制度领导力：要素构成、时代意义及提升路径

〔摘要〕制度领导力研究自西方传入中国后，逐渐受到了政治学界的重视，成为分析中国共产党领导力的新维度。制度环境、制度组织、制度精神、制度能力等要素的有机结合、共同发挥作用形成制度领导力。作为学术研究的新动向，制度领导力适应了中国共产党必然而又必须全面提升领导力的趋势和需求，具有重要的时代意义：全面推进依法治国的必然结果;领导人民建设社会主义现代化国家的现实需要;从“管理”迈向“治理”的内在要求;应对风险挑战的根本性选择。

〔关键词〕制度领导力;制度建设;政党治理;领导主体

〔中图分类号〕D621 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2021）05-0090-11

英国政治学家安德鲁·海伍德认为，领导可以被理解为一种行为模式、个人品质或政治价值。从一般意义上，“作为行为模式，领导是某个人或群体施加于更大的实体以便组织或指导其达成预期目标的一种影响力”〔1〕。领导力本质上是一种影响力，即领导主体影响客体实现特定目标的能力。领导主体影响客体的方式很多，其中采用强制方式最为简单直接，但强制的成本需要考量，何况“即使是最强者也决不会强得足以永远做主人，除非他把自己的强力转化为权利，把服从转化为义务”〔2〕。而且领导主体的变故或更迭可能导致领导力的消失或减弱。而制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特质，可以弥补领导力存在的缺陷，使之能够将强力转化为权利、把服从转化为义务，并且“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”〔3〕，这就需要将领导力制度化或者通过制度发挥领导力的作用，即制度领导力。

一、问题的提出

制度领导力为新世纪以来在西方出现的概念，相对于个体领导力而言又与之共处于企业运行之中，“揭示了领导者通过制度工作将个体领导力制度化在组织中，实现组织持续稳定发展的过程和结果”〔4〕，实现由价值观管理走向制度管理，避免领导者离场或犯错给组织带来危机。自引入中国后，一直在经济管理领域广为应用，并逐渐受到政治学界青睐，用以分析中国共产党领导能力的转变和提升，这一概念的应用领域始从微观企业管理向宏观国家治理延伸。

党的十八大以来中国共产党治国理政的实践和理论不断发展，党的十八届三中全会研究了全面深化改革的若干重大问题，正式提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”〔5〕。党中央在推进制度改革完善治理体系的同时，不断加强治理能力建设。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度  推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调把党的领导落实至国家治理各领域各方面各环节，“党的领导力支撑和落实党的领导，是国家治理体系和治理能力现代化能否实现的关键因素”〔6〕。随着新时代对治国理政规律认识的深化，制度治理能力日益受到重视，制度治理能力必然召唤制度化的领导力，制度领导力也就成为当下中国共产党治国理政实践中绕不开的重要课题之一。

从词源上，“制度领导力”由“制度”和“领导力”组成，探讨制度领导力的内涵离不开这两大关键意蕴。事实上，学界研究制度领导力的内涵确是在把握二者关系的基础上展开，只是侧重点有所不同。其一，基于制度维度，或者将制度作为制度领导力的外部条件，提出制度是领导行为的基本依据和手段，有效体制是领导力发挥的根本保证，制度是规范领导权力的关键因素。〔7〕或者将制度视为制度领导力的内部因素，认为制度领导力是制度与关系的平衡，不能忽略了非制度的关系。〔8〕部分学者着眼于现实的具体制度，认为中国新型政党制度使中国共产党表现出强大的制度领导力。〔9〕其二，从领导力维度出发，将制度运用的成效视为衡量领导者能力大小的主要指标。制度领导力也即领导者在制度框架内运用权力并通过制度创新、执行落实、监督完善来发挥“制度影响”的新领导力〔10〕。还有从直接主体、作用对象、目标和效果等方面探讨了制度视角下中国共产党领导力的基本内涵，制度领导力被具象化为领导力的不同制度面向。〔11〕

