城乡融合进程中“三元化社区”治理困境及其解释——以珠三角龙腾区为观察对象

高 飞

（中南财经政法大学 哲学院，湖北 武汉 430073）

一、研究问题

党的十九届五中全会提出“十四五”时期经济社会发展主要目标，明确了“社会治理特别是基层治理水平明显提高”的要求。然而，在基层治理水平较高的沿海地区，在相当长的时间内，却保持了人民公社时期的治理结构。以我们的田野调查所在地龙腾区为例，因为毗邻港澳的地缘优势，得改革开放风气之先，利用国家“三来一补”政策，采用“前店后厂”模式，在短时间内积累了大量财富，成为全国先富地区的典型代表。为什么作为改革开放前沿地带，自身受益于开放，又以包容和创新著称的沿海地区却对外来人口充满了排外和拒斥心理？这即是本文要回答的问题。有学者将这种现象视为既得利益者对于“分蛋糕者”的防范和敌视[1]。但我们认为这样的理解过于情感化和简单化，而是希望从更基础的组织和制度层面来理解这一现象。

事实上，该现象包含着两个吊诡的过程：一方面，珠三角地区经济的发展很大程度上归功于外来人口的巨大贡献。众所周知，珠三角地区拥有众多的劳动密集型企业，吸纳了大量的劳动人口。政府层面为了留住外来人口，积极推进积分入户、放松户籍约束等改革，希望能够为外来人口创造归属感和提升幸福感。另一方面，基层社区却对外来人口嗤之以鼻，为外来人口的融入设置各种暗障，表现出与政府完全相反的态度，导致在本外冲突的激化的同时，诱发了本地群体的内部分化，本文将其称为“三元化社区”的多元利益诉求纷争。

本文提出“三元化社区”这一概念解释城乡融合进程中的基层社会分化的内在机制，不同于以往城市社区、农村社区、城中村等以地域形态为标准划分的社区类型。“三元化社区”是以社区主体类型为标准进行界分的，在户籍与村籍双重制度割裂下，在同一社区形成的具有明显区隔特征的本村人、本地人、外地人三个群体。这三个群体在地位、收入、福利、居住上形成不同的体系，以至于在心理上互不认同，构成“三元化社区”（如图1）。

图1 “三元化社区”构成图示

要理解“三元化社区”持续存在的治理困境，需要厘清以下问题：首先，为什么政府和社区居民面对外来人口会呈现出截然相反的两种态度？其次，基层社区内部的本地矛盾是如何演化为本地人（两部分）与外地人之分的三元化矛盾的？对以上问题的回答需要深入基层治理的历史实践与组织制度中进行细致分析。我们以珠三角龙腾区基层治理发展历程作为研究内容，采用驻地研究和实地观察的研究方法，深入访谈了包括政府官员、本地居民、外来人口等一百余位相关人员。

研究发现，基层社区内矛盾与内外矛盾并不是单纯的生活习惯与文化差异引发摩擦的简单重复，而是基层组织之间的结构性矛盾的一种表现。换言之，“三元化社区”虽然在行政建制上完成了村改居制度变革，进入城市社区治理序列；但其内核仍然延续着村委型混合治理惯性，具体表现为：服务对象的单一化；治理属性混合化；组织结构封闭化。概言之，社区具有较强资源支配能力是突破治理困境的重要出路。然而，现实证明满足这一条件的社区并未如愿以偿。这与其人口规模扩张、组织内卷化以及对村委型治理架构的习惯性依存关联。

基层治理现代化是国家治理现代化的基础和前提，因为提升基层治理能力和治理效能有着重大的现实意义。党的十八大，十九大，十九届四中、五中全会都提到推动基层治理体系现代化，破解“三元化社区”治理难题，可以为地方治理实践提供思路和出路。在理论上，我们在组织层面澄清了基层治理矛盾频发的根源性因素和制度性逻辑，可以为社区群体文化与制度之争提供弥合的理论基础。同时，本研究揭示了基层政府转型思路和具体方向，为切入庞杂的政府系统提供了独特视角。尽管本研究以经济发达地区基层治理为研究内容，但是对其他集体经济较为发达的地区也具有一定的解释力和借鉴意义。

