全球多边自由贸易合作兴起对我国自由贸易园区建设的影响

【摘要】全球自由贸易合作蓬勃兴起，有利于我国扩大对外开放，深度融入世界经济，文章以最前沿的国际经贸资讯和最具典型的自贸区实践案例为基础，从新的角度分析了不被人注意的国际经贸格局变化趋势对国内自贸区的使命和任务的压力和挑战，指出了国内自贸区存在的优势和问题，提供了发展方向和路徑。

【关键词】自由贸易协定；自由贸易园区；制度创新

【中图分类号】F114.41

世界自由贸易园区已有四百多年的历史，而我国自由贸易园区仅有七年多经历。在百年未遇之大变局形势下，新的经贸格局正在形成，尤其是全球多边自由贸易区蓬勃兴起，对刚刚起步的中国自由贸易园区建设带来重大影响。如何认清形势，积极应对，是当前的一项重要课题。

一、以区域全面经济伙伴关系和中欧全面投资协议签订为代表，全球自由贸易合作已成大势

鉴于世界贸易组织（WTO）日渐式微，各国和地区对于国际经贸关系改革的呼声日愈迫切，要求调整不同经济发展程度国家和地区的合作关系；出现了美国退出由其牵头的跨太平洋伙伴关系协定（TPP）、英国脱离欧盟等情况。一些国家甚至滥用WTO规则，以国内法代替国际法，实施单边主义、霸权主义和违反公平公正的制裁措施，加重了国家之间的矛盾和不公正性。同时，跨国公司产业链布局区域化、近岸化，或因政治地缘关系造成的再制造化，以及数字经济和跨境电子商务、服务贸易发展等新情况的出现，导致双边和多边贸易关系的兴起，极大地改变了世界经贸关系格局。

新世纪伊始，一些发达国家提出了“零关税、零壁垒、零补贴”的“三零”要求，七国集团首脑会议即G7国家组织提出了实现“三零”的时间表。一些经济发展水平相近的国家和一些地缘和历史相近的国家开始了不同范围的双边和多边协议谈判，即自由贸易谈判。其中美国牵头又退出的跨太平洋伙伴关系协定，后由日本牵头的全面与进步跨太平洋伙伴关系协定，美国和欧盟的跨大西洋贸易与投资伙伴协定（Transatlantic Trade and Investment Partnership，TTIP），美国、加拿大和墨西哥签订的《美墨加贸易协定》（The United StatesMexico-Canada Agreement，USMCA），非洲自贸区等分别运行。目前已有相当多的双边协定签署，仅剩南美洲区域进展较为缓慢。对于我国而言，亦清楚看到了国际经贸合作的新趋势，为此国务院于2015年发布了《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》。2020年11月15日正式加入区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）和2020年12月30日正式宣布完成中欧全面投资协议（China Comprehensive Agreement on Investment，CAI）谈判。习近平总书记在2020年亚太经济合作组织非正式领导人会议上关于积极考虑加入CPTPP的表态，标志着我国全面融入国际自由贸易合作大潮。

二、全球自由贸易合作比之我国自由贸易园区具有更大的优越性

国际双边和多边自由贸易协定（FTA）是指国家之间协商确定一致的经贸规则，有着更广的覆盖性和开放性，将在更大范围内和更深层次上成为新的经贸格局。而我国建立的自由贸易园区（FreeTradeZone，FTZ），是由国家单方面确定在某个区域内执行对外开放政策制度的举动，具有区域性、局限性和阶段性。一是在开放度上，FTA的领域更广。例如已签订的区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）对各签约方均给予准入前国民待遇和负面清单开放承诺，不仅在制造业、服务业、农业和采矿业等领域全面开放，还要求在商业信息、跨境人员流动、金融保险、基础设施、研发管理、中小企业等领域实施开放，废除技术性贸易措施壁垒。在中欧全面投资协议（CAI）中，双方承诺在银行保险、能源矿产、教育医疗、通讯服务、国际海运、房地产、环境服务等领域全面开放。外资进入金融、汽车等领域不再要求合资和股份比例等，这显然比各地自贸园区确定的开放范围更广。海南自由贸易港和上海自贸区临港新片区也仅在贸易、医疗、旅游、集成电路、人工智能、生物医药、航空航天和装备制造等领域明确了开放的意愿，而在电讯、金融、环境等领域仍受到诸多限制。