学者们初步研究了制度领导力的基本构成：基于制度运行的现代能力，将制度领导力细化为尊崇制度的现代观念力、创新制度的现代决策力、落实制度的现代执行力、评估制度的现代监督力。〔12〕基于领导力的关键性制度能力，将制度领导力分为制度建构力与制度执行力。〔13〕基于制度视角下中国共产党领导力，从价值主线、前进方向、发展演变的主要力量、保持活力的基本源泉等向度探讨了制度领导力构成的关键要素。〔14〕此外，还有学者从领导理念、领导方式、社会治理模式、政治权威转变等角度阐述其与传统领导模式的根本性区别〔15〕，并将制度领导力的本质概括为可以培养训练的现代化共性领导力、适应现代法治文化的非人格化领导力、依托制度发挥权力影响的科学化领导力、最大化服务于组织宗旨价值的职业化政治领导力，同时制度领导力的价值备受重视，认识到制度领导力顺应了现代化制度治理的需要，是新时代领导干部深化法治实践的新本领。〔16〕

总体而言，制度领导力在政治领域的探讨仍处于起步阶段，研究框架虽已逐步成形，但还需要进一步完善和充实;研究成果偏少，且主要集中于对概念、内涵、本质、价值等基本维度的探析。从经验和逻辑上，其要素构成的探析不太全面周延，还需要从一般意义上加以拓展、扩充;从现实与本质上，其时代意义的讨论不够宏阔深入，制度领导力研究的时代价值尚未充分凸显，需要以宽广的学术视野予以审视、深化。唯如此，才能为制度领导力的研究和实践提供坚实的理论根基和可靠的逻辑前提。

二、制度领导力的构成

制度领导力既不能单纯关注制度，也不能过于强调领导主体本身的作用，它是制度的力量与领导主體所发挥作用有机结合的产物，其实质为具有制度规范性的领导力或具有领导主体能动性的制度化力量。制度领导力是指领导主体的信念、思想、意志、能力以制度形式表现出来，实现领导个体或领导群体的主体性、能动性与制度的权威性、规范性、稳定性的和谐统一，进而对社会及公众产生既具合法性又有引领性的综合性影响力，其权威性要高于领导个体或群体的力量。检视制度领导力运行和发挥作用的要件，制度领导力的构成要素如下：

（一）制度环境

制度环境是制度领导力得以生成的基础性因素，但正如阳光、空气一样存在而不觉、失之则不可，很少受到关注。首先，社会必须处于和平稳定状态，或者说环境稳定有序。政治紊乱、社会失序，连法律制度都将失去效力，更遑论立基于其上的制度领导力。以历史视野视之，战争与革命时代领导力作用的发挥主要依靠个人魅力型领袖个体的权威、知识、经验、人格化魅力和跟从者的坚定信念以及外在的意识形态压力、严格的组织纪律等，而在和平与发展时期，只有当法律制度能够稳定地运行，制度领导力才有出现的可能。其次，国家必须实施法治。古代社会依靠森严的等级礼仪和强力部门的威慑，同样能够实现较为稳定的社会环境，但由于带有很强的人治色彩，皇（王）权几乎不受什么节制，“中国皇帝从决策到行使立法、行政、司法权，无不表现出独断性与随意性”〔17〕。而且主流意识形态和道德习俗不断强化着专制性权力，“儒者的政治思想确是稳固政权及保持政权最好的方案”〔18〕。专制者的为所欲为和浓厚的臣民意识不需要也不可能产生制度领导力。现代社会，“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”〔19〕。 法治实施既规限了领导主体的权力任性，又为其合理行使权力赋予了足够的权威性和正当性。公民文化所带来的规则意识、限权意识等为制度领导力的产生提供了有利条件。再次，国家治理必须具有完善的制度体系。所谓“完善”，是指制度体系结构完整、功能有力，对经济、政治、社会、文化领域的治理不仅有章可循，而且能够规范到位。“在传统体制下，人的因素重于制度的因素，而在现代政治条件下，制度的因素重于人的因素。”〔20〕制度领导力作为现代概念，其作用的发挥最终要通过制度功效予以实现。完善的制度体系是制度领导力产生的结构性基础，必须扎根于适宜的历史-社会-文化土壤之上。中国近代史上，“从民国初年到北洋军阀主政时期，基本上是采取硬性移植西方制度的办法来确立中华民国的政治制度体系的，但没有认真研究实际的社会差距和可接受的程度，淮橘为枳，只能成为失败的试验”〔21〕。这一时期的政治制度体系不仅不适应中國社会的特殊文化条件，而且被当政者根据主观需要随意剪裁，制度领导力也就很难拥有生存的空间。

