国际产能合作背景下PPP模式的发展现状及存在问题研究

【摘要】近几年，PPP模式在基础设施项目领域得到了广泛的应用，不仅提高了基础设施项目的供应能力，还有效利用社会闲置资金，解决了建设资金短缺问题。将国际产能合作与PPP模式相结合，引入社会资本进行基础设施建设，不失为解决资金困境的一条可探讨的路径。文章对PPP模式推动国际产能合作的重要作用、国际PPP项目发展现状、瓶颈等内容进行分析，以期更好地在国际产能合作背景下推动PPP模式的发展。

【关键词】国际产能合作；PPP模式；一带一路

【中图分类号】F283； F114.4

国际产能合作是共建“一带一路”的重要抓手、重要途径和重大举措。企业作为国际产能合作的实施主体，近年来，以“一带一路”建设为契机，积极带动国内优质富余产能和建设能力“走出去”，支持沿线国家推进工业化、现代化和提高基础设施水平。然而，沿线国家巨大的资金缺口1却是企业“走出去”开展国际产能合作要解决的首要问题。庞大的资金需求单靠政府或承包类企业，甚至是世界银行、亚洲发展银行、中国国家开发银行、亚洲基础设施投资银行（下称亚投行）等金融机构，均无法满足。国际产能合作急需引入一种新的模式来推动。近几年，PPP模式在基础设施项目领域得到了广泛的应用，不仅提高了基础设施项目的供应能力，还有效利用社会闲置资金，解决了建设资金短缺问题。将国际产能合作与PPP模式相结合，引入社会资本进行基础设施建设，不失为解决当前资金困境的一条可探讨的路径。

一、PPP模式对推动国际产能合作的重要作用和意义

（一）为推动国际产能合作中的建设资金不足提供重要补充

投资大、周期长、回报慢的公共领域基础设施建设往往占据政府财政支出较大比重，由此导致政府的财政吃紧，在进行社会管理与投资时往往是顾此失彼，不能充分发挥政府财政的宏观调控能力。“一带一路”沿线国家多数是发展中国家，其有限的政府财政必须要平衡民生、教育等开支，难有多余资金进行项目全周期的投入建设，资金不足不利于我国企业参与国际产能合作。

从现有情况来看，除沿线各国政府的财政支出外，“一带一路”基础设施建设的资金来源还有如下几个渠道： 一是多边开发银行。其资金规模有限，如亚开行的法定资本仅为1 638亿美元，亚投行的法定资本仅为1 000亿美元。二是官方发展援助（ODA）。2010—2015年期间，“一带一路”沿线国家每年接受ODA的资金约为900亿～1 000亿美元，其中20%～40%用于基礎设施建设。三是政策性银行或者商业类银行。2012—2016年，国家开发银行、进出口银行分别提供2 500亿元和1 300亿元等值人民币专项贷款，用于支持“一带一路”基础设施建设，中国工商银行储备了131个“一带一路”重大项目，支持项目投资额达1 588亿美元。四是各类债券市场、养老基金和主权基金等，丝路基金就归为此列。世界银行曾预计，到2022年，债券融资将占到所有基础设施融资总额的一半以上。但现在来看，远远达不到原有估计。五是公私合营模式（PPP）。据世界银行统计，2015年“一带一路”沿线国家基础设施建设项目中，由中国企业参与的跨国PPP项目共147个，总金额为620亿美元，仅占所有资金总额的5%～10%。因此，采用PPP模式是需要大力拓展的领域。

PPP模式作为一种公“私”合营的投资模式，可以有效减少政府用于公共产业设施建设的财政支出，缓解政府的财政压力，使得政府能平衡财政预算与项目建设。政府排除财政的后顾之忧后，可以充分发挥调控和引导作用，利用PPP模式下的多种框架使得项目建设成本最小化，收益最大化，可以全力推进“一带一路”重点项目的建设和国际产能合作的推动。

（二）减少进入“一带一路”东道主国的市场壁垒

PPP项目的本质是利益共享、风险分担的机制。PPP项目可以邀请当地政府或国企参与投资，约定权利义务关系；邀请当地金融机构贷款或提供财务咨询服务，扩大资金来源渠道； 邀请产业链上下游企业提供配套服务，合理分散风险；可以雇佣当地居民，解决就业问题。

