城市人才争夺现象的探究：现象生成、政策分析与对策建议

葛晓龙

摘要：2017年，国内二线城市一场城市人才争夺战打响，随后北、上、广、深等一线城市也加入其中，人才争夺趋于白热化。研究发现，人才争夺是经济发展转型、产业优化升级、人口红利消减等因素共同作用的结果;在引才政策上，各城市在目标群体、福利待遇、引才目的上既有差异又有共性;在政策效果上，短期内会吸引人才流入、促进城市发展，但长期来看则会加剧地区间人才失衡。因此，需要理性地构筑城市人才高地，在引进人才的同时强化本地人力资源的开发;在提供政策支持的同时关注城市公共服务水平的提升;最后还需要树立多元化人才观，实现人才资源可持续发展。

关键词：城市人才争夺;引才政策;人力资源开发;多元化人才观

改革开放四十余年实践印证了城镇化是经济增长的重要引擎。改革开放初期，部分城市依靠廉价劳动力、丰富矿产资源、优越地理位置等因素实现了社会经济的快速发展。随着人口红利逐渐消减、环境污染日趋严重和交通网日益完善，原有竞争优势开始消退，城市发展面临着新的考验。如何突破发展瓶颈，实现高质量、高效益发展，成为政府所关注的重大问题之一。2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中明确提出，中国特色社会主义事业迈入新时代，为实现两个“一百年”奋斗目标，我们要坚定实施人才强国战略。[1]人才是实现经济高质量发展、提升国际竞争力的重要保障，尤其是在全球经济复苏缓慢、新冠疫情全球肆虐的特殊背景下，国内各城市掀起了人才争夺战，以期实现经济发展的“弯道超车”。

一、城市人才爭夺概况与原因分析

（一）“硝烟弥漫”的城市人才争夺战

据不完全统计，2017年至今，全国已有五十多个城市出台过引才政策。如2017年1月，西安市发布了《关于进一步吸引人才放宽我市部分户籍准入条件的意见》，聚焦西安国际化大都市建设，加快人才引进，降低人才落户西安的条件。2017年10月，武汉市接连发出《关于加强大学毕业生安居保障的实施意见（试行）》《关于进一步放宽留汉大学毕业生落户试行政策的通知》和《关于发布武汉市大学毕业生在汉工作指导性最低年薪标准的通知》三份政策文件。此外，天津、重庆、合肥、济南等城市也纷纷出台人才引进政策。2018年北京、上海等一线城市的加入使得这场人才争夺战趋于白热化。从区域来看，人才争夺的“战火”遍及东西南北各地区。由此可知，中国在社会经济转型发展过程中面临着人才短缺的严峻考验。

在人才引进政策上，各地方政府“八仙过海”。尤其是针对普通高等学校的毕业生，许多城市打出了便捷落户、购房补贴、生活补贴等多种优惠政策的“组合拳”。例如，西安市从2017年3月1日起，全日制普通大中专学生只要提供落户相关凭证即可快速落户西安;武汉市从2017年10月起，针对留汉工作的毕业生提供了便捷落户、买房优惠、最低年薪等政策。相比较而言，北、上、广等一线城市则聚焦高、精、尖人才的引进，强调一人一策，关注高端人才的个性化需求，如雄厚的科研启动金、开放的工作环境等。

（二）城市人才争夺的原因分析

1.中国经济新常态必然结果，创新驱动发展需要人才

2014年底，中央经济工作会议对于中国经济发展特征做出权威分析，中国经济进入新常态，表现为经济增长的中高速、发展方式的集约化、产业结收稿构的中高端以及动力的创新驱动。[2]有学者对中国经济新常态的内涵与形成机制进行分析，认为工业化初期的中国经济发展增长特征表现为，高资本投入、用工成本低以及重化工业、房地产等产业的粗放发展。[3]然而这种增长方式是不可持续的，中国经济发展方式必须转变、经济结构必须调整。对此，2016年3月，《“十三五”规划纲要》中提出了“实施创新驱动发展战略”。同年5月，中共中央、国务院印发的《国家创新驱动发展战略纲要》明确提出，“创新驱动实质就是人才驱动”。