（二）制度组织

任何领导主体不可能孤绝于一切关系之外，而是依托于一定的核心组织发挥作用，其新老更替、有序代谢不仅反映了组织的制度化程度，更关系到制度领导力能否有效形成。可以肯定的是，组织的制度化程度与制度领导力的大小成正相关关系。从最初意义上，制度领导力概念的出现即为解决核心领导者缺席或失误所造成的组织危机问题。如果领导主体能够以制度化方式顺利实现权力正常交替，也就为制度领导力的形成奠定了坚实的组织基础。反之，领导层接替无序则会严重损伤制度领导力，甚至给民族、国家带来灾难。只不过，“不同的组织，其制度化的程度是不同的”〔22〕。苏联奉行强人政治，未能形成领导层的正常权力交接制度，从斯大林开始几乎每一位领导人都是终身制，特别是后期领导人的频繁故去加剧了政治危机，不能不说这是导致苏联解体的重要原因之一。中国共产党自改革开放以后逐步采取设立顾问委员会、完善离退休制度、干部年轻化等平稳过渡方式，实现了领导集体交接的规范化，解决了国际共产主义运动史上的一大难题，为制度领导力的进一步提升开辟了广阔的空间。干部的新老交替、有序流动也构成了中国共产党制度领导力发挥的重要组织条件。进一步而言，由于领导主体囿于知识、经验的局限，需要建立相应的组织程序与结构，以确保决策的法治化科学化民主化。法治化是指要形成一套制度程序，任何领导个体不得违背，确保程序正义，并对决策后果承担法律责任;科学化是指决策符合事物发展变化的规律和客观实际，决策需要专家学者的广泛参与和贡献智慧，保证决策理性和实践正效应的产生，“能否科学决策直接关系到领导成效大小”〔23〕;民主化指决策时排除长官意志，不仅问计于民，还要在领导主体内部实现良性互动。民主集中制原则的“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”是中国共产党党内组织决策的法定程序，它既可以发挥党的领导集体的整体能力优势，又能够在很大程度上避免领导者个体的不足与失误，有利于集思广益，充分吸纳社情民意。从政治学意义上讲，领导的实质是决策，制度领导力也即制度决策力。现代决策作为集体决策，反映了制度领导力是集体领导力的特征之一，集体领导力依赖于领导主体内部之间规范互动的组织体系，即权力运行的组织结构。具体而言，制度决策力不仅取决于领导集体内部，也包括中央与地方、政府与社会之间的制度化衔接与沟通。

（三）制度精神

制度精神意指领导主体基于对制度地位、功能、目的的认知，从内心深处产生对制度的服膺与敬畏意识。领导主体所具备的制度精神是制度领导力产生的基本条件，亦是现代领导力区别于传统领导力的灵魂所在。正如卢梭将风尚、习俗尤其是舆论称为法律一样，它们“既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心里”〔24〕，现代领导者须真诚认同制度精神，树立牢固的制度信仰。一般而论，具有制度精神的领导主体往往注重对其所开创制度精髓的把握与模范遵守，以形成良好的制度惯例。源头性的制度创见与实践影响深远，“对于政治制度而言，源头是非常重要的，因为源头提供了制度最初合法性和基本框架，它成为后来制度变迁的基本平台”〔25〕。钱穆先生在论及孙中山革命后重拾考试制度时，认为该制度自清代以后在中国人精神上共尊共信的心念已被打破，需要从心理上重新建设，“换言之，要施行此制度，即先要对此制度有信心”〔26〕。制度精神的确立即是对制度充满信心，今天强调制度自信也是对大众特别是领导主体夯实制度精神的重要途径。历史上，辛亥革命尽管从形式上建立了现代政治制度，但由于制度环境不良，资产阶级领导者制度精神不够，因而未能真正形成制度领导力。孙中山为了抑制袁世凯野心将政体由总统制改为责任内阁制，“这种拘于一时环境的立法精神，是所谓‘对人立法的精神;对人立法，在理论上是不能赞许的”〔27〕。袁世凯更是视制度如玩物，打着“拥护共和”的旗帜搞独裁，披着“尊重民意”的外衣搞帝制。质言之，孙中山政治思想中缺乏制度精神的底色，因而尽管其“以人治党”“以党治国”的理念依靠自身政治威信取得了一定的效果，“但孙中山这种建立在个人权威之上的政治设想，也就决定了他的继承者必然要走上‘一党专制和‘以人治国之路，走向国民党一党专政和个人独裁体制”〔28〕。长期革命斗争的惯性和新中国成立初期面临的严峻形势，在一定程度上使得当时我们的制度精神并不坚牢，弱化了初步制度建设所形成的制度领导力。改革开放后，一方面，随着和平与发展成为时代主题，制度领导力获得了适宜成长的沃土;另一方面，中国共产党秉持对国家民族未来高度负责的态度，汲取“文革”教训，把握世界文明发展大势，深入思考共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律，强化了制度精神的理性存在。反思过去发生的各种曲折，“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”〔29〕。在探索中国特色社会主义道路的过程中，作为第二代中央领导集体核心的邓小平保持高度的制度自觉与制度清醒，“一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的，是很危险的”〔30〕。正因为如此，改革开放以来历代中央领导集体格外注重民主法治建设，不断改革完善党和国家领导制度及各方面制度，制度建设持续走向深入，制度领导力得以显著提升。