二、理论背景与解释框架

（一）制度变迁的限制

事实上，任何制度变迁的过程都会表现出制度存续和制度断裂的状态过程。在上述两个阶段遵循着不同的制度逻辑。在制度存续期，制度变迁按照“路径依赖”规律进行衍化，表现为稳定、适当调整和渐进演变；在制度断裂期，制度变迁按照“关键节点”逻辑进行衍化，表现为各种力量的冲突与博弈最终实现旧制度的变革和新制度的诞生，其主要特征是重要事件的动员性质和动员程度。作为历史制度主义的支柱式理论，路径依赖在历史制度主义中占有重要地位。关于路径依赖的起源存在两种说法：其一是生物学家首先提出用以描述生物演进路径[2]；其二是最早在数学领域应用，用来形容铁轨宽度这类特征的延续性。而后阿瑟在此基础上进一步发展，形成了技术演进中的路径依赖，后被经济学引入，其内涵至今尚未达成统一，大体是指前阶段的历史事件会对现阶段的制度发展产生影响和制约作用。将其应用到治理领域中，也就是说，并不是因为这种治理形态更有效率，而是因为早期选择了它。

经济学领域的路径依赖理论最早由David 提出，经由诺斯逐步被人所熟知。Paul A.David 最早从新旧键盘的替换成本出发，提出了技术替换的路径依赖现象。Arthur 进一步发展了路径依赖理论，提出著名了报酬递增机制，并论述了报酬递增如何导致自我强化的发生[3]。诺斯把正反馈机制和路径依赖概念引入制度经济学的分析当中，用以分析经济制度的演变规律。诺斯用物理学的“惯性”类比路径依赖，即一旦进入某一路径，无论是好的路径还是坏的路径，就会对此路径产生依赖。该路径在既定的发展中产生自我强化效应[4]。

在此基础上，诺斯归纳了产生制度变迁的两个原因：一是制度的报酬递增；二是由于交易成本造成的不完全市场。通俗来讲，过去的选择决定了未来的选择，所选择的制度一旦付诸实践便很难更改，或者需要更改将会付出非常大的成本。意即“过去发生的历史事件对未来的影响的状况所进行的一种较为模糊的定义”。这意味着，应用路径依赖理论对制度变迁进行分析，需要注意三个方面的特征：一是初始状态，二是初始状态带来的系统变化，三是形成稳定结构[5]。毋庸置疑，路径依赖理论是历史制度主义分析制度变迁的一个主要理论。历史制度主义者强调，一旦一个国家或地区沿着一条道路发展的话，那么扭转的成本将非常高昂。这个转折点一般是偶尔发生的事件造成重大转折点，新制度在该点形成然后自我强化，直至下一次重大转折点的出现。其他选择存在，但初始制度的选择将严重阻碍后续制度的选择。这种现象常常被比喻为树枝和树杈的关系，即大的树干分杈决定了之后生长出来的树枝走向。又如键盘的发展，一开始的键盘布局和设置决定了之后键盘发展的基本格局。

因此，初始阶段在权力上占据主导地位的一方在社会经济政治资源的分配上将不断扩大优势，形成一种报酬递增或者正反馈效应。历史制度主义学者皮尔逊提出了反馈效应机制，即在关键节点，利益集团尚未很好地建立起来之时，一些组织所占有的哪怕是很小的一点优势，都很可能会自我强化，从而改变制度，也即，如果占得先机，那么之后的差距将不断扩大。反馈效应有两种机制：一种是功能性的，一旦制度被设定，行为者便会适应并强化这一系统的逻辑；另一种是制度的分配效果，制度并不是中性的合作性机制，而是反映、复制并放大特定政治权力的分配模式。路径依赖的主张指出，开端是极为重要的。探究路径依赖的起源和结果，可帮助我们理解强烈的惯性和“黏性”[6]。