一方面，产业优化升级需要人才。第二产业是我国支柱型产业，但面临着自主创新能力不足、传统产业产能过剩等问题。随着互联网、物联网、云计算的发展，一大批先进技术正在与传统产业相融合，实现传统产业升级，同时机器人、3D打印等新兴产业正在兴起，需要产业人才给予智力支撑。另一方面，重大科技创新需要人才。十八大以来，我国在重大科技研发创新上取得丰硕的成果，神州飞天、墨子“传信”、高铁飞驰。这一系列科技成果都离不开人才的支撑。可以说，中国经济发展转型的大趋势促使着各城市在“高质量发展”上谋划布局，而各类人才的“加盟”必将给城市发展增速提质，也就解释了各城市为何“广种梧桐引凤凰”。

2.人口红利逐步消减，人才红利开始凸显

在诸多生产要素中，人是最具活力和关键性的要素，其能动性和创造性会极大地推动社会经济发展。当前，城市人才争夺现象的产生与我国人口形势变化有着直接联系。根据《中国统计年鉴2018》的人口数据显示，自2013年起，我国劳动适龄人口（15—64岁）呈现下降趋势，而老龄人口（65岁及以上）则呈现上升趋势，预示着我国人口红利开始消减（如图1所示）。早年学者就分析了中国人口形势与经济发展之间的关系，研究发现，改革开放以来所取得举世瞩目的经济增长奇迹得益于人口急速增长所产生的人口红利。人口红利的消失必然会带来经济增速回落。[3]在人口红利逐渐消减、经济增速放缓的同时，人口老龄化无疑给城市经济发展“雪上加霜”。根据《中国统计年鉴2018》的人口数据显示，自2001年起，我国老年抚养比逐年递增，2017年我国老年抚养比高达15.9%。为此，我国在2013年制定了“单独二孩”政策，在2015年实施“全面二孩”政策，但短期内难以化解人口老龄化危机。各地方政府开始转变策略，实施人才引进计划，以期依靠高素质人才为城市发展提供强劲动力。

在此次城市人才争夺中，普通高校毕业生成为“抢夺”的重要群体，如武汉实施的“百万大学生留汉创业就业工程”、西安实施高校毕业生落户便捷政策。从《中国统计年鉴2018年》公布的教育数据来看，全国本科、硕士、博士的招生和毕业人数正逐年增长（如图2所示）。在人口红利逐渐消减的背景下，吸引高校毕业生夯实人才根基、充分发挥人才红利优势成为城市提升发展质量与效益的关键因素，因而引发了一些城市“哄抢”高校毕业生的情况。

3.人才是战略资源和城市竞争力的关键要素

2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中指出，“人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源。”[1]2018年3月，习近平总书记在广东代表团参加审议时，又一次提出“发展是第一要务，人才是第一资源、创新是第一动力。”[4]这一系列论述都说明人才将是新时期中国城市社会经济高质量发展的重要动能。于是，各地方政府纷纷摩拳擦掌，争夺人才资源。

当前，科学技术更新迅速、传统产业亟待升级、经济发展需要转型，此时的人才资源比物质资源更加珍贵。对此，已有国外学者论证了人力资本在技术创新和经济增长方面的重大作用。如卢卡斯、舒尔茨等人构建起的技术进步的内生增长模型（即知识积累模型），强调人力资本是经济增长的新动力[5]，人才的稀缺性、创造性使其已经成为各国争夺的对象。经济全球化的今天，国内城市不仅需要面对国内的竞争压力，也要面对激烈的国际竞争，人才是其实现弯道超越的关键。

根据《2019年全国教育事业发展统计公报》数据显示，我国各类高等学校在校人数4002万人，高等教育毛入学率51.6%。高等教育事业的发展为我国经济社会发展提供了人才保障，但距离人才强国的行列仍有较大的差距。据了解，美国高等教育毛入学率超过80%，为美国高科技发展提供了强大的智力支撑。2018年5月28日，习近平总书记在中国科学院第十九次院士大会、中国工程院第十四次院士大会上强调：“全部科技史都证明，谁拥有了一流创新人才、拥有了一流科学家，谁就能在科技创新中占据优势。”[6]于是，北京、上海、深圳等地在全球范围遴选顶尖人才，以期取得重大科技成果。

二、城市引才政策的注意力配置与效果分析

1.城市引才政策的注意力配置

在这场人才争夺战中，各地先后出台了百余件政策文件，但这些政策文件在目标群体、福利待遇以及引才目标均存在着差异性。人才引进政策的逻辑差异性反映了各地在引才过程中注意力分配情况。注意力（attention）本是心理学的一个基本概念，意指人们将意识分配和集中于特定事务的心理活动与心理过程。[7]诺贝尔经济学奖得主西蒙（HerbertA.Simon）将其引入管理学领域并由此提出了有限理性决策理论（Boundedrationaldecisiontheory），即行为主体在面对纷繁复杂的信息、变幻莫测的环境时只能在有限理性范围内进行决策，这个过程就是注意力分配。政府机构作为公共组织和决策主体，其注意力分配可以用来理解政府对某一领域的关注，直接影响该领域的未来发展。[8]