（四）制度能力

制度能力是指领导主体运用制度规范达致行动目标的能力，构成了制度领导力的核心内容。制度能力虽以制度规范的运用为表现形式，但却集中反映了领导主体的主观能动性。显见，制度不可能做到自我实现和变迁，“面对难以预测的历史和难以把握的机遇，起关键作用的，仍然是人的素质与信念”〔31〕。因而通过制度设计与制定、制度执行、制度改革以最大限度发挥制度功效，实现国家和社会长远目标和阶段性目标，成为制度能力的主要体现。

制度设计与制定能力。通常情况下，开始是人创造制度，后来是制度创造人。人创造制度即领导主体熟稔制度设计各环节的规程，能够根据国家性质、发展阶段、文化传统、社会矛盾等，审时度势地提出制度议题并经过必要的合法程序将其转化为相关制度的创设，制定出适合国家和民族发展的制度体系，使制度意图转化为制度现实。一定意义上，制度设计与制定能力是制度能力的最重要体现，突出反映了领导主体的能动性与创造性，尤其是思想的前瞻性与决断力。一般而言，注重发挥制度能力的领导主体通过制度构建引领和规范治理，推动经济社会可持续发展，实现国家长治久安。然而，强调个体能力的领导主体则着眼于权力行使和政策的强力推行，关注权力和政策带来的短期收益和效果。可见，制度能力具化为制度运行，具有强劲的内生惯性，个体能力则仰赖于领导主体的存在与意志，易出现人存政举、人亡政息现象。在此意义上，“邓小平的伟大之处，在于他是中国高层认识到制度重要性的第一人”〔32〕。“改革开放以来，我们党开始以全新的角度思考国家治理体系问题，强调领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”〔33〕。从社会主义制度建立到开创中国特色社会主义制度，中国共产党表现出超强的顶层制度设计与制定能力。

制度执行能力。理论上，制度执行原本是制度运行的应有环节，制度设计与制定的目的在于执行并发挥制度功能。在实践中，制度设计与制定、制度执行之间却存在某种程度的张力。换句话说，制度在设计和制定后存在不能被执行的可能性。因此，制度设计与制定仅是制度运行的第一步，制度执行才是關键，“制度的生命力在于执行”〔34〕。不能执行或无法执行的制度，即意味着制度的名存实亡，也就失去了治理价值。一般来说，为确保制度执行，需要建立和完善制度执行机制，如监督机制、反馈机制、评估机制等，即制度背后的制度，“健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象”〔35〕。与此相适应，领导主体需具备相应的执行能力：一方面，坚定执行意志，推动制度贯彻落实，严禁有令不行、有禁不止，杜绝选择性制度执行等;另一方面，不断积累和丰富制度执行的知识、经验和智慧，在制度设计与制定的初衷与解决实际问题之间能够取得某种程度的平衡，提升执行的科学性、灵活性、创造性。中国共产党组织体系严密、实行民主集中制，“共产党组织体系本身就是一个结构精细的科层组织”〔36〕，具有十分明显的制度执行功能，再加上党员的组织纪律性等因素使得中国共产党具有突出的制度执行能力。