（二）制度依赖激发组织内卷

以上论述为理解“三元化社区”治理提供了理论资源和考察维度。就“三元化社区”治理而言，其重要特点在于借用了既有的政治体制和组织资源。依靠既有的组织体系和官僚系统，不仅能够最大限度地减少治理成本，降低制度改变的风险；同时由于其当下的精细化观念缺乏和技术性治理薄弱，以及民间组织发育不足，只有依托已有的、业已成型的自上而下的治理惯性才能实现既定治理目标，这便激发了组织的内卷效应。

“内卷化”由美国人类学家格尔茨提出，他在研究爪哇岛的农业生产时，用“内卷化”来描述年复一年、日复一日长期停留在一种简单重复、没有进步的循环状态。此后，这一概念被广泛应用于政治、经济、社会甚至文化等学术研究当中。作为一个学术指称，“内卷化”是指一个制度既没有突变式的发展，更无渐进性增长，长期故步自封，裹足不前，陷入简单层次上的自我复制的泥淖之中。因为“三元化社区”早期的初始阶段是村委型治理结构，已经形成了正反馈机制，且不断强化，即使当下通过村改居的制度变革，演变为城市社区，其依然沿用了村治结构。所以，“三元化社区”的初始形态便是典型的村庄治理结构，作为路径依赖，一旦治理出现难题或者困境，传统治理惯性便开始发挥作用，开始接管组织领导，强势组织便会发挥其动员职能和资源优势进行习惯性干预和介入，进而发生内卷。既有研究证明，很多路径依赖的论述着眼于广阔和宏达的社会变迁，如工业化、民主化、国家建设等，把注意力转向显著的宏观历史过程。事实上，人们可以将这些论述和考察应用在更微观的现象上，诸如特定的公共政策发展[6]。

（三）案例介绍

龙腾区①是珠三角的典型代表，得改革开放风气之先的政策优势，毗邻港澳有着得天独厚的地理环境，再加上当地人敢为人先勇于创新的实干精神，在短时间内聚集了大量的集体财富，缔造了龙腾区“广东四小虎”的经济发展传奇，其以土地入股的形式参与工业化的模式一时间在国内传为美谈，被誉为“龙腾模式”，被其他地区纷纷效仿。龙腾区快速的非农化进程和超过全国平均水平的城镇化速度，直接得益于全国各地拥来参加建设并付出持续努力的数量庞大的外来人口。他们为龙腾区经济建设和社会发展发挥了不可忽视的重要作用，做出了巨大贡献。但正是这样一群人，与本地居民聚落而居，却始终难以融入。事实上，最让外来人口内心感到不适的还不是称谓上的难以接受和内心世界的不认同，而更多时候是现实世界中实实在在的“二等公民”待遇。由于农村集体经济成果根源于土地承包经营的性质，利益的分享局限于本地人口，不容许外来人口染指，随着集体经济的发展壮大，两个不同群体的矛盾正在潜滋暗长。村集体经济的收益分配往往是以成员权为资格进行的，通常情况下，拥有本地户籍的居民，特别是拥有本村村籍的居民（社员股东也可称之为村集体经济组织成员），尤其是集体经济发达的社区不用工作便可以享受丰厚的股份分红和集体经济发展所带来的红利。

相比之下，外来人口便没有这样的待遇，他们非但没有股份分红，而且连享受基本的公共服务都比较困难。有的外来人口已经在龙腾区生活和工作了很多年，在事业上也取得长足进步，甚至取得龙腾区本地户籍，但却不能分享当地经济社会发展所带来的成果，心中的不满和积怨可想而知。和140万外来人口具有同样遭遇的还有大约46.3万的城市户籍人口。这两个群体的共同点在于，他们都不是农村集体股份制的“体制人”，均属于“没钱分”之列，是不享有股份分红权利的两个群体。如此一来，农村集体股份合作制作为第二道分界线，在本地人当中划分出享有股份分红与不享有股份分红两大利益群体。与户籍制度造成分界相比，农村集体股份制（也就是村籍制度）造成的沟壑更加难以逾越，因为牵涉更大的利益和更深的权利待遇问题。至此，在户籍与村籍双重制度的强化下，在同一个社区中出现了区隔明显的三种利益群体：一是外地人群体，二是本地人群体，三是本村人群体[7]。龙腾区城镇化水平的提高，必然伴随着集体经济的发展和土地股份的日渐固化，越来越依据经济组织成员身份进行财产获取和利益分配，客观上就会造成外来人口和当地经济社会发展渐行渐远，利益群体的诉求多样化势必会造成社区治理的难题，阻滞了社区治理体系和治理能力现代化进程。

