国家级新区与行政区融合发展机理研究
——以管委会型的湖南湘江新区为例
2021-10-21于小强邓聪慧刘文蕙
于小强,邓聪慧,刘文蕙
(1.中南大学 a.公共管理学院; b.地方治理研究院,长沙 410083;2.中共揭阳市委党校,广东 揭阳 522000)
提要:从科层制理论与渠道权力理论视角,提出“政治权力结构-权力运行规则”的融合性分析框架,对湘江新区与属地行政区的融合发展机理开展定性分析。研究发现,湘江新区与行政区之间的融合发展得益于两区“合二为一”的领导权力运行机制,这种运行机制能够最大限度平衡两者在功能、发展目标、经济利益、政治利益方面的差异,借助高层级的行政关系使两者开展合作,进而促使“两区”之间形成高级的协调机制,而国家和省政府对湘江新区高级别的赋权支持和政策扶持形成的经济激励机制,在微观上促成“两区”融合发展。研究对融合发展的现实启示在于,一是要从顶层设计层面理顺权力主体的体制机制关系,让“两区”融合发展的经济目标从根本上趋于一致,配套相应的行政绩效考核体系和政策激励;二是用“单头多线领导”取代“双线并行”的领导方式,高层级行政机构要为“两区”协调发展提供政治保障;三是善用经济政策,通过财政扶持、人才引进、教育医疗资源倾斜等配套措施联动,实现区域融合共赢。
一、问题缘起
国务院在2019年发布了《国务院办公厅关于支持国家级新区深化改革创新加快推动高质量发展的指导意见》,指出要优化新区管委会机构设置,健全法治化管理机制,科学确定管理权责,进一步理顺与所在行政区域以及区域内各类园区、功能区的关系。研究推动有条件的新区按程序开展行政区划调整,促进功能区与行政区融合发展。国家级新区是指由国务院批准设立,并且承担国家重大发展与改革开放战略任务的综合功能区。截止到2017年,我国共成立19个国家级新区。在国家级新区的运行中,大体形成3种组织管理型体制:以浦东新区为代表的政府型、以舟山群岛新区为代表的政区合一型以及大多数国家级新区采取的管委会型。目前,这3种组织管理型体制仍处在动态发展之中,政区合一型和管委会型分别是一种在国家级新区开发建设阶段中普遍采用的任务型、过渡型组织。并且,实务界与理论界一般认为政区合一型的国家级新区发展到一定的成熟阶段,其组织管理型体制将逐渐发展成为一级政府实体[1]。由于政府型的国家级新区已是一级政府实体,并具备完整的行政管理权限,不存在功能区与行政区(以下简称“两区”)融合发展一说,而政区合一型的国家级新区与行政区的地理范围重合,新区管委会和行政区政府实行合署办公,实际上是“一套人马、两块牌子”。因此,以上两种组织管理型体制不在本文的讨论范围之内,本文主要讨论管委会型的国家级新区如何实现融合发展。
随着全面深化改革进程的推进,不能忽略的是在国家级新区从发展到成熟之间的过渡时期,现行的国家级新区管理体制将面对更多、更复杂的变量关系[2]。管委会型的国家级新区,作为派出机构代表上级政府行使新区内经济功能建设的经济权力,包括新区规划实施、经济发展、项目建设和土地管理等职能,但辖区内社会事务的行政权力主导权主要由行政区负责[3]。“两区”在合作实践中,新区是在既有行政区基础上重新划定管理区域,往往与既有各层级的行政区在管理范围、管理对象、管理职能上存在大幅度交叉和重叠;在管理模式上,新区普遍采用大部制与扁平化的行政组织架构[4],而行政区大多沿用传统科层制的行政组织架构,使“两区”之间不具备一定的对等权力,这无疑增大了“两区”之间的业务对接、职能协调的困难。因此,与行政区出现了融合发展的难点,主要集中在4个方面。一是政出多门。新区管委会的管理权限主要集中在经济管理职能上,具体负责新区经济发展、开发建设的统一规划,很少涉及社会管理职能。