在我国政府大力推动实施国际PPP项目之前，就有海外并购项目由于资本的国有属性而功败垂成的案例。其中一个典型案例就是力拓宁愿赔付违约金也以中铝公司属于国有资本为由而撕毁合约。而PPP项目可以由我国国有企业和民营企业构成联合体参与投标，从而减少东道主国对我国有资本的防备心理，同时发挥国有企业在融资、技术方面的优势。对于通信产业等高度垄断的行业，实行PPP模式有利于降低我国企业在当地牌照、频段、 路权获取以及项目审批方面的难度。因此，国际产能合作背景下采用 PPP模式有利于取得各方共识，减少进入市场壁垒。

（三）帮助参与国际产能合作的中国企业获得长期稳定的收益

一是延伸产业链条。PPP模式与其他的海外EPC工程总承包项目最具差异的地方在于，它可以为海外基建项目提供全流程服务，从设计到融资到建设再到运营全产业链条的服务，延伸产业链条，助力企业提高综合经营能力，提高企业的利润率。

二是为中国海外企业带来政治保障。从两国合作层面出发，保障企业利益最大化，帮助企业理顺多种利益相关者的关系与权益分配。

三是推动中国有关准则及标准“走出去”，从“规则跟随者”到“制定者”转变，从制度环境发展层面为企业保驾护航。

二、国际产能合作背景下PPP项目发展现状分析

为了更清晰地了解我国开展国际PPP的总体现状，本部分构建我国开展国际产能合作背景下PPP项目合作案例库，如表1所以，对我国在世界各个国家（地区）、各个领域开展国际PPP项目的数量及合作领域进行总体分析。

（一）数据来源说明

笔者采用定量分析的研究方法，从我国“一带一路”官方网站、财政部官方网站、外交部官方网站、清华大学政府和社会资本合作研究中心官方网站，从合作时间、项目名称、合作对象和内容等5个方面选取2014年至2020年7月2的有关项目组建我国国际PPP项目合作案例库。

（二）国际产能合作下跨国PPP项目数量、国别及区域分析

据表2所示，2014年至2020年7月间开展的能源、基础设施等国际产能合作领域跨国PPP数量一共是70个，这说明我国在国际产能合作领域开展PPP项目的数量要少于非产能合作领域的PPP项目。这也与“‘一带一路更多的集中在基础设施、能源等领域”的出发点相一致。

为了更清晰全面地了解中国政府开展的国际产能合作下跨国PPP项目的国别分布，表2统计了2014—2020年7月中国与每个国家开展PPP项目的合作数量。英国、俄罗斯、墨西哥排名前三位，分别合作5个、4个和4个。

三、国际产能合作背景下PPP项目呈现的主要特征

（一）已开展的跨国PPP项目主要集中在少数发展中国家

目前，中资企业投资并进入运营期的PPP项目，主要分布在与我国地理位置相对临近的南亚、东南亚发展中经济体及非洲国家。其中，在柬埔寨已进入运营期的PPP水电站项目达到7个。2014年后，中资企业参与PPP项目（包含尚未进入运营期的在建、协议、意向PPP项目）的国别分布相对分散， 但东南亚国家占多数。

（二）较少成功参与发达国家的PPP项目

在发达国家中，PPP项目发展较活跃的有英国、加拿大和澳大利亚等。中资企业参与中标的项目， 见诸公开报道的不多。比较有影响力的就是中交集团于2015年收购的约翰·霍兰德公司在2016年2月中标澳大利亚首都堪培拉城市轻轨一期项目。中交集团成为第一家在澳大利亚承接大型交通基础设施PPP项目的中资企业。约翰·霍兰德公司与CIMIC集团旗下的太平洋公司，及日本三菱集团、阿伯丁集团等几家公司共同作为此项目投资方，将投入项目总造价的30%作为资本金。约翰·霍兰德公司将与CIMIC集团组成联合体承接项目的设计及施工任务，合同额约为4.9亿美元，同时进行运营维护工作，特许经营期为20年。

（三）开展跨国PPP项目的以央企为主，鲜有民企主导

目前开展跨国PPP项目的中国公司多以中国电建、中国交建、葛洲坝集团、中铁集团等央企为主，鲜有民营企业中标跨国PPP项目。目前有公开报道的民营企业中，中国天楹国际公司表现亮眼。2020年5月26日，中国天楹发布公告称，近日，公司的法国全资子公司Urbaser Environnement SAS收到来自法国生活垃圾处理联合单位Valor Béarn的中标通知，确定Urbaser Environnement和西班牙全资子公司Urbaser S.A.U.作为联合体，成为法国波城Valor Béarn垃圾焚烧发电项目的中标单位。