在此背景下，许多学者试图通过理性制度主义，以求多方主体利益最大化实现“增量”的社区治理制度变革[8]。有学者认为，“三元化社区”的形成是因为“城市化改变了城市与农村的结构关系，重构了城乡社会的利益格局，重新安排了‘身份-权利-待遇’体系”[9]。也有学者指出，社区三元化的原因在于“利益纷争弱化和消解了传统乡村社会的支持性力量，社区内部分化加剧，产生了一系列失范行为”[10]。值得强调的是，在“三元化社区”空间内，纷繁的利益矛盾是在所难免的，但却不能将其作为唯一左右社区治理的决定性因素。对于利益诉求视角的关注较好地解释了多元群体的形成及其维系，却无意中忽视了制度层面的转型与变革对于社区治理的重大作用。因此，本研究从历史制度主义出发，借用组织内卷效应概念，对“三元化社区”治理困局的路径依赖进行省思，以此把握“三元化社区”复杂治理情境下纷繁利益纷争背后的制度与组织根源。

为了证明上述论点，本研究通过长时期的参与式观察，结合珠三角龙腾区“三元化社区”治理案例，集中阐明如下几个问题：（1）“三元化社区”独特性如何界定？（2）在城乡融合、统合治理过程中，“三元化社区”的复杂治理情境的路径依赖是如何呈现的？（3）“三元化社区”组织内卷化受何种结构安排所制约？（4）案例研究对于本文的核心问题提供了怎样的启示？即“三元化社区”的治理需要何种基层治理结构或模式才能适应？

三、人民公社的制度遗产与村委型治理并存

按照李培林在广东羊城村调研时的观察，虽然人民公社早已解体，但大队和生产队的组织遗产却保留下来，成为“村民”在股份合作的基础上重新组织起来的组织架构，“村民”们既是“经济社”的股东，也是“经济联社”的股东[11]。在现实基层治理情境中，自治组织与经济组织的职能界限并不是十分清楚，加之自治组织与经济组织服务群体类似，活动范围基本一致，功能定位多有重合，最重要的是无论是自治组织还是经济组织都是在党支部的统一指导之下展开工作，因此为了工作便利，几套机构并没有分开，事实上也很难分开，考虑实际情况也没有必要分开。虽然很多农村地区在人员配置和功能定位上进行了分离，但多是形式上和文件上而已，实质上还是“门口几个牌子，屋里一样的人”。如此管理体制在广大农业主产区运作多年证明，既可以有效减少组织运作成本、提高基层决策效率，同时避免不必要的组织内耗。但是在毗邻港澳、集体经济发达的龙腾区则将这种管理模式弊端无限放大、将其缺点暴露无遗。龙腾区的实践证明，党组织、经济组织、自治组织“三马同辕”治理模式极容易出现重经济发展而轻公共服务，导致经济组织绑架党组织和自治组织，引发矛盾和腐败。在龙腾区农村地区一直信奉着“党的中心工作就是抓经济工作”这样的工作信条，在经济发达的珠三角地区“党组织和政府组织从来都不是经济发展的旁观者”，“党政分开、党企分开”被看作是主动放弃党对社会事务和经济事务的领导，而“党政合一”“政经合一”却成为当地十分流行且非常得心应手的一种组织方式，越是基层组织，这种“三位一体、政经混合”的现象越典型。的确，“那种采取科层制或复合正式组织等形式的一元论的、单一类型的组织结构观不得不修正了”[12]。