管理职能仍属于辖区内的行政区政府(区、街道、镇),容易出现政出多门的体制性缺陷[5]。二是职能交叉。比如说滨海新区是几个区域的简单组合,不是系统整合的有机整体,其内部功能区、行政区和港区都有自己的管理机构和管理制度。这个复杂的系统面临着管理主体之间职能交叉和冲突的现实[6]。三是行政冲突。管委会一般作为政府的派出机构,并没有明确的法律主体地位,其职责是协调新区经济发展、区域规划和各组成部分的战略布局,不负责新区的行政和民政事务,一旦出现法律和民事纠纷,容易出现新区和行政区之间的行政冲突[7]。四是行政协调难。新区的社会管理水平不同于行政区的社会管理水平,由于新区财政收入高、可支配财政份额高,其提供的公共服务水平通常高于周边行政区,新区管委会行政区政府面临的行政协调问题,是如何解决新区与行政区之间公共服务的差距[8]。
近年来,学界对“两区”融合发展予以一定的关注,主要有3个方面:第一,总结“两区”融合发展的模式。有学者归纳出促成经济功能区与行政区关系融合发展的5种模式,包括条块协调模式、联席协商模式、服务购买模式、职能托管模式以及园地合一模式[9];还有学者把“两区”区域协调机制分为4种典型类型,即中央政府主导型的区域协调机制、省内政府引导—市场主导型的区域协调机制、省际市场主导—地方参与型的区域协调机制、省际地级市间政府主导型的区域协调机制[10]。第二,分析“两区”融合发展中存在的问题及原因。“改革”与“政策法制”之间的冲突是国家级新区的行政管理体制领域、经济体制改革领域和社会发展领域广泛存在的关键性矛盾[11],关于这种矛盾冲突发生的原因之一是由国家级新区管委会、新区政府职能部门、街镇三者间的关系所引起,它也是国家级新区体制融合发展的关键问题[12]。有学者基于浙江舟山群岛新区的研究,指出区域特征、规划布局、陆海联动、城乡统筹、资源保障、行政运行是舟山群岛新区原有行政体制障碍存在的6个维度[13];有学者基于福建自贸试验区的分析,提出中央事权与地方事权的关系、借鉴复制与本土经验的关系、改革创新与法治保障的关系、集中规制与分片调适的关系这4个关系的存在是影响管理体制的因素与障碍[14]。第三,“两区”融合发展的实现路径。一方面,从“两区”的合作机制和关系出发,有学者提出“复合行政”的概念试图弥合区域经济一体化与行政区划冲突[15];有学者研究提出促进区域协调发展的4种机制,即市场机制、空间组织机制、合作机制、援助机制[16];有学者从“府际关系”视角出发,提出“中央政府与地方政府、地方政府之间的关系、区域协调中政府与市场之间的关系”的研究框架,指出良好的“府际关系”是区域协调发展的基础[17]。另一方面,从理论关怀出发直指实际问题,比如把“后新公共管理”的理论应用到区域治理中将改变传统科层制层级政府各自为政、各司其职的管理方式,解决区域治理中各地方政府之间、垂直部门与地方政府之间、各行政层级之间相互分割的“碎片化”管理问题,同样也能化解“新公共管理”理论中片面追求市场化、淡化政府的协调机制的潜在弊端[18]。而后,有学者依据尺度重构理论提出建立区域发展的“行政重组、空间重组、规划重组”分析框架[19]。在此基础上,也有学者进一步将尺度重构理论作为重塑区域竞争力的空间治理方式[20]。
综上所述,已有研究形成了较为丰富的学术成果,不仅梳理了“两区”之间融合发展模式,探索了“两区”融合发展中存在的问题及原因,还提出了“两区”融合发展的实现路径。但是对于“两区”之间如何实现融合发展的研究呈现出碎片化,主要体现在两个方面:一方面,当前管委会型的国家级新区广泛存在政出多门、职能交叉、行政冲突、行政协调难等问题,但“两区”如何实现融合发展,这尚未得到充分的解释;另一方面,学界研究主要把“后新公共管理”理论、尺度重构理论和治理理论等作为实现“两区”融合发展的理论基础,却没有在理论层面充分解释“两区”融合发展的运行机理。对此,本文尝试构建新的分析框架解释“两区”融合发展的运行机理,为国家级新区的现代化治理提供理论借鉴。