制度改革能力。随着经济社会发展，不可避免会出现制度短缺、制度陈旧状况，原有的制度功能逐渐弱化，甚至产生制度空置、空转、失灵等情况，“这些制度空置、空转、失灵情况，直接影响到国家治理现代化的进程，已经成为国家制度体系和治理体系的短板，需要得到及时解决”〔37〕，因而需要制度改革。如果说制度设计与制定是从无到有的话，那么制度改革则是从有到优、由不完善向完善的趋近，在制度框架大体稳定的前提下，使体制机制得以优化完善。由于制度是国家治理的凭借，制度改革牵一发而动全身，需要谨慎从事、循序渐进，既要做好改革试点及推广工作，又要协调好改革力度、发展速度、社会承受程度之间的平衡关系。制度改革有时包含重大制度创新，对原有体制机制产生革命性突破。在此意义上，中国改革开放被称为第二次革命，制度创新的力度、深度、广度甚至可以与制度革命相媲美。因此，制度改革的能力要求领导主体能够判明形势、预见未来、认识规律、把握节奏。可以说，以毛泽东为核心的党的第一代领导集体对中国社会主义进行了制度设计与创建，以邓小平为核心的第二代中央领导集体则开始推进社会主义制度的自我完善和发展，逐渐形成了中国特色社会主义制度，体现了强烈的制度担当精神并表现出高超的制度改革能力。相比之下，苏联虽然建成了世界上第一个社会主义国家，实行人类有史以来的社会主义民主，“但是，这个曾充分显示过无比优越性的社会主义民主制度，却在运作过程中由于未能与时俱进、改革创新而从僵化走向异化，从民主走向个人集权，再走向个人专权，最终致使人类有史以来创造的第一个社会主义国家宣告退出历史舞台”〔38〕。仔细探究，苏联领导人可谓存在制度创新勇气与能力双重匮乏的缺点，先是僵化的体制习惯于以阶级斗争办法解决社会和政治分歧，“更糟糕的是，由于广泛宣传社会主义的‘无比优越性以及和资本主义‘你死我活的关系，丧失了在制度上学习西方的可能性，也丧失了自我批判的可能性”〔39〕。而一旦匆忙开启制度改革，却又不辨方向和节奏，稍微遇挫即迅速转向制度革命，直接摧毁根本制度。

以上诸要素缺一不可，其有机结合、共同发挥作用才能产生制度领导力，而制度领导力的强弱既取决于各要素自身的单个状况又决定于它们之间结合起来产生合力的程度。

三、制度领导力提出的时代意义

制度领导力研究在政治学领域的兴起绝非偶然，而是有着深刻的时代背景和政治逻辑。他顺应了新时代加强党的长期执政能力建设、先进性和纯洁性建设的要求，有利于更好维护党中央权威，发挥“总揽全局、协调各方”的作用，推进国家治理体系和治理能力现代化。

（一）全面推进依法治国的必然结果

众所周知，法治的根本即在国家治理中树立宪法和法律至高无上的权威，“因此，可以说，国家治理体系和治理能力法治化是国家治理现代化的根本路径和基本保障”〔40〕。循此理路，在依法治国被确立为治理国家的基本方略之后，党的十八届四中全会进一步提出全面推进依法治国，随后成为“四个全面”战略布局的重要内容之一。全面推进依法治国是对依法治国方略的深化和具体部署，必然形成对党的领导、执政的全方位的规范和调整，引发领导体制和执政体制诸多环节改革，最终形成一系列适应全面依法治国需要的具体制度和制度机制。在治理体系愈加规范完善的情况下，党的领导作用的发挥主要体现为制度领导力，而制度领导力的实践主体是从事政治与行政实践的党员干部，因而“党员干部是全面推进依法治国的重要的组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，高级干部尤其要以身作则、以上率下”〔41〕。进入新时代特别是党的十八届四中全会以后，能否以及在多大程度上遵守法律、依法办事成为考察干部的鲜明指向。在相同条件下，会优先提拔选任法治素养好、依法办事能力强的干部，相反，特权思想严重、法治观念淡薄的干部不仅不会被委以重任，甚至可能因法治国家、法治政府、法治社会一体推进步伐的加快而出现本领恐慌。制度领导力成为干部选拔任用的基本标准，既体现了全面依法治国对干部素质的硬性要求（干部素质集中体现为以制度领导力为基础的综合素质），也彰显了制度领导力在新时代领导能力中的突出地位。在此意义上，习近平要求各级领导干部“谋划工作要运用法治思维，处理问题要运用法治方式，说话做事要先考虑一下是不是合法”〔42〕。可见，制度领导力的提出是全面推进依法治国的必然逻辑，适逢其时。