当我们将研究视角拉回到20 世纪90 年代，社会主义市场经济体制开始在龙腾区逐渐确立，龙腾区发挥毗邻港澳的地缘优势，设立经联社和经济社两级集体经济组织，开始积极探索农村集体经济的股份制改造。将经联社设置在村一级，主要资产由村集体提供；将经济社设置在村小组一级，其主要经营性资产为土地。具体运作方式为，农民以土地的形式折算入股交由经济组织统一调配使用，年底根据盈余状况参与分红。当前的龙腾区仍然沿用旧时这种管理体制，主要有两种经济组织形式，分别是“一村多社”和“一村一社”②。两种经济组织形式中又以“一村多社”占据86%的绝对优势③。在“一村多社”经济治理格局之中，经联社和经济社分别被赋予了不同的职能，社员股东的分红事宜划归经济社负责，而村庄公共服务和社会福利支出则由经联社承担。

有学者指出，村民自治组织和集体经济组织，是农村地区并存的两种极其重要的社会主体，承担着政治、经济、社会等多重职能。但因为法律规定不完善，其在运作过程中出现定性不准、两者职能交叉以及法律人格不清等诸多问题，成为农村社会矛盾的多发地带，进而影响农村改革的进一步深化[13]。除集体经济组织之外，龙腾区基层组织还包括党组织、自治组织，三类组织的职能分工以及相互关系处于难以理顺的状态。龙腾区现有的组织架构所包括的三种模式均存在各自的弊端。第一种是党组织、自治组织、经济组织完全交叉，即三类组织领导④均由一人担任，权力非常集中，民间称之为“三肩官”或者“一肩挑”。这种完全交叉模式由于领导人高度重合而无法实现有效监督且所有社区事务交由一套人马负责，事务繁重、工作量巨大，领导班子或主动或被迫进行取舍，导向经济发展而忽视社会服务和政治整合。第二种是不完全交叉模式，具体又可分为两种形式。一是党组织和自治组织分开，和经济组织不分开⑤。这种形式的弊端也是显而易见的，如果党支部书记和村委会主任之间意见不合存在矛盾，则在组织之间会产生内耗，影响村庄内部的团结和发展。二是党组织和自治组织分开，自治组织与经济组织不分开⑥。这一形式的主要问题是党组织失去对经济组织的掌握，党组织在村级组织中的权威受到削弱，党组织的领导地位受到削弱，党务工作因找不到切入口而无法有效开展。第三种是党组织、自治组织、经济组织三类组织完全分设，即村党支部书记、村委会主任、经联社社长三者分开，任何两个组织领导均不可交叉任职。这种完全不交叉模式弊端有二：其一是三类组织完全分设，行政成本高昂，且三类组织的行政费用均由村集体经济组织承担，导致运作成本太高，不符合社员股东利益，部分村民意见颇大。其二是三类组织完全分设，相互之间没有实质性隶属关系，村庄内部组织之间相互扯皮、推诿，行政意图不容易贯彻执行。