二、理论基础与分析框架
(一)理论基础
国家级新区和行政区的管理体制内部包含不同层级、不同性质的权力主体,由此形成相对复杂的权力关系。对于“两区”融合发展的研究,本文尝试把两种理论进行适当融合,其一是行政领域的科层制理论,其二是经济领域的渠道权力理论。
马克斯·韦伯提出的科层制理论是建立在合理性、合法性权威基础上,理想的行政组织形式。在科层制理论的规则下,组织成员间具有明确的分工,并以制度、法规的形式加以确定,组织内部存在自上而下的等级关系。在层级节制的权力关系中形成统一的指挥链条,组织成员依照规程展开工作,组织成员受法律法规、正式文件的约束,而不受私人好恶的影响,组织人员机构是稳定的、专业的。
“两区”管理体制中涉及的权力等级关系、权力合法性的强调、政治控制手段依然符合科层制理论的论述,但仅仅使用科层制理论对目前“两区”融合发展进行解释,显然存在局限:(1)描述“两区”成员的组织关系过于简单化,忽视成员之间的互动;(2)组织结构之间的僵化,无法解释融合发展;(3)组织成员价值预设与现实不符,一个追求经济效率,一个追求行政效率。因此,有必要再引入外部理论进行适当改造,更好地解释“两区”融合发展。
渠道权力理论通常用于分析营销过程中的主客体行为,该理论具有社会交换理论、政治学和社会心理学理论的基础,具有明显的行为科学特征[21]。在营销学领域中,“渠道”是指建立在分工基础上,促使产品或服务顺利被消费或使用的一系列相互依赖的组织。渠道权力是指一个渠道成员对另一个渠道成员行为的控制力和影响力。也有学者倾向于把渠道权力理解为一个渠道成员对另一个渠道成员的依赖程度,一方对另一方的依赖性是构成影响力产生的基础[22]。渠道权力的来源主要有经济奖赏、强制性、专业知识性、合法性、参照性与认同感[23]。
渠道权力理论认为在渠道成员之间存在两种相反的权力流动趋势。由于渠道成员在功能上是相互依赖的,因而渠道系统中的每一个成员都有一定的渠道权力,但这种权力在渠道成员间的分配不均等,这意味着会形成不同的权力关系。然而,权力的对抗性特征使得权力关系内部存在一种促使权力趋向平衡的动力机制,即权力主体行使权力会诱发抵消性的权力与之对抗,从而削弱权力主体的影响力。因此,从渠道权力的工具性出发,渠道权力主体受经济利益的驱动致力于保持或加大这种权力的非均衡状态。渠道权力正是在这两种力量的作用下,在均衡与非均衡之间变化。渠道权力的不均衡分配及动态调整,使得权力主体和权力客体有动机采取相异的行为策略,以提升自己的权力地位[24]。
渠道权力理论中涉及的“渠道权力”(渠道成员)、“渠道”概念具有很高的灵活性,可以用于描述包括科层制在内的一般组织形式,“平衡的动力机制”与“理性经济人”假定更符合政府机构真实的运行状态,对非制度性权力来源的承认能够对科层制单一的合理、合法权威进行有益补充。但渠道权力理论用于分析“两区”管理体制问题仍然面临对合法性、政治性强调不足和视角过于微观的局限。
(二)分析框架