（二）领导人民建设社会主义现代化国家的现实需要

人类历史上，国家权力性质的发展“由分散性的国家权力，到独占性的国家权力，再到制度化的国家权力”〔43〕，政治权威也由个人魅力型向法理型演化，领导主体发挥作用和影响逐步受到法律和制度体系的规制，形成了领导力运行的宏观结构框架;同时，现代化还意味着权威合理化，实现领导主体内部的制度化互动和整合，形成了领导力运行的微观制度环境。所以，一般意义上现代化国家建设的领导力量兼受国家宏观结构框架和微观制度环境的双重制约，其发挥作用的方式只能是制度领导力，社会主义现代化国家建设也不例外。共产党作为马克思主义政党，发挥制度领导力显然有利于保持领导集体内部的和谐稳定。只要领导集体和谐稳定，再加上中国特色社会主义的巨大制度优势，党领导人民建设社会主义现代化国家就会不断取得成功。在此意义上，“只要这个领导集体是团结的，坚持改革开放的，即使平平稳稳地发展几十年，中国也会发生根本的变化。关键在领导核心”〔44〕。当前中国正处于全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的关键时期，特别需要发挥制度领导力。实际上，全面从严治党的实质即严格的制度治党，以不断提升党的制度领导力。

如果说全面建成小康社会还侧重于物质层面，以消灭绝对贫困为重要标志，那么建设社会主义现代化国家则具有更为全面丰富均衡的内涵，目的是实现物质文明、精神文明、政治文明、生态文明等更高程度的协同发展。显然，如此宏大复杂的系统工程绝非个体领导力所能胜任，只能依靠集体领导力，而集体领导力在依法治国、依规治党的制度背景下表现为制度领导力，因此党领导人民建设社会主义现代化国家必然需要制度领导力。历史证明，对中国这样传统文化积淀深厚的国家而言，现代化建设遇到的阻力和困难更大，“大体而言，一个国家（社会）的历史与文化传统愈是深厚，愈是自成体系，现代化变革遇到的阻力就愈大，传统与变革的冲突就愈剧烈，在变革过程中出现的延误、扭曲与变异性也愈加突出”〔45〕。这就更加需要发挥制度领导力，依靠中国共产党的整体力量、集体智慧以及密切联系群众的优势，作出正确决策。从现实来看，人民对美好生活的向往自然包括政治生活质量的提高，“政治生活质量的一个重要表现是公民能够享有受宪法保护的、独立的、平等的、不被剥夺的参政和议政权利”〔46〕。政治生活质量提高的过程，也是政治民主化过程，而且随着人民群众精神文明、思想道德素质的进一步提高，民主意识、权利意识、法治意识日益增强，势必要求领导干部实施科学决策、民主决策、依法决策，因此提升制度领导力成为党领导人民进行现代化建设实践的现实需要。

（三）从“管理”迈向“治理”的内在要求

“管理”和“治理”都是国家对社会施加控制和影响的方式。管理的本义即“照管并约束（人或动物）”〔47〕，无论从行为方式还是施予对象看，均明显含有强制之意。“治理”不同于“管理”，是20世纪末才出现的新的政治概念，由管理转向治理反映了国家从单纯政府行政管理向真正社会公共行政转变的普遍趋势，符合马克思主义关于从政治社会向社会政治演进的规律。相较于管理，治理意味着由政府单一施治走向多元合作共治，由权力垂直向下转向平行互动，从强制管人走向协商治事等。习近平深刻把握国家治理的本质，指出“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现”〔48〕。由“管理”走向“治理”意味着制度结构的巨大变迁，治理主体、治理方式、治理内容等必然要处于新制度的规范和调整之下并由其反映和规定。中国共产党从革命中诞生、壮大并曾经在一定时期内习惯于动员管控、单向管理，这势必对其新形势下的领导能力带来全新挑战，因此“必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力”〔49〕。显然，运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力即是党的制度领导力。从世界范围来看，尤其是西方政党20世纪90年代以来出现了政党国家化、工具化的严重危机，政党制度出现衰弱趋势，“政党制度的危机意味着政党必须现代化，包括组织、纲领、意识形态等全面现代化，领导现代化的政党更要完成自身的现代化”〔50〕。政党自身现代化的一个内在要求就是领导能力的现代化，而“制度领导力是一种现代化的新型领导力”〔51〕，适应国家治理日益制度化规范化的要求，“要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”〔52〕。因此由管理走向治理并最终实现治理现代化必然需要“制度领导力”。从长远看，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化提供了党的制度领导力发挥的战略性空间。就实质而言，“国家治理现代化是个总命题，国家治理体系和治理能力体现了制度建构的两個核心内容，即制度设计和制度执行”〔53〕。针对当前制度执行和治理能力不足的突出问题，党的十九届四中全会强调“坚持党管干部原则，落实好干部标准，树立正确用人导向，把制度执行力和治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据”〔54〕。这凸显了制度领导力在由“管理”迈向“治理”的时代变迁中的迫切性与重要性，直观反映了新时代对中国共产党领导能力的新要求。