实际上，龙腾区的组织管理架构在内核上依然延续了人民公社时期的基层治理模式，组织内卷明显[14]。这种经济、自治、党的分属组织，人员高度重叠、职能界限极度模糊、组织之间异常扭结，内卷化严重，经常出现组织间越俎代庖、相互替代问题。例如经济组织替代了自治组织职能，而自治组织却承担了党组织角色。受经济利益吸引，经济组织功能被无限放大，党组织和自治组织功能异常萎缩。社区领导一心只想发展经济，自治事务和党务因为无暇顾及被忽略，社区弱势群体利益被完全无视，外来人口的公共服务和公共物品供给难以有效提供，经济组织法人资格不合法等问题时有发生，不仅损害了基层组织在民众中的形象，导致基层政府权威丧失，亦不能化解社区矛盾，阻碍了社区治理体系和治理能力现代化转型。用当地人的话来讲就是“经济组织束缚和绑架了自治组织和党组织”。“现在村庄发展都围绕着经济组织展开，而不是党组织，说得简单直白一点就是万一经济组织有事，村里基本什么都干不了就瘫痪了。之前有个经济组织出事了（受到上级部门调查），这个村里有户家里死了人连出殡都出不了，因为要村委会盖章，可是村官就是不盖，最后还大闹了一场。”⑦调研发现，不仅三类组织之间的关系模糊不清，而且同类组织内部的问题同样棘手。例如村委会与村小组之间的关系始终难以理顺。按照普通百姓的理解和日常生活的经验，村小组似乎是村委会的下级组织，但在法理上二者之间并不存在隶属关系的事实，无论是村委会还是村小组均是由村民选举而产生。龙腾区有多达197 个社区属于“一村多社”模式，即一个村委会下设多个经济社。经济社与经联社相比，实际上掌握了村里的大部分经济资源，而经联社则只能寄希望于经济社剩余上交到经联社，经济资源的使用空间非常有限。但吊诡的是，村委会的活动经费又直接来源于村小组的经济社，村小组与村委会在自治组织内部产生罅隙，村小组将村委会视作代表“上面利益”而非代表村民利益的“多余组织”；而村委会则将村小组视作“不服管”，给其贴上“不听话”“难缠”“短视”等标签，这就造成两级自治组织之间相互排斥，破坏了农村内部的稳定秩序。李友梅在上海康健社区的实地调查已经证明，“作为行动者的社区组织都有追求自身利益最大化的倾向，这种倾向突出体现在行动者自身地位的再生产过程中。如果组织处于理想的运作模式之中，那么他们从中获得的利益就可能会受到限制，利益的相互排斥会使组织间产生冲突”[15]。

四、组织内卷效应下社区的三重封闭机制

在特殊的历史时期，依靠重合行政边界和集体土地边界及政社合一，国家可以直接控制农村集体组织，为工业化发展提供源源不断的资源供给。但是“当集体土地的产权边界被大包干制确认和保护时，这种排外权也可以使乡村政府摆脱国家控制，主要为本组织的利益服务”[16]。不可否认的是，“三元化社区”治理除严重依赖村委型治理结构与组织内卷效应明显外，其组织内卷所造成的内在封闭性也呈现正强化态势，并因为其集体经济对于社员股东的正反馈越来越强烈，封闭机制也呈现出锁定趋势。具体而言，龙腾区对于外来人口的排斥体现在制度层面上的一系列地方性封闭机制，主要包括“社区本位”“集体特征”与“法出多门”。其中，“社区本位”将外来人口排除在分享社区发展成果之外，是多重封闭机制的外在表现；“集体特征”保证了社区内部人人有份的福利性分配所得，是多重封闭机制的内在根源；“法出多门”则为上述行为提供了合法性依据。

毫无疑问，村委型治理模式的内在封闭、排外与现代社会开放、包容流动形成鲜明的对比和紧张的摩擦。而以集体产权为基础所形成的村庄社会制度，无疑构筑了更为区隔明显的基层社会结构。无法否认，基于上述治理内核所构筑的制度限制了外来人口真正融入当地社会。在乡村社会不断迈向治理体系现代化的过程中，“乡村社会基础不断发生质性变革，但是嵌入乡村社会的各种制度却成为乡村社会转型发展的重要阻滞”[17]。而“社区本位”就是这种限制制度的集中反映。所谓“社区本位”本质上是一种“地方保护主义”政策，具体是指凡由社区提供的公共物品，包括公共服务、股份分红、无偿福利、设施使用等，社区之外成员均无权享用，这样一来以社区为界限，形成泾渭分明的内外两个群体。如同“城乡二元”政策保护城市、排斥农村一样，只是“社区本位”排斥的范围更加广泛，不仅是排斥农村户籍人口，而且是希望将社区之外的人全部排斥在外，不管是城市户籍还是农村户籍，社区内的人越少越好。另一方面，“城乡二元”过去是在城市实行，将农村人口排斥在城市的大门之外。龙腾区强大的集体经济实力则将这种情况逆转了过来，与龙腾区的城市相比，龙腾区农村的社会保障体系更加优越。因此，“社区本位”不仅仅是排斥了外来人口，同时也将未取得社区成员资格的本地人排除在外。例如，即便在龙腾区生活了很多年的外来人，因没有取得当地社区成员资格，也被理所当然地排斥在分享社区经济发展成果之外。此外，具有本地户籍的居民由于出嫁、求学、入伍等各种原因，因为失去社区成员资格也被排除在分享集体经济成果之外。