从科层制理论和渠道权力理论视角同时出发,可以将管委会型的国家级新区以及与中央到地方的多层级政府之间,视为权力渠道的两极(即渠道成员),在现行体制下,其间的相互关系就构成一个复杂的行政渠道权力系统。原因在于:一方面,在国家重大发展与改革开放战略布局中,中央政府是国家级新区战略的决策者,国家级新区是中央政府的执行代理人,省政府是国家级新区与地方政府之间的协调者,地方政府是国家级新区战略的执行配合者。国家的意图是让地方政府通过权力下放、授权、委托的方式对国家级新区进行权力救济,弥补国家级新区在非法律基础上的先天权力不足,满足国家级新区经济快速发展的权力需求。另一方面,从中央政府到地方政府是层层隶属关系,其权力依据具有正式法律规定,遵循自上而下的层级管理。国家级新区由国务院审批管理,并作为省级或市级政府的派出机构,中央政府、省级政府与国家级新区之间是正式的渠道权力关系。但是,在国家级新区与市级及其以下的政府之间,由于国家级新区不是正式的法律权力主体,两者的权力关系、权力流向均较为模糊,操作的自由度比较大。这个部分既是“两区”行政、经济管理区域、社会管理事务重合交叉的部分,又是“两区”行政、经济二元权力融合或冲突的实际交汇点。
为更好地分析国家级新区与行政区之间融合发展以及运行的原理,本文对科层制理论与渠道权力理论这两个理论的概念和研究范式进行融合与改造。首先,本文继续沿用“渠道权力”的原有定义,在强调权力制度性来源的同时,承认非制度性权力来源的存在,将“渠道”定义为行政权力的流动方向和路径,是否存在权力关系的法律制度依据是判断渠道关系是否正式建立的基础。需要指出的是,在当前的中国行政管理体制环境下,渠道流向具有行政压力从上向下传递的内涵,又具有行政压力从上向下传递的内涵。其次,本研究指出“两区”的行政机构之间遵循行政压力下的“理性经济人”假定,不仅追求行政效率,同样追求经济效率。再次,本研究将突破渠道权力理论常见的二元关系分析范式,不仅研究正式渠道关系和非正式渠道权力关系,还研究渠道权力结构。
由此,在科层制理论与渠道权力理论融合与改造的基础上,通过分析“两区”融合发展的权力结构、变化特点与运行方式,提出“两区”的管理体制包含管理主体间的政治权力结构与权力运行规则两个维度,由此构建“两区”融合发展的解释框架(见图1)。其中,权力结构包括权力主体(包括权力的法律来源、政策来源、非制度来源)、权力强度(包括行政级别、保障性手段)、权力范围(包括行政、经济、社会事务的分配);运行规则包括渠道(权力路径、正式与非正式)、流向(包括国家调控、地方放权)、互动方式(包括命令、协商、博弈、经济激励等)。
图1 “两区”融合发展的分析框架
三、“两区”融合发展:来自湖南湘江新区的调研①
(一)“两区”融合发展形成的原因
湖南湘江新区的设立代表国家的意志,承担着国家赋予的地区经济战略发展使命。湖南省政府作为联系中央与湘江新区之间的桥梁,发挥着重要的权力保障功能。
在权力主体方面,湖南省政府赋予了湘江新区高级别的行政管理权限。在2016年6月6日,中共湖南省委、湖南省人民政府就根据《国务院关于同意设立湖南湘江新区的批复》和《国家发展改革委关于印发湖南湘江新区总体方案的通知》的精神,出台《关于支持湖南湘江新区加快改革发展的若干意见》。该文件成为湘江新区权力运行的总纲领。从组织架构关系来看,一方面,湘江新区设立为湖南省人民政府的派出机构,由湖南省人民政府依法对新区实施统一管理。另一方面,其职责由湖南省人民政府规定,享有部分省级管理权限,对法律、法规规定不得委托或者下放的权限,采取新区管委会相关部门直接报省直部门(单位)、新区管委会直接报省人民政府的方式进行审批。
在权力强度方面,湖南省政府在地区发展的重大事项上向湘江新区进行权力的倾斜。在国家级新区与行政区融合发展的议题上,对湘江新区配置重要的经济管理权限,明确经济发展的优先地位。一是赋予湘江新区建设项目规划审批权,支持在湘江新区开展城市空间规划、土地利用规划、生态文明规划和经济社会发展规划“多规合一”试点工作,在不改变城市主体功能和总体结构,不违反城市群区城规划、城市总体规划、控制性详细规划、专项规划等强制性内容的前提下,允许湘江新区根据发展需求,对其规划进行局部优化和调整。二是赋予湘江新区地级市政府国土资源管理职能和土地利用总体规划修改完善审批权限,并且湘江新区新增建设用地年度计划由省直接下达并给予重点倾斜。