（四）应对风险挑战的根本性选择

当今世界正面临百年未有之大变局，国际形势复杂多变、不确定性增加，改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各方面任务之繁重和风险挑战之严峻前所未有。就外部而言，一方面，历史终结论、中国崩溃论沦为笑柄，一些人不得不承认“现在我们知道了，先前的预测不仅被证明是错的，而且与事实恰好相反”〔55〕。另一方面，以美国为代表的西方国家出现了比较严重的治理赤字，暴露出深刻的制度弊端，这些国家中不乏明智之士的反思，“我们作为一个国家面临的巨大危机不仅是客观问题，比如经济操控、腐败的竞选财政制度、破败的刑事司法体系、气候变化的极大威胁，更严重的危机是我们的想象力受到局限，我们成为强大机构的受害者，这些机构涉及经济、政治、媒体，每天都以百万种不同的方式告诉我们真正的变革难以想象并且不可能，告诉我们必须思考小事，不能异想天开，告诉我们必须对现状感到满意，别无他法”〔56〕。在中国成长为世界第二大经济体并继续表现出蓬勃活力，西方社会却发展乏力、治理不善的反差下，西方中心主义和文化优越论可能在困顿的现实中寻求“逆向突围”，即联合意识形态相同或相近的国家实施疯狂打压，妄图阻断中国现代化进程。可以想见，中国越发展所遭受的外部施压也会越大。在此情况下，“我们要打赢防范化解重大风险攻坚战，必须坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，运用制度威力应对风险挑战的冲击”〔57〕。就内部而言，新时代的改革已然进入了深水区，“可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头”〔58〕，改革的难度和风险不断加大，特别要警惕和防范颠覆性错误的发生。习近平指出，“发展环境越是严峻复杂，越要坚定不移深化改革，健全各方面制度，完善治理体系，促进制度建设和治理效能更好转化融合，善于运用制度优势应对风险挑战冲击”〔59〕。由于党的领导制度在中国特色社会主义制度体系中处于关键性地位，因此要着力加强党的领导制度建设。党的十九届四中全会将“坚持和完善党的领导制度体系”放在十三个需要坚持和完善的制度（体系、体制）之首，并从六个方面作出具体的制度改革部署，必将全方位提升党运用制度治理风险与挑战的领导能力。制度领导力的提出，有助于更好阐释和理解党和国家应对风险挑战所采取的制度措施及其表现出的卓越领导能力。

总之，全面推进依法治国、领导人民建设现代化国家、从“管理”迈向“治理”、应对风险挑战等四个方面内在贯通、相互联系，共同构成了对治国理政领导能力的新要求。邓小平南方谈话时指出，“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”〔60〕。也只有随着我国各方面制度的成熟定型，中国共产党才能形成比较成熟稳定的制度领导力。从某种意义上，党的十八大以来我们党在政治、经济、文化、社会、党的建设等领域致力于建章立制、完善长效机制，即是为了加快提升党的制度领导力。中国共产党制度领导力的提升永远在路上。

四、制度领导力提升的实践路径

历史地看，制度领导力是继道德领导力、权力领导力之后领导力形态的又一次重大形塑，成为时代进步和政治发展在领导力领域结出的文明之果。提升制度领导力需要从制度环境、制度组织、制度精神、制度能力等方面综合施策、协同推进。