除却上述“社区本位”之外，“集体特征”也造就了组织的内卷化效应。所谓“集体特征”主要是指对于集体、组织的界定模糊，集体经济组织的外在称谓。一方面，在传统村落走向瓦解时，“集体经济组织承担着集体财产的代理经营、村落社区的建设管理、原村民的组织保障等职能，成为村落组织的新型纽带和村庄事务的实施主体”[18]。这为维系村落共同体的紧密团结起到至关重要的作用。另一方面，对于集体经济组织的模糊认知极大制约了权属主体的理性认知。尤其在广大的农村地区，由于党务、政务、服务高度重叠，通常是几块牌子、一套班子。因此，当地居民很难界分清楚什么是党组织、什么是自治组织、什么又是经济组织，这种情况下一个最省力、简洁的叫法就是将这几套机构统称为社区组织，而大部分农民则沿袭以前“大队”的称呼，直接称为“集体”。特别是20世纪80年代以来，随着城镇化进程的加快和土地价格的上涨以及土地流转等相关制度的出台实施，农村集体经济收入与直接参与劳动越来越脱节而越来越依赖于租金，“村民身份”成为最重要的利益分配依据。“村民身份”只有在“集体”中才能够获得肯定和认可，而“集体”到底包括哪些人，“集体”具有哪些权利，应该承担哪些义务却鲜有人问津。界限的模糊导致了界定不清，本社区的居民在不想“利益之饼”越摊越薄的情形下，将“集体”严格限定为本社区集体经济组织成员范围之内，其他群体，即使是持有本地农村户籍，但非本社区集体经济组织成员也被排斥在外。

如果说“社区本位”和“集体特征”是组织内卷的必要条件，那么“法出多门”则为其提供了合法性，使其成为了充分条件。所谓“法出多门”是指一些已经出台的规定之间相互矛盾甚至相互“打架”。正如著名法学家蔡定剑所言，“随着我国法制建设的发展，立法数量越来越多，法律相互冲突打架的情况越来越严重，法律之间的矛盾冲突，已成为损害公民、法人和社会组织权利，妨碍法制建设的突出问题”[19]。众所周知，我国的法律规章制度基本上以部门立法居多，在不同部门利益争夺以及沟通不畅的情况下，法律之间会出现明显的“缝隙”，而这些“缝隙”会被不同诉求的利益群体“各取所需”甚至“断章取义”地利用，成为他们争夺利益的依据。龙腾区“外嫁女”不断上访一直是当政者非常头痛的问题，该问题的深层原因在于，嫁出去的女儿是否应该享有社区股份分红的权利？在不同的法律条文中有不同的依据，而且不同法律互不相容，甚至直接是相互矛盾和抵触的。“外嫁女”的法律依据是《妇女权益保障法》，根据2005年修订之后的《妇女权益保障法》，妇女在以下方面享有与男子同等权利，如农村土地承包经营、集体经济组织的收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用方面。按照上述法律条文，社区内部女性即使外嫁，只要其不改变户籍属性同样可以参与村集体经济收益分配；村民的依据则是《村民委员会组织法》，该法律规定“凡是村中大事需要由村民通过村委会、村民代表大会和村民大会等自治组织商议决定”。若按上述法律条文理解，村民有权利决定社区内部的利益分配方案，只要程序合法，参会人员超过法定人数。结果显而易见，当地社区居民担心利益之饼会被越摊越薄，影响自己和家人的分红数额，一般会投出反对“外嫁女”分红的票。再加上，珠三角地区宗族观念浓厚，深受“嫁出去的女儿泼出去的水”传统观念影响，他们可以理直气壮地剥夺“外嫁女”参与农村集体经济收益分配的权利。《妇女权益保障法》与《村民委员会组织法》两部法律对于同一问题的不同解读，为双方矛盾争端提供了可乘之机和可依之据，“公说公有理、婆说婆有理”。