二是在政策支持上，大大超过了自贸区的力度。例如，区域全面经济伙伴关系明确在两两协商一致后90%以上的交易商品实行零关税，在较短时间内兑现所有货物贸易自由化承诺。这是自贸园区“一线放开，二线管住”政策无法比拟的政策条件。RCEP规定资本收益免税，极大地促进了企业的对外投资行为。对原产地政策实行累积制，有利于全球产业链的垂直深度分工，推进新产业链构建。而我国目前仅有海南自由贸易港试行原产地政策，且规定每一商品必须达到增值30%以上才能享受该政策。对于自然人自由流动和职业资格认证、配额等，RCEP和CAI更为宽松，无须各国各地再出台一次签证多次往返、外籍人士带家眷等政策。在公平竞争方面，CAI明确对非国有企业不得在购买和销售及服务上采取歧视政策，禁止各国政府对货物贸易给予财政补贴，禁止迫使技术性转让的投资要求。明确反垄断、反倾销办法，保护投资者和消费者权益，给予外汇转移保护和损失补偿。还明确新的海关程序、检验检疫、技术标准等，以降低交易成本。

三是广泛和有效的协商机制，提供贸易纠纷协商办法和仲裁方式。RCEP规定在协议关系内，允许进行双边协商，达成多边协议。设立欠发达国家过渡期和救济制度，设立一般条款和例外。如因履行协议降税受损害可给予救济。加强中小企业经济技术合作，给予技术支援和能力建设支援，以保证欠发达国家共同参与国际经贸合作活动。在CPTPP协议中，专门设置了电信委员会，除了普适性的行政程序、复审和上诉，还规定“援用”，企业可直接向缔约方电信监管机构要求援用CPTPP条约解决争议；“复议”，缔约方提出请求后在合理期限内申请复议；“司法审查”，企业可直接向当地法院提出行政诉讼。中欧全面投资协议亦确立了国家间争端协调机制，明确了企业必须承担社会责任，执行国际劳工组织公约，遵守《巴黎气候协定》等措施。而我国自由贸易园区各自推行的海事和贸易纠纷仲裁，设立法律事务机构等做法，其覆盖面、权威性和执行率似乎难以与自由贸易协定比拟。

可以说，国家间的自由贸易协定在很大程度上高于一国提出的自由贸易园区待遇，并覆盖了一国内的自由贸易园区，这对自由贸易园区的影响是广泛和深刻的。例如零关税的实行，使其拥有的货物贸易自由化优势失去了吸引力。反补贴措施使其制订的招商引资力度大大下降。原产地累积措施有利于产业链、供应链和价值链的深度打造。跨境数据自由流动可集聚更多更好的资金、技术和人才资源。可以预见，随着RCEP、CAI等协议的执行，将大大减少自由贸易园区的政策红利，压缩比较优势窗口期。因此，如何适应FTA的到来，是自由贸易园区面对的重要考验。

三、我国自由贸易园区的优势和存在问题

尽管国际自由贸易合作大潮汹涌而来，但当前的自由贸易园区仍有相当的优势。这主要体现在以下三个方面：

首先，制度创新先行先试，拥有政策红利。投资、贸易、金融等自由制度开放，加速了国际优质要素集聚，带动了各自贸区的迅猛发展。数据表明，海南自由贸易港建立后仅2020年6月至11月，就新增注册企业9.9万户。上海临港新片区设立一年，引入先进制造业等投资2700多亿元。船籍港政策和航权开放，明显提升自贸区所在海港和空港的枢纽地位。国际贸易“单一窗口”、企业登记“证照分离”、社会管理“一网通办”等政府职能创新，极大地改善了当地的投资营商环境。海南离岛免税措施的进一步放宽，吸引了国内大量消费者前往，带动了旅游业发展。原产地政策的实施，加快了海南制造业的发展。根服务器镜像节点和域名开放，有利于数字自由流通。企业所得税和个人所得税均降低至15%及简税制的执行，增加了企业盈利，活跃了人才流动。虽然各地自贸区先行先试带有风险测试任务，也会碰到各种困难和挫折，但开放带来的利益一定比损害要大得多。