从制度环境来说，坚持“稳定压倒一切”的理念，积极主动消除影响国家和社会稳定的各种潜在问题和隐患，做到见微知著，治理关口前移，力争将其消灭在萌芽状态，一旦出现危及社会安定的突发性事件，应立即启动应急预案予以妥处。加强法制建设，完善法律体系，深入推进依法治国，厉行法治，营造浓郁的法治氛围，做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，坚决遏制司法腐败，让人民群众在每一起司法案件中感受到社会的公平正义。加强各领域各层次制度体系建设，大至国家治理体制小到单位规章制度均应不断健全与完善，使一切公务活动和职业行为有章可循、有据可依。当然，国家和社会稳定不是静态、僵死的状态，而是动态、充满活力的稳定，要跳出简单“维稳”的思维，既要从治理的视角看待维护稳定的方式，又要从发展和改革的视阈审视维护稳定的根本路径，为提升制度领导力创设可持续的环境。

从制度组织来说，在不同领导集体内部牢固确立按制度办事的组织文化，构建团结和谐的良性组织生态。不仅同一层级领导集体内部，而且上级和下级、中央和地方、政府与社会之间具有畅通、规范的制度化互动渠道和方式，以确保组织内部以及组织与环境之间能量与信息不间断的传递与交换。通过制度规范和组织惯例实现对组织自身的有效整合，既维护领导主体的权威和集中，又保障组织成员的权利和自由，以形成既有民主又有集中、既有纪律又有自由、既有统一意志又有个人心情舒畅生动活泼的局面。组织成员的新旧代谢、有序流动、议事协调、决策执行等均形成制度化运行的习俗惯例。不断提升组织的制度化程度，遵循在长期实践中形成的优良传统和工作惯例，严格执行组织生活的程序和纪律，夯实制度组织的凝聚力、战斗力，为提升制度领导力奠定坚实的组织基础。

从制度精神来讲，使领导主体理解和掌握制度和制度运行的有关知识，确立制度理性，并在实践中不断提升和强化制度意识。坚定树立制度第一、制度面前人人平等的观念，形成制度自觉。应当认识到，以牺牲制度权威和公信力为代价换取一时的短期收益，会危及和损伤制度精神，其结果必然得不偿失。尤其是领导干部是否以及如何践行制度规范在很大程度上直接关系着全社会制度信心的培育和养成，具有很强的示范效应，因而应当率先垂范，模范遵守各项制度规则，摒弃对待制度的功利化思维，将自身行为自觉置于社会大众的公开监督之下。除了领导主体之外，还要提高社会大众的制度素养，将制度教育贯穿于公民教育全过程。只有领导主体和社会大众共同努力筑牢坚不可摧的制度精神，才能为提升制度领导力提供源源不断的内在支撑性力量。

从制度能力来讲，提高领导干部运用现有的制度规则、制度程序、制度方法分析和解决实际问题的能力。在既有制度体系不能满足实践需要的情况下，要敢于和善于通过制度创新和制度改革确立新的制度框架以推动矛盾问题的处理和解决，特别在当前要提升運用法治思维法治方式处理复杂问题和防范和化解风险挑战的能力，并将其作为领导干部考核晋升的重要依据和参照。要广泛树立榜样和典型，鼓励先进，引领领导干部领导力提升，这既是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要，也是全面推进依法治国的必然要求。“一分布置，九分落实”，高度重视制度执行环节，将制度执行力作为制度能力的关键予以审视和把握，重点领域、重要岗位、重大任务要由执行力强的干部负责落实。增强领导主体的制度能力，为提升制度领导力塑造过硬素质。

概括而言，领导主体发挥作用必须以组织为依托，以制度为规范，把握好制度设计与制定、制度执行、制度改革等关键环节并予以长期坚持，打造制度领导力的组织文化，将制度领导力的发挥外化为制度程序的运行，以制度领导力作为领导主体发挥能动影响的规范性选择，推动制度领导力的提升步入良性发展轨道。如果说制度领导力形成和提升的基础在于制度，那么其关键即是领导主体，特别要增强领导主体的制度领导力意识。正是在此意义上，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从制度和领导主体两个层面同向发力提升制度领导力的科学布局，昭示了新时代对共产党领导规律、制度领导力本质认识的深化。

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【责任编辑：董史烈】

〔基金项目〕山东省社科基金重大项目“中国共产党制度领导力研究”（SDQDSKL45）

〔作者简介〕张立进，西安科技大学马克思主义学院副教授，硕士生导师，博士，陕西 西安 710054。