在权力范围方面,给予湘江新区宽松的政策权限与多方面支持。相比其他的行政系统,湘江新区在行政政策上拥有更多的自主空间,在一定程度上能够弥补权力不足带来的限制。比如,国家和省在土地、金融、财税、投融资、生态文明、新型城镇化、开放型经济等领域部署的各项改革均优先在新区试点,同时设立湘江新区改革试点容错机制,对于湘江新区未达到预期目标,但符合党和国家确定的改革方向,决策程序符合法律、法规和政策规定,且勤勉尽责,未谋取私利或者损害公共利益的,对有关单位和个人不做负面评价,免除相关决策责任。为解决湘江新区人力资源不足的问题,在法律、国家政策的框架内,支持湘江新区自主制定机关事业单位的岗位制、绩效考核制和履行出资人职责的国有企业岗位制、绩效考核制和薪酬管理体系。省政府还授权湘江新区创新人才考录、引进、培养、使用等方面的优惠政策,并且在省人才引进有关优惠政策的基础上加大倾斜力度。
(二)“两区”融合发展运行规则的原理
国家级新区是国家战略布局的“经济飞地”,其政治地位高于行政区,经济职能大于行政区,而社会职能小于行政区。从“两区”的渠道权力结构来看,两者均是湖南省政府的下级部门,湘江新区是省政府的派出机构,长沙市政府、新区范围内的区(县)政府依次是至省政府往下的更低的行政层级。长沙市政府与新区在行政建制上均为正厅级单位,湘江新区范围内的区(县)政府是正处级单位。虽然新区的政治地位高,且拥有不低于行政区的行政级别,但在实际的“两区”关系中,呈现出湘江新区对行政区有较强的依赖性,形成“实力相当”的权力格局,推动了“两区”融合发展的“互动性”。
从湘江新区的权力内容来看,湘江新区具有一定的权力结构缺陷。除省政府赋予的宏观而有限的规划权,湘江新区主要行使由长政办规定的44项行政审批权限,正如新区工作人员所言:
下面乡镇的行政审批主要到管委会审批,不再上交市级行政机关。但湘江新区管委会不是一级行政机关,它没有财政权和人事权,只是市政府赋予管委会44项行政审批权……没有行政执法权是我们在管理新区事务面临的一大阻碍。(XZW)
这种权力的相对弱势地位还体现在与行政区之间的渠道权力关系之中。在湘江新区与长沙市政府的关系方面,长沙市政府充当新区实际管理者的角色,渠道权力由市政府向湘江新区流动,正如湘江新区工作人员所言:
管委会由于是省委省政府的派出机构,因此主要对市委市政府负责,各个部门与市政府相应部门对接工作。但在涉及一些需要省级审批或管理的事务时也会和省政府对接……(XZW)
除新区要对长沙市政府负责外,长沙市政府还掌握对湘江新区的考核权,这进一步强化市政府对于湘江新区的强势地位,正如湘江新区工作人员所言:
省市级对新区都有考核,但考核的方式不同。省级的考核是提出大致的要求,新区有考核办,考核办根据省级的要求来制定具体的考核。市级政府主要是通过提出具体的考核指标来考核。(XZK)
但在湘江新区与其范围内的区县政府关系方面,湘江新区相较于相应的区县政府,其行政级别更高,同时也拥有一定的权力优势,比如新区拥有辖区范围内事项的审批权,包括乡镇的事务均由新区管委会审批,对于区县政府新区还拥有一定的考核权力,考核指标包括统筹结合,产业招商,项目建设、增拆,“十统十容”,正如新区工作人员所言:
新区通过绩效考核对其(区县政府)进行一定程度的制约,而绩效考核则是管委会与市政府的绩效办对接来完成考核工作的。(XZG)
由此可见,湘江新区对辖区内的区县政府有一定的制约能力,从渠道权力关系来看,湘江新区在上,区县政府在下。但由于湘江新区在行政执法权上的缺失,而且并不具备对区县政府真正意义上的管理权,湘江新区在一些需要区县政府配合的事务中,仍然需要放低姿态去寻求配合。在人员不足的情况下,新区仍然维持着与行政区一致的部门架构,确保业务对接的顺利完成,正如湘江新区工作人员所言:
