扶贫开发治理能力建设研究

祝蓓蓓

摘要：扶贫开发治理在国家治理体系和治理能力现代化中发挥着不可或缺的重要作用。改革创新扶贫开发治理体系总体思路是，以国家扶贫开发的法律体系建设为核心，加强和完善国家与地方扶贫开发的制度体系建设，建立消除贫困提高民生的全社会共同责任基本国策，改革创新扶贫开发新机制。推进和创新扶贫开发治理衡量评价新标准，加快提升扶贫开发治理主体和治理客体的能力现代化水平，而且需要努力提高扶贫开发治理方式的效能，改善扶贫开发治理的基础能力和公共服务均等能力。

关键词：扶贫开发;治理体系和治理能力;治理现代化

一、引言

国家治理体系是为保持国家正常运转而制定的法律法规、体制机制和政策等一系列制度安排的总称。从经济学角度看，国家治理体系就是通过在政府、市场与社会间形成体制和机制，促进资源有效配置，并推动社会经济可持续发展，因此，国家治理体系主要包括政府治理、市场治理和社会治理。

二、扶贫在国家治理中的地位和作用

（一）扶贫开发是国家治理体系和治理能力现代化重要且特殊的组成部分

首先，消除贫困，改善民生，实现共同富裕，是社会主义本质要求，它与深化改革的总体目标是一致的。其次，贫困多维性和致贫因素多元化，决定了必须构建扶贫开发综合治理体系。再次，贫困人口规模大分布分散，决定了贫困治 理是国家治理体系不可分割的一部分。最后，贫困的特殊性和扶贫开发的艰难性也决定了扶贫治理的特殊性地位。

（二）扶贫开发效果是检验和衡量国家治理体系和治理能力现代化的重要指标

从中外历史发展的经验可以看出，治理体系和治理能力是决定和影响国家稳定发展的根本性因素，而贫困治理则最为关键。从国际上看，在典型的前工业革命社会，所谓的马尔萨斯式贫困恶性循环不断出现，或者说人均收入周而复始地回到生存水平，社会发展周而复始循环的一个重要原因就是国家治理体系落后和变革滞后，导致治理能力弱化。从现代国家发展现状来看也同样如此，东欧、中东和北非的国家动荡以及新近乌克兰局势突变，根本原因还在于贫困问题日益严重，显示出其治理体系的脆弱。

（三）扶贫开发治理是实现“中国梦”的重点和难点

中国梦的实质就是摆脱贫困，摆脱贫穷，改变落后面貌，建成小康社会，走向富裕和文明。我国实现中国梦的决定性因素不在城市，而在农村，在于农村贫困地区和贫困人口这块短板。事实上，我国目前与发达欧美国家差距不在城市，而主要在农村。所以说解决“三农”问题是我国目前和未来各项工作的重点，而贫困地区（ 包括老、少、边） 是“三农”工作的重点，因此，扶贫开发是影响和决定“中国梦”实现的重点和难点。

三、改革创新扶贫开发治理体系的总体思路

（一）加快和完善国家扶贫开发的法律体系建设加快和完善国家扶贫开发的法律体系建设是扶贫开发治理体系建设的首要任务，也是扶贫开发治理体系建设的法律保证。首先，完善国家扶贫治理 的法律体系，这是贯彻依法治国的基本要求。扶贫开发治理只有在法律保障的前提下，才会顺利推进和健康发展。其次，完善国家扶贫治理的法律体系也是市场经济发展的必然要求。在我国社会主义市场经济体制下，市场在资源配置中起着决定性作用，扶贫治理同样要依靠法律来推进和保障，缺乏法律保障，无论是政府主导还是市场参与，扶贫开发治理都难以有序有效推进。再次，我国扶贫法律制度薄弱和存在缺失。

（二）完善国家和地方扶贫开发的制度体系建设研究制定和完善国家扶贫治理的制度体系，加强扶贫制度体系建设，包括扶贫开发的管理制度、组织制度、协调制度等等，这是扶贫开发治理体系中仅次于法律体系的又一重要内容。因此，完善国家地方扶贫开发制度体系需要强化三个方面的内容： 首先要继续加大完善扶贫开发制度体系建设。其次要提升对扶贫开发重要性的认识，加大扶贫机构的组织建设，充实扶贫队伍的力量。再次要强化扶贫管理体制改革力度，建设中国特色的新型扶贫管理体制，进一步完善中央统筹、省负总责、县抓落实的管理体制。

（三） 建立“消除贫困—全社会共同责任”的基本国策消除贫困是世界各国面临的共同挑战，消除贫困、改善民生、实现共同富裕是中国特色社会主义的本质要求。消除贫困，不仅是贫困地区政府和扶贫部门的职责，也是全社会和整个国家共同的责任和义务。既然如此，就必须制定一套社会约束机制，建立共同负责、共同参与的制度和机制。第一，制定“消除贫困—全社会共同责任”的国家政策。制定一套专门的政策和法律，让每一个公民和社会团体都能分担消除贫困的责任和义务，这将大大完善我国扶贫开发治理体系建设，提升我国扶贫开发治理的能力和现代化水平。第二，充分发挥政府引导和市场机制作用，构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局。

（四） 改革创新扶贫开发新机制

改革创新扶贫开发新机制是构建新时期扶贫开发治理体系的重要内容。一般来说，法律、制度和政策体系是扶贫开发治理体系的基本框架，而法律、制度和政策体系的有效推进和实施，还取决于扶贫开发新机制的保障。

总之，扶贫开发治理体系和治理能力现代化建设，还要充分发挥中国特色的扶贫开发治理经验模式和品牌的作用，在治理体系和治理能力现代化中继续打造中国特色扶贫开发治理品牌，从而实现中国特色社会主义制度下扶贫开发治理模式的创新和发展。

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