（四）跨国PPP多以EPC建设项目为主，鲜少参与到运营管理中

在走出去情报等报刊杂志公布的“近期中资企业海外15个新签中标1亿美元以上大项目”中，笔者通过梳理发现，14个中标PPP项目都是以基础设施建设、能源等传统领域的EPC建设部分为主，只有1个项目参与到运营管理当中。即，中国交建与葡萄牙莫塔英吉尔（Mota—Engil）等公司组成的联营体中标墨西哥玛雅铁路第一标段项目，该标段线路全长226公里，从墨西哥恰帕斯州帕伦克市至坎佩切州埃斯卡塞加市，项目合同金额约7.4亿美元，工期28个月，维护期5年。

四、国际产能合作中PPP模式发展困境及风险分析

（一）东道国政府层面

1.政治风险

“一带一路”沿线很多国家内部并不稳定，比如中亚的哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦等存在着权力交接隐患，南亚的印度和巴基斯坦存在着领土纠纷，西亚的叙利亚、伊拉克等国恐怖主义势力蔓延，东南亚的缅甸和柬埔寨等国“颜色革命”暗流汹涌。这些国家和地区政府对社会控制能力较弱，海外投资项目受到国内局势的影响，往往成为利益集团斗争的牺牲品。例如缅甸密松水电站项目，由中国电力公司和缅甸电力部、缅甸亚洲世界公司组成的合资公司承建，协议以BOT方式运营，但该项目在缅甸民主化浪潮中成为攻击目标，最后以破坏当地环境、影响民众利益为由暂停施工。

2.法律风险

我国企业参与“一带一路”沿线国家的基础设施PPP项目，要面临东道主国家在环境、劳工、市场准入、土地、税收和产业政策方面的限制，不同国家在这些方面的规定大相径庭。例如环境政策方面，许多欧洲国家对大项工程造成的环境破坏有着严格的评估；在市场准入方面，新加坡等国对反垄断审核非常严格；在劳工政策方面，土耳其规定每雇佣一个外籍劳工，必须相应地雇佣五倍的本地劳工；在税收政策方面，烏兹别克斯坦等国入关手续非常繁琐，甚至存在着严重的腐败行为；在产业政策方面，许多伊斯兰国家禁止金融投机行为，禁止进入烟草业、博彩业等。

在政府干预方面，一些“一带一路”沿线国家经常使用行政手段盲目介入，例如格鲁吉亚在卡杜里水电站的建设工程中，特别要求主体工程必须由当地承包商负责，最终导致该项目工期大幅度延期。

除此之外，从项目发起、招标、投标、合同签订到管理运营等一系列法律程序，东道国和我国都有很大的不同，甚至在出现纠纷时，法院在判决过程中存在严重的偏袒行为。由于与中国签订民事司法互助协议的“一带一路”沿线国家只有38个，导致类似情况发生时，我国企业面临着较大的法律风险。

3.经济风险

在“一带一路”相关国家开展PPP项目，参与企业需要承担比国内更多的经济及收益风险。首先是融资风险，如果需要东道主国的金融机构贷款，则面临着该国金融利率变化的风险。其次是汇率风险，一些国家实行严格的外汇管制。第三是一些国家误认为“一带一路”倡议是翻版的“马歇尔计划”，在项目合作中想方设法克扣我国投资方的利润。再加上我国专门指导跨境PPP项目的专业机构严重缺乏，许多企业在质量控制、模式创新等方面的经验严重不足，在遇到东道主国汇率、通胀等风险的时候往往应对不力，造成较大损失。第四是潜在的债务陷阱风险。PPP项目所在国家大多为发展中国家，容易产生债务危机，对项目投资建设资本没有能力按合同约定日期偿还。

4.文化差异及冲突

族群冲突和领土冲突是我国企业在海外开展PPP项目的又一拦路虎。不同的宗教信仰带来不同的文化习俗，中企若不充分了解东道国的宗教、文化等方面的习俗，容易产生文化冲突。领土冲突同样影响“一带一路”相关国家之间的政治互信。这些都对跨国PPP项目的顺利展开造成了一定的影响。

（二）中资企业层面

1.企业对PPP项目所在东道国的政策了解不够充分

“一带一路”沿线国家对外资准入的要求及法律法规等政策不尽相同，企业作为投资者，应在签订特许经营权协议前对项目所在国家或地区PPP的相关政策、法律法规、补偿机制、奖惩机制进行深入研究，熟悉政策法规的透明度和稳定度，以及在项目的实施过程中，存在哪些限制性法律法规。这些均是要求在协议签署前，政府等公共部门给出明确意见的地方。目前很多中企出于考核压力，盲目进入海外PPP项目，容易造成一定经济风险。