既然有功能上的对接,就一定会有功能上的依赖。因为对口的业务和部门很多,所以人力不足很明显,一个处室需要对接很多个线。现在主要是通过雇员来分解工作,简政放权和大部制改革,基本还没有波及新区。如果实行大部制,未来工作开展将会很困难。(XZK)
“两区”能融合发展是因为国家级新区组织性质的先天不足。国家级新区成立在于承载着中央政府意志的国家政策,其权力只能被动来源于其他政府的授权、委托和下放。湘江新区本质上定位为国家级的经济功能区,偏重于承担片区经济开发带动的功能,而行政区是拥有长时间发育成熟的行政系统,拥有行政地位和完备的权力结构确保行政目标的实现,能够对下一层级的行政组织进行合法有效的管理。可以说新区对行政区不仅存在行政功能上的依赖,还存在管理功能上的依赖。因而,“两区”之间通过互动,推动彼此业务的开展合作几乎是不可避免的。
(三)“两区”融合发展的合作机制
虽然在宏观上湘江新区得到来自国家和湖南省政府的重视和大力支持,但要使湘江新区的权力发挥到位、权力意志真正得到执行,还需要在微观层面上得到来自行政区(即湘江新区辖区所属范围内的市、区、县、政府)的支持。这与湘江新区的权力结构失衡和先天不足有关。“两区”关系要跨越这种不平衡走向协调,则需要一种特殊的渠道权力关系进行协调,即存在于“两区”之间“合二为一”领导权力运行机制以及相关经济激励机制的保障。“两区”表面上维持着湘江新区由长沙市政府代为管理,但在这种关系的深处,实际上是一种共生关系,“两区”各自组织内部的最高行政长官由同一个人担任。在这种深层次共生关系的作用下,“两区”形成两个层级的协调路径。较低层级的是基础协调,主要针对部门业务对接、日常纠纷处理、“两区”管理的职责模糊地带,协调的方式是组织相关部门开会协调处理,正如新区工作人员所言:
因为每个部门设置一个综合处(即办公室),各个部门的综合处相互对接和协调工作,再由综合处将工作分布到各自部门。在执行过程中目前也没有出现什么大的困难。(XZW)
“两区”关系在实践中走向合作协调的另一个关键因素是湘江新区对行政区存在政策外溢现象,同时湘江新区具有较强的经济资源,以此激励行政区趋于合作共赢。
湘江新区由于靠国家和湖南省政府的大力支持,在区域发展上拥有很多的利好政策,由于同域管理的特殊条件,这些利好政策使行政区在多方面获益。在人员构成上,湘江新区借助雇员制解决人员不足问题;在地方财政上,湖南省政府在分配地方债时,考虑到湘江新区地理位置的因素会对长沙市重点支持;在招商引资上,政策上优先支持湘江新区符合条件的企业按照程序申报国家有关补助金。这种政策外溢无形中营造“两区”合作共赢的合作氛围,强化湘江新区对行政区发展的重要性,湘江新区的工作人员坦言:
中央政府对新区的放权对于协调与行政区之间的关系产生重要的影响。(XZL)
此外,经济激励机制可以弥补湘江新区自身行政权力的不足,是促使与行政区合作的直接而重要的手段。招商引资是“两区”存在竞争的主要领域,湘江新区虽然手握重要利好政策,却不具备完整的行政权力,企业真正落地湘江新区还需要行政区的配合,此时湘江新区就会通过经济激励机制的手段促使行政区进行项目合作,正如湘江新区工作人员所言:
我们新区一共有三区五园,加上湘江新区总共九家,各个都是独立工作,而新区只是统筹协调、规划,各个区负责事项不一,避免恶性竞争、同质化竞争,新区的招商引资是有规划、有定位的,招商队伍对各区是统一负责,统一管理的。(CCY)
行政区会和企业间对项目落地谈条件。对于新区要做但是无法做的事情,需要行政区执行的,会用资金激励的方式来协调。(XZW)