本文基于上海、北京、武汉、合肥、西安和成都6个城市的人才引进政策文本，从目标群体、福利待遇和引才目的三个维度进行注意力配置分析。

第一，目标群体的差异性。如表1所示，上海、北京志在吸引“高、精、尖”人才，而武汉、西安、成都等城市对不同梯次的人才均“敞开大门”，上至各类领军人才，下至技能人才和高校毕业生。究其原因，这与城市间人力资源的丰富程度密切关联。北京、上海作为国内一线城市在经济发展、公共服务供给等方面具有无可比拟的优越性，从而会吸引大量人员流入。其所拥有的普通高校数量也居全国前几位。多重因素的叠加夯实了北京、上海等一线城市的人力资源基础，但其仍面临高端人才短缺的局面。例如，上海发布的《上海加快实施人才高峰工程行动方案》面向取得国内同行公认突出成就、处于领域前端、具有成为世界级高峰潜力的人才。

相对于北京、上海而言，中西部城市的人力资源基础相对薄弱，不仅缺少高端型人才，产业领军人才和青年人才数量也不足。作为新晋国家中心城市行列、“一带一路”桥头堡的西安，在此次人才争夺中表现格外引人关注，为全日制专、本、硕、博、顶尖人才提供了落户、人才補贴、学历补贴、住房等多方面政策优惠。因此，有学者在分析国内各城市的引才政策后，就提出争夺目标究竟是“人口”还是“人才”的疑问。[9]

本文认为，引才政策所指向的人才群体差异性正印证了城市政府注意力配置的不同。北京、上海等一线城市所具有的各方面优势会吸引大量人口流入，随之而来的是交通拥挤、住房紧张等一系列“城市病”。引才政策一方面可以吸引高素质人才提升城市竞争力，另一方面“高门槛”会消除一部分人口流入城市的意愿，缓解“城市病”。但武汉、合肥、西安、成都等中西部城市则不同，这些城市面临着人口与人才流失的双重压力，因而在吸引高端人才的同时又要夯实人力资源基础，也就表现出了“抢人口”和“抢人才”相互交织的现象。

第二，形式各异的福利待遇。有学者梳理当前二线城市的引才政策，发现在福利待遇方面具有高度的相似性，即“货币补助+住房保障+落户政策”。[10]也有学者分析了不同级别城市引才方式的差异性，即北、上、广等一线城市强调人才成长的制度环境培育，而二线城市则提供丰厚资金、住房保障等高规格的福利待遇。[11]为何会出现人才福利待遇的差异性？这是城市自身的经济实力、公共服务水平和人才偏好等因素共同作用的结果。首先是公共服务水平与人才偏好的耦合。对一般性人才而言，为享受优质服务资源，其“用脚投票”的意愿比较高，而高端人才则会注重其发展平台的搭建、成长氛围的营造。因此，一、二线城市会在引才政策上提供差异性的服务。其次是城市经济发展水平的差异。为弥补经济发展水平对人才吸引力的不足，二线城市会强化货币补助、购房补贴等政策宣传，强化人才吸引力。

第三，“殊途同归”的引才目的：实施创新驱动发展战略。习近平总书记在十九大报告明确提出，“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。”[1]当前，国内各城市面临着经济发展动力变革、效益变革的双重挑战，而人才是实现变革、突破发展瓶颈的关键，因此，各城市对于各类型人才纷纷抛出“橄榄枝”。例如，北京对科技、金融、文化等领域的高端人才提供政策优惠，旨在打造具有竞争力的现代化国际大都市，强化第三产业的实力。西安、武汉等城市则急于引进产业急需人才、科技创新人才推动产业优化升级。虽然不同城市在争夺的目标群体、提供的福利待遇上存在差异，但其目的具有一致性，即立足城市发展现状与战略定位，积极贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享发展理念并通过引才助力城市创新驱动发展战略的实施。