2.企业对海外PPP项目的风险评估及管理不够充分

我国企业“走出去”开展PPP合作的部分国家存在政局不稳定、政府财政资金有限、政府腐败程度较高、民主程度较低等问题，甚至还面临商业贷款机构参与意愿不高的情况，这就会导致财务杠杆效用无法被发挥到最大，进而必须增加社会资本股本的比例，这就提高了社会资本的需求量。我国企业参与的海外PPP项目若想在这类国家生根发芽、取得成功，在PPP项目开始前，投资主体必须充分考虑东道国的政治、经济风险。尤其是项目投资总额大、周期长的跨国PPP项目，更要注重风险管理。一定要在项目融资方案设定和项目建设及运营的过程中，进行充足的事前评估和事中监管，妥善处理项目潜在的危机和风险，将所有风险控制在最小范围。目前很多中企缺乏充分的事前评估和事中监管。

3.企业内部组织架构和管理流程亟需改革

与国际上有着开展PPP项目经验的大型承包商企业相比，我国企业以PPP形式开展对外直接投资可以说是刚起步。承接PPP项目必然意味着企业要在境外设立分支机构， 参与项目运营，同时意味着企业的组织架构、管理流程和融资投资等都要全面启动国际化。当前我国企业对外直接投资相对活跃的行业是制造业和金融业，有海外绿地、并购投资经验的中国工程承包企业仍然是少数。可以说， 当前我国企业的国际化能力仍存在不足，大部分工程承包企业的组织架构和管理流程并没有为开展境外PPP项目作出充分准备，亟需开展企业组织架构及管理流程的改革。

4.缺乏组建企业联合体的意愿和经验

观察PPP项目热点市场可以发现， 其中有相当多比例的中标者， 是由投资商 （可能来自不同行业） 、金融机构与工程承包企业组成的企业联合体。这些联合体组成企业通常相对稳定， 并且同一联合体可能多次在同一发包地的系列项目中连续中标。截至目前， 只有个别中资企业通过组建联合体参与境外PPP项目的招标。

五、推动国际PPP项目的政策建议

（一）注重防范相关法律风险

我国承包商及其关联企业如果投资参与东道国的PPP项目，需要充分关注东道国中央政府及地方政府的法律、法则、法令、规则4，以上因素都对项目都起着关键性的规范作用。为尽可能地应对以上法律风险，让东道国能为我国投资者提供保护，做好风险防范，常用的方式就是签订投资协定。第一，应尽快签订与“一带一路”沿线国家所有政府之间的双边投资保护协定（BIT）。在协议中将特许权、承包权、收益权等所有基础设施投资方面的权益都囊括进来。第二，要建立规范的PPP合同，应当有专业合同管理团队，处理合资、服务、管理、委托经营或租赁、特许权、信贷、担保等合同的管理问题。第三，注重我国出口信贷的法律规制与东道国PPP招投标机制的协调。实际操作中如何协调这一点，应是我国政府及企业关注的問题。

（二）完善企业自身的投资评价及决策体系

在项目初期，企业可以借助大型国际投资咨询公司的专业力量，对东道国的政治、经济、法律、税收、优惠政策等条件进行充分调研，取得相应的可行性专题报告，并在投资前进行充分的实地考察。

在项目评估期，企业应按照自身的投资评价体系和模板，计算出投资回收期、投资回报率等一系列指标，报投委会审批。

在项目投资决策阶段，尽量采用“双赢”原则，使东道国也能在项目公司受益。如在预计投资回报达标的情况下，可在项目公司层面，适当让渡给东道国政府部分资源股（干股），以取得一定的本国企业身份，有利于项目公司获得东道国对其的政策支持和后续支持。

在项目执行阶段，要不断总结投资决策成功的经验和失败的教训，同时要研究同类企业投资失败的案例，作为前车之鉴，避免重蹈覆辙，逐步摸索出适合本企业的投资决策体系。

（三）协调各方关系，争取多方面的政策支持

要注意协调各方关系，构建利益共享网络。

一是要协调好中国和东道主国家之间的关系。不仅要重视政府之间的关系，还要重视与反对党、商协会、供应商、媒体、员工和当地民众之间的关系。在同等条件下，尽可能吸收当地的优秀人才加入公司甚至进入管理层。多雇佣当地员工，采购也尽量本土化。拉动当地的经济和就业，对于东道国给与项目公司的政策稳定性和税收支持，对于当地民众给予项目的支持和理解等都是不无裨益的。同时要注意在东道国承担一定的社会责任，有利于树立我国企业正面形象。