高层级的是高级协调,这种协调主要发生在重要利益项目或者基础协调失败的事务纠纷,协调的方式主要是“两区”上级领导通过沟通、商讨来达成共识,正如新区工作人员所言:
新区的范围涉及3个属地区,各个区有自己的想法,新区也有自己的想法,可能会在项目的安排和产业的规划上不一致。新区的主要作用就是协调新区范围内各个区的目标和规划,实现资源利用的最大化,有时候也无法达成利益一致。比如说新区需要在某区建设一个项目,但区政府不想建设,这就需要两边的政府领导开会进行协调。当然,如果是市长直接出面,则是最快、最好的方式。(XZL)
以产业融合为例,从2016年开始,湖南湘江新区成立国家大众创业万众创新示范基地建设领导小组,由湖南省长沙市委副书记,湖南湘江新区党工委副书记、管委会主任任组长,管委会副主任和新区范围内园区、区县主要负责同志任副组长,重点探索体现经济功能区与行政区融合发展特色的区域示范模式[25]。2019年6月14日,会后,新区管委会印发《湖南湘江新区2019年二季度“产业项目建设年·奋进季”工作方案》,共铺排“奋进季”产业项目84个。“两区”合作的高度融合为产业建设按下“快捷键”。对此,湘江新区工作人员这样描述:
在招商引资以及企业落户方面,我们有一个非常好的经验,那就是首席责任制。就是由县处级以上的干部负责一个项目,要全程跟进,负责到底,也会公布首席负责的事项。自2017年实施以来,效果非常明显,以前招商时有个产业促进局,各个园区都有招商局,以前就是全国到处跑,力度不大,因为个人资源有限,成功率很低,现在以首席负责,成功率和效率都变高。这个首席责任制并不追责,除非不作为,懒政懈怠。(CCY)
在中国以科层制为特点的行政体制系统内,行政长官在法律的框架下拥有最高的话语权,这对于一个行政组织的运作无疑起到至关重要的作用。比如说长沙市市长兼任湘江新区党工委书记,在湘江新区重大项目的决策程序形成决策的时候,一般采取市委市政府签批,由于湘江新区党工委书记的双重身份,在报签批之前,已和相关领导会有很多交流。如果真的需要“上会”进行讨论,湘江新区党工委书记将会以长沙市市长身份采用政府常务会议的形式,召集发改委、财政厅、税务局、国土等部门负责人讨论形成决策。这种“合二为一”的领导权力运行机制的设置,巧妙地将两种身份统一在一种角色之中,形成一种融合“两区”利益与分歧的政治强力,这对于平衡“两区”关系,统一“两区”的政治经济利益,克服“两区”行政上的分割,宏观上进行组织资源的调配,实现地区发展的双赢局面,起到至关重要的作用。
由此可见,湖南省政府对湘江新区权力的规定和支持,从政治上明确湘江新区在行政系统中的优先地位。在湖南省政府与湘江新区系统的权力渠道中可以发现,湖南省政府虽是湘江新区的上级系统,但湖南省政府对于湘江新区的权力管控层面比较弱,更多的是赋权和支持,这种弱控制的权力关系更有利于发挥湘江新区的自主性,一定程度上弥补了新区权力的天生不足,在宏观层面为“两区”关系的发展和调整定下主调。在“两区”融合发展的格局下,“两区”之所以没有走向推诿、对立、恶性竞争的局面,而是形成如湘江新区工作人员所描述的“主要是向着推进工作的目标前进,以友好合作为主,基本不存在竞争关系”,是由于“两区”之间存在“合二为一”的领导权力运行机制和经济激励机制,进而促进“两区”高效率的协调合作。
综上所述,“合二为一”的领导权力运行机制,形成了强有力的统一行政领导,能够调动“两区”的资源,平衡“两区”的发展利益,是影响“两区”关系走向的关键的控制因素,这不仅有利于“两区”关系、地位、区域发展目标的融合发展,还有利于在重大的关键组织目标上达成共识。并且,湘江新区的经济激励机制善于利用国家赋予的政治优势、政策优势、资金优势,将其转化为可供“两区”发展的有利资源,这能弥补湘江新区自身行政权力的先天不足,促使“两区”走向共赢,实现组织目标。