其次，自由贸易园区拥有特殊的资源禀赋。与其他区域的各类经济技术开发区、工业园区、物流园区相比，目前设立的自贸区有着更好的资源条件。如沿海的自贸区均有良好的港口，沿边的自贸区均有与邻国接壤的经贸口岸，内地的自贸区或有长江等内河航运条件，或有机场、铁路枢纽及类似中欧班列条件。各自贸区所在的地理位置优势，一般均紧挨发达城市或发达经济区，依托良好的城市服务业、发达的教育医疗设施和先进的基础设施，有利于国内外人才吸引和培育，有利于产业和城市的紧密融合。

再次，各地政府集中财力、物力、人才建设自贸区的力度，是其他区域无法做到的，可以说自贸区集万千宠爱于一身，优越性无可复加。各地在国家发布的总体方案基础上，不断叠加支持政策，实现“人有我皆有，人有我特优”。如上海市出台了支持临港新片区的五十条特殊支持政策，其他相关部门和临港新片区又追加了大量支持措施，给予新增税收财政留存、土地出让金市区返回、设立专项产业资金和各项科技创新、文化旅游、人才引进、总部经济等专项政策，成立一年就创设了17个产业发展基金，规模达到2000亿元以上。国家有关部门为提升海南自贸港的管理水平，增加了机构人员编制，从全国调集了三批284名优秀干部支持海南建设。各地在规划编制、用地指标、5G网络覆盖、智慧城市和社区、住宅和人才公寓、学校和医院、公共交通、环境改善等方面，均给予自贸区全面支持。2020年8月海南引进了德国比勒费尔德应用科技大学，亦是国内设立的第一所外国独立大学。

但是，由于我国自贸区建设刚刚起步，大量的政策制度正在探索之中，运行管理经验不足，与国际先进自贸区相比差距明显，与国际自由贸易协定相容性不足，客观上存在较多问题，主要表现在以下四个方面：一是国际化不达标，没能按照最高标准实施开放。在投资、贸易、金融、数据等自由化上，不及已经签署的各类自由贸易协定。如我国跨境服务贸易的限制部门数量远高于CPTPP缔约方，但规则大大落后于CPTPP。旅游、建筑、文化設计等服务贸易领域尚未大面积开放。知识产权、数字经济、环境保护等方面尚未与国际紧密接轨，在服务贸易总协定GATS中，我国有45%的部门未作出人员流动承诺。税收制度除海南自由贸易港外基本没有特殊安排，影响了招商引资和人才引进。二是市场化不充分。各地自贸区的管理体制单一，几乎没有引入民营企业或外资管理。投资主体和经营主体几乎均由在国有企业承担，其他所有制企业难以进入基础设施、教育、医疗健康等领域，在政府采购、土地获取、财政支持等方面限制颇多。各类产业基金和专项资金主要针对国有企业，缺少中小企业的专门支持政策。三是制度创新边际效用递减，呈现同质化、碎片化特征。国家有关部门向全国推广复制的创新案例中，上海自贸区占一半以上，说明其他自贸区的创新难度很大，后续创新效益明显递减。一些自贸区对制度创新重视不够，一些部门之间、上下之间协同不够。国家赋予的开放政策，地方配套措施不够。一些地方政府主要关注便利化措施，缺乏自由化办法支持，更加缺乏深水区域的改革创新。从海南赛马三年之争，可见改革之难。一些自贸区与外区的政策措施趋同，改革创新获得感不强。四是执行规划和政策偏颇。一些自贸区没有按照国家要求和自身资源禀赋进行差异化探索，把关注重点放在招商引资、发展本地经济上，拼政策、拼土地、拼财力，虹吸周边资源，不注重特殊经济功能打造，忽略了自贸区的开放创新主旨，把自贸区变成了经济开发区或“自我贸易区”，造成了自贸区之间的发展不平衡。在执行原产地政策上，没有充分利用其集聚两个市场、两种资源的作用。个别特殊综合保税区封关后，保税和非保税物品分类管理措施有所回收，免税船舶维修难以开展。亦有个别自贸区在尚未完成制度创新和功能打造的情况下，提出了扩区连片的要求。