2.城市引才政策效果分析

各地为吸引人才而出台的各种优惠政策在短期内效果显著。首先是吸引人才的目的初步实现。据西安市公安局公布数据显示，2018年第一季度，全市市外迁入共244978人，具体分为博士以上392人、硕士研究生6689人、本科74960人、大专50233人和中专、技校17796人。[12]从这些数据来看，暂时缓解了高校毕业生“东南飞”的尴尬局面，但是否能长期吸引、留住更高层次人才在中西部地区需要进一步探讨和分析。其次是大量人才流入必将推动城市的发展。具体表现为：第一，产业人才流入能促进城市传统产业优化升级，实现高质量、高效益发展;第二，高端人才的加盟会助力城市抢占科技发展的“前沿阵地”，提高科技创新能力;第三，人才流入还会促进城市相关服务业发展，如日常的吃、穿、住、行等基本服务行业以及金融等高端服务业。

人才争夺的升级为城市未来的发展埋下了隐患。第一，会加剧地区间人才失衡。有学者指出，当前的“人才争夺战”会对十九大报告中“鼓励引导人才向边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线流动”的政策造成冲击，对未来乡村振兴战略和扶贫攻坚战略会产生一定负面影响。[13]第二，部分城市房价上涨，可能会引发“抢房大战”。二线城市在争夺人才时都打出了“送户口+购房补助”的组合拳，无疑会放松限购政策，引发房价上涨。或许短期内有助于地方缓解房地产去库存的压力，但长期来看，高房价城市是许多青年人才“逃离”城市的重要原因。第三，给城市公共服务供给造成一定压力。一些城市为吸引人才提供了医疗、住房、教育等公共服务承诺，但限于有效的财政资源最终很难在短时间内实现。综合来看，用“户口+住房”的优惠政策换来的人才并不能推动城市的持续发展，反而会加剧城市间竞争、扩大发展的不平衡性。

三、对策建议：理性构筑城市人才高地

城市人才高地的构筑是一项长期性、系统性工程，从引才、留才、育才到用才是一个漫长过程，其中需要政府不断完善制度体系。

第一，人才培育与引进并行。“聚天下英才而用之”对于北、上、广等城市来说十分受用，但对中西部城市来说效果并不显著。在人才争夺过程中，一味地提出住房补贴、经济补贴会加剧地方财政压力，不如转向本土化人才的培育。尤其是武汉、西安、合肥等省会城市高校较多，完全可以借助当地丰富的教育资源，开展人才培育工程。一是依托本地职业院校大力发展职业教育。习近平总书记在全国职业教育工作会议上强调，“职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，必须高度重视、加快发展。”大力发展职业教育是我国从“制造大国”迈向“制造强国”的基本前提。二是充分开发本地科研院所现有的人力资源，提升科技研发与创新能力，同时为研究成果转化提供便捷通道。三是瞄准普通高校毕业生，针对不同专业做好就業服务和培训。这些举措有助于扩大和巩固人才基础队伍，而对于高层级人才、紧缺型人才，应拓宽引进渠道、增强引才力度，尤其是做好相关政策的落实工作，避免“虎头蛇尾”，损害了政府公信力。

第二，政策优惠与公共服务优化并举。武汉、西安、长沙等城市推出的“送户口”“送资金”政策对于青年人才具有很强的吸引力。蒂伯特提出的“用脚投票”理论就充分反映了公共服务对于人口流动的影响，即人们总是倾向于满足自身公共服务需求的地方居住。良好、优质的城市公共服务是城市汇聚人才的“磁石”，在“抢人才”之后，城市应在留人才上花功夫。首先是提升医疗、教育、交通等基本公共服务的质量，可以通过构建“城市一卡通”服务体系为广大的人才提供便捷高效的服务。其次是针对创业型人才和科技型人才，要优化营商环境、借助电子政务平台落实“最多跑一次”，建立完善企业“孵化”和科技交易制度，最大限度地为新兴科技企业提供政策支持，从而吸引人才前来落户发展。最后是聚焦本地产业机构升级方向、特色产业发展等需求，有针对性地寻找人才资源，避免全方位“撒网”造成资源浪费。

第三，树立多元化的人才观，构建完整的人才梯队。城市的有效运行离不开各类型、各梯队人员的参与。在科技创新、发展前沿方面，城市需要高端人才的参与，但在生产、服务等技术含量不高的行业中却离不开普通人员的参与。只有构建完整的人才梯队，才能从整体上提升城市的竞争力。因此，在给予高层级人才的政策扶持时，也需要关注产业工人、技术人员的培育，不断夯实城市运行的根基。通过编制人才发展规划，实现城市人才供需良性发展，为城市创新发展提供源源不断的人才资源。

汇聚人才只是城市落实高质量、高效益发展战略的第一步，留住人才、发挥人才作用将成为地方政府后续工作的重点，也是学者今后应该关注的重点问题。