二是要协调好我国和世界大国或者地区强国之间的关系。当前美日欧韩等国在亚非拉国家布局，对我国企业带来一定程度的竞争。在我国推行“国际产能合作+PPP”时要尽量考虑这些国家的利益出发点。

三是要协调好国内地方政府、企业、银行之间的关系。中央政府对于地方政府重点扶持的项目要大力支持；鼓励国有企业和民营企业之间抱团发展，国有企业要发挥资金实力雄厚、技术水平较高的优势，民营企业要发挥机制灵活、运行效率较高的优势，实现协同出海、互利共赢的发展；银行和企业之间更要协同作战。已有的“安哥拉模式”就是银企协作的成功案例。该模式之所在非洲取得较好的效果，关键之处在于进出口银行、国开行等政策性银行给予不附带条件的贷款支持，使得中铁建等企业获得了大量的基础设施建设工程，同时在矿山开采、能源开发方面，我国企业也获得了经济回报。

（四）加强内部风险管控，重视风险教育和培训

一是要全方位强化企业海外风险管控，加强内部管理及人才建设。无论何种投资，均面临风险，我企业应加强自身建设，未雨绸缪。中企对于海外投资应该审时度势，对待海外投资项目要保持清醒认知，及时做好可行性研究，把握好国家政策及大政方针。同时要加强与国际化大企业的交流合作，学习其先进风险控制管理经验，完善我国风险管理机制，及时做好风险评估及应对措施。保证预先计划和方案的正确实施，当东道国的政治经济环境和项目公司自身发生变化时，必须有应急预案，采取及时的补救措施，避免投资风险进一步恶化。

二是要重视风险教育，积极培养和吸收国际化人才，充实人才队伍，吸引懂得国际法律及熟悉当地语言、当地风俗习惯的人才加入，培养一批在法律、税收、融资、项目管理等领域的专业人才，即便中介机构提供了专业报告，也需要企业自身的专业人才进行职业判断，以供领导决策。

1.有关数据显示，“一带一路”沿线65个国家和地区未来每年的基础设施投资需求介于1.8万亿～4万亿美元之间。

2.PPP项目的国际合作及相关政策支持主要从2014年开始。因此，本文选取2014年至2020年7月的数据进行研究，也可看出近年来的发展趋势和政策作用。

3.2014年至2020年7月间，我国开展的跨国PPP项目数量总共为167个。因部分项目并无具体介绍及合作内容，本表只列出部分含有具体项目介绍的跨国PPP项目。

4.如东道国内采购的法规约束、第三方质疑的法律依据、官方机构越权行为、东道国公司法、有关外资投资限制和当地成分要求的投资法律、证照与许可法规及政策、物权法和担保法、有关政府支持和承诺的法规及政策、主权豁免法律规定、执行担保与破产法律规定、货币及外汇法律规定、劳动法、税收法律、环保法、适用法律选择以及争议解决方面，都是需要私营部门和金融机构关注的法律要点。

赵静 管理学博士、财政學博士后。就职于国家发展改革委国际合作中心，副研究员。主要研究方向为“一带一路”、中国-东南亚国别研究、区域发展、企业跨国投资等。多次获得 “优秀党员”称号，并荣获“2019年度国家发展改革委青年学习标兵”称号。调研报告《孔雀何时东北飞？——基于东北地区人才流失的报告》获得“2019年度国家发改委优秀假期调研报告二等奖”。作为主要人员完成的《绿色“一带一路”建设研究》报告获得“2019年度国家发展改革委优秀学术成果”一等奖。

近六年来，先后主持或参与中央、国家部委和地方政府重要研究课题及规划30余项。主持或参与编制了《泉州市海上丝绸之路先行示范区规划》《江西武宁生态文明先行示范区发展规划》《山东清洁能源产业合作区产业规划》《大西安2049发展规划》《甘肃金昌市金川区十四五规划》《陕西神木十四五规划》、《金昌市十四五规划》《全球发展战略和全球经济新动向研究》等多项规划研究。

出版学术专著《“国际产能合作+PPP”模式助力“一带一路”建设行稳致远》。在《人民日报》发表多篇理论文章，获得较多转载率和关注度。在核心期刊上发表《中国-东盟开展国际产能合作的战略研究》《世界主要国家PPP模式及其可持续性分析》《一带一路沿线国家服务贸易竞争力评价研究》《“一带一路”背景下贸易畅通对中国-东盟贸易流量的影响及其贸易潜力测算研究》等30篇文章。