四、全球自由贸易发展背景下，我国自由贸易园区仍有很大的操作空间

虽然迅速发展的全球自由贸易合作已对我国自由贸易园区建设带来重大的影响，但切不可以为自由贸易园区已无所作为。习近平总书记指出：“加快实施自由贸易区战略，是我国新一轮对外开放的重要内容。”国务院《关于加快实施自贸区战略的若干意见》明确上海等自贸试验区是国家适应国际经贸新变化，以开放促改革、促发展的试验田。国家在“十四五”规划中强调自贸区的重要作用，并将继续扩容。2020年底召开的中央经济工作会议要求发挥好自贸试验区改革开放试验田作用，实行以负面清单管理制度为代表的制度集成创新，推进建设海南自由贸易港和其他自由贸易区建设。我们认为，在以国内经济大循环为主，国际国内双循环共同推进的新发展格局下，结合全球自由贸易合作趋势，我国自由贸易区具有四大发展空间。一是主动适应自由贸易区发展形势，接轨国际最高水平开放规则。对标中欧全面投资协议、区域全面合作协议、跨太平洋全面先进伙伴协议，对照香港、新加坡、迪拜等最开放的自由港的规则、准则、标准、方法等，在投资、贸易、金融、运输、人才、数据等方面，加快实行准入前国民待遇和负面清单管理制度，通过边境内措施改革，推动改革向纵深发展，加快政府职能转变，创造公平公正的营商环境。在全国人大、国务院授权下，制定各类法律法规，修改完善已有政策制度，提高国际化、法治化水平。二是鉴于自贸区改革创新先行先试的要求，在跨境金融、离岸贸易、数据流通、税制安排、海关特殊监管等方面积极探索，进行风险压力测试。充分利用国际国内两个市场、两种资源，开展离岸业务和在岸业务，促进中外人才协同创新，鼓励中国企业走出去，提升国际经济大循环水平。为我国参与国际自由贸易协商，取得国际经济治理话语权提供案例和经验。三是积极利用自由贸易协定和自身制度优势，重塑产业链、供应链和价值链。主动适应供给侧和需求侧改革，为国内经济大循环作出贡献。充分利用政策窗口期和特殊资源禀赋，通过对外并购、参股、引进等方法，助力国家打破国外技术垄断和经济制裁，在关键技术和重要领域实现突破，引领国内产业转型升级。在金融创新、数字经济、服务贸易等特殊经济功能打造上，起到龙头牵引作用。在产城融合，引领周边地区可持续发展上起到示范作用。四是注重与其他未加入国际区域合作协定国家和地区的投资贸易关系。据观察，在近几年或更长时间内尚有部分国家和地区留在区域合作关系之外，如南美洲国家和“一带一路”沿线国家，我国自贸区仍应主动维护和扩大其经贸合作和交往，吸引其优质经济、科技、文化、自然资源等要素，扩大我国在这些国家和地区的影响，使其融入我国需要的国际经济循环中，并为建立未来的全面合作伙伴关系提供协商基础。

叶金龙 高级统计师，中国对外经济贸易会计学会自贸区财经研究专业委员会常务副主任，中国社会科学院上海研究院特聘研究员，上海社会科学院文学所特聘研究员，上海海洋大学客座教授，民建上海市委临港研究中心特约研究员，上海临港创新管理学院特聘教授。历任上海市南汇县老港乡副乡长，南汇县统计局副局长，南汇县计划委员会总经济师，南汇区体制改革办公室主任，中共南汇区委政策研究室主任，上海临港新城管理委员会政策法规处处长，综合计划处处长，企业服务办主任，经济贸易办主任等职。长期从事计划规划，政策法规，经济贸易，城市建设等工作。重点参与和研究国际航运中心建设，自由贸易区及新城建设，在体制机制，产业推进，城市建设，自由贸易等方面具有较强的理论研究和教育授课能力。