，要求食品生产经营者必须执行统一的HACCP、GAP和GMP认证体系，并明确执行的最后期限，否则，将依法给予行政处罚。通过强制实施食品质量安全的全程可追溯制度，最大程度地控制食品从源头到流通、销售所有阶段可能隐藏的安全问题，增强和巩固国内的食品安全监管水准，防止因食品安全问题而影响到人民群众的生命健康。

3.4 增强食品安全信息的透明度

美国对于食品安全监管相关的信息披露始终公开透明，不论是企业、政府还是个人都能发表自己的意见，尊重了公众的知情权，鼓励公众参与食品安全监管部门积极沟通，对食品企业具有正面引导效果。而我国只披露了一小部分关于食品安全的信息，且信息公开的内容和权限都受到限制，导致公众对食品安全的实际状况了解得不够清楚，成为引发公众对食品安全监管部门信任危机的导火索。为此，我国应结合美国对食品安全信息进行充分披露的先进做法，搭建专门发布食品安全信息的平台，要求食品生产经营者通过该平台定期公开食品生产、加工、保存和运输等信息，不仅使食品安全信息更加透明化，也使公众防范食品安全风险的意识得到强化。

3.5 实行问题食品分级召回制度

美国的食品召回制度主要是由FSIS和FDA负责监督执行的，当发生食品召回时，应由食品生产经营企业主动撤回已经上架的问题食品，否则食品安全行政监管部门将会强制要求企业召回食品。FSIS和FDA会根据问题食品的危害程度，对美国的食品召回制度实施分等级评估：第一级召回食品的危害程度最大，第二级召回食品的危害程度较轻，第三级的召回食品一般没有危害。与美国非常细致全面的食品召回制度相比，我国对于食品召回制度方面的规定显得很抽象，并且国家对于食品召回制度根本没有可以实施的强制措施，导致不良企业上架问题食品的事件时有发生，给公众的生命健康带来了十分消极的影响。我国食品安全监管机构应该对当前的食品召回规定进行修改完善，并设立专门的机构对问题食品的召回过程实施全方位的监管，为我国的食品安全提供保障。

基金项目：

湖南省高校科学研究重点项目（编号：17A118）。

作者简介：

贺彩虹（1965-），女，教授，研究方向：食品安全风险治理。