四、结论与讨论
湘江新区与行政区之间不仅存在融合发展的现象,还存在友好合作的权力关系。这种良好关系的产生得益于“两区”的“合二为一”的领导权力运行机制,这种运行机制能够最大限度地平衡两者在功能、发展目标、经济利益、政治利益方面的差异,借助高层级的行政关系使两者合作,促使“两区”之间形成高级的协调机制。而国家和省政府对湘江新区高级别的赋权和政策扶持形成的经济激励机制,为湘江新区的发展提供良好的外部环境和组织保障,提高湘江新区发展的自主性,为湘江新区在协调“两区”关系问题上积累更多可以使用和转化的政策资源、经济资源,在微观上促成“两区”合作共赢关系的形成。
本研究的现实启示主要有:第一,设计好管理的体制机制。一方面“两区”要保持全局发展目标、战略的协调统一,要让“两区”融合发展的经济目标从根本上趋于一致,另一方面配套相应的行政绩效考核体系和政策激励,强化政策导向,并做好政策导向宣传。政策执行过程中推动多部门之间的联动,事实表明在产业发展规划阶段,相关利益者的广泛参与有利于政策目的的达成。既要“适度分离”,又要打破长沙市在国家级新区和属地行政区两方固有的行政壁垒,加快形成统一开放协作,激发各类主体内生动力,共享发展成果,互利共赢的发展格局。
第二,推行“单头多线领导”模式。理顺长沙市在国家级新区与行政区之间的权力结构关系,用“单头多线领导”取代“双线并行”的领导方式,打通权力枢纽关系,高层级行政机构要为“两区”协调发展提供政治保障。从行政区域上看,湖南湘江新区与岳麓区、望城区和宁乡市都有交集;从园区分布看,湖南湘江新区与望城经开区、长沙高新区和宁乡经开区都有关联。需要“两区”之间加大政治协调力度,处理好产业政策、部门间沟通和资源分配等方面的问题。
第三,善用经济政策发力。为促进“两区”融合发展,湖南省政府应在国家级新区采取宽松的经济政策,进一步刺激地区整体经济的发展,“两区”要秉承区域协同发展的包容性、整体性、开放性原则,友好合作,整合行政资源与经济资源,共享经济发展成果。也可通过财政扶持、人才引进、教育医疗资源倾斜等配套措施联动,吸引更多银行、证券、期货、公募基金、中介组织等金融机构落户湖南。以湘江新区为例,“两区”领导聚焦“三高四新”战略,通过发挥以拓维信息、中清龙图和中移电子商务等为主的移动互联网企业,以中冶长天、华凯创意和化工部长沙设计研究院等为主的设计服务业,以金龙铜业、金杯电工等为主的新材料等新兴行业资源优势,打造高质量发展样板。又如推动袁隆平生物种业产业园项目建设、“一主一特一新”招大引强,主攻总部经济、平台经济,经贸合作为芙蓉区经济社会发展源源不断注入新动力,构建起全方位、宽领域、多层次对外开放的新格局,实现为湖南着力打造国家重要先进制造业高地、具有核心竞争力的科技创新高地、内陆地区改革开放高地,注入区域经济增长新引擎动力。
本研究涉及同一区域内两种并行管理主体的权力关系,从研究问题的前沿性来看,本研究力图解答国家级新区从成立到成熟过程中普遍面临的问题,具有一定的时代意义。研究内容涉及国家级新区及各级政府的机构改革、职能分配、组织协调,符合国家历年来行政管理体制改革的思路主线,“两区”友好合作有利于国家级新区区域的协调发展、助推国家治理体系和治理能力的现代化。未来的研究可以在以下两个方面着力,在研究对象上,从“单维分析”走向“多维分析”;在研究方法上,加强定量研究和同类新区的对比研究,使研究更精细化。
注 释:
①为研究湖南湘江新区与行政区之间融合发展,笔者对湖南湘江新区行政综合处的相关工作人员展开实地调研,进行深入访谈,并对访谈人员进行编码处理。