可以看到，在“社区本位”“集体特征”“法出多门”三重维度约束之下，基层组织名义上指向“开放”“自治”的理想目标被分别异化，实际上更深刻地、更全面地复制“封闭”“管制”的传统科层特征，在内卷化效应的道路上越走越远。社区转型本身是一个多种因素并存的差异化过程。面对如此复杂的时空情境变迁，已有研究充满智识困惑。尽管农村社区“终结”[20]、“再生”[21]等理论判断能够从某些方面给予一定程度启发，但却难以对整体把握中国村落的转型有所助益，且始终囿于“终结与否”的二项选择不能跳脱[22]。事实上，此类转型并没有发生根本意义上的组织重组，而是原有组织的创新与再生，从而保证了组织转型过程中的顺畅和平稳。从龙腾区的实际状况来看，“三元化社区”复杂治理情境特征明显，利益群体呈现出明显“三元化区隔”[19]，但其组织结构却并未进行调整和适应，原有利益群体分化出来以后，很难找到原来对应的组织模式，再组织和再合作都变得异常艰难。

五、城乡中国之建构：新型城乡关系是当下基层治理的基本底色

本文的核心观点是：虽然在当下的“三元化社区”内部产生了新的组织形式要素，基层组织化变革真正指向的运作方式和运行机制并没有根本性改变。甚至从某方面来讲，原有的村委型组织治理还得到了加强。也就是说，早期的村委型治理结构形塑和固化了当下的治理模式，并在当下社会经济文化背景中进行着低水平锁定。虽然社会多元化日渐强烈，但其组织设置不断内卷，即组织变迁过程严重滞后，虽然组织种类不断叠加，但其成效并不理想。村委型治理模式并没有消除，而是以一种非正式形式再生和维持着。

经过长达40 多年的改革开放和70 多年的体制变迁与结构变革，中国已经从费孝通意义上的乡土中国转型为初具现代禀性的城乡中国。城乡之间不再是彼此封闭，相互防备，而是彼此需要与共生共荣，这种新型的城乡关系是当下基层治理的基本底色，也是构成“三元化社区”的基本特征。因此，城乡中国将成为今后相当长时期的一个阶段[23]。如何透视和观察作为“城乡中国”基本构成单元的既有城市人口，还有农村人口，也有外来人口的“三元化社区”将成为相当一段时间内困扰理论界和实践界的智识难题。从这个意义上来讲，“三元化社区”其实是从地域视角跳跃到主体视角，为理解当下城乡社会治理一体化开辟了一种新的理解渠道。首先，跳出“城市中心主义”的传统思路。对于乡村社区的治理一直以来都是强调“城市中心论”，形成了以城市为核心的“同化-吸收”思路，被解读为城市是未来中国的必由出路，是未来中国唯一形态。在这种理念的指引之下，乡村社区自治空间被迅速侵占，随之而来的是大量的行政事务进入社区，社区行政化色彩浓厚。

虽然在农村实行改革开放之初，人民公社制度被取消，类似“政社合一”混合治理在乡镇一级丧失合法性基础，被彻底打破。但仍需要警惕的是，在行政村一级，村委会或村小组继续既担当公共服务职能，又作为集体经济管理的权力行使者。笔者调研的龙腾区就是此类最好的佐证。“与人民公社时期相比，目前村庄的后一职能有所消解，即不再直接组织生产活动，但仍承担着分配集体经济收入的职能。”[24]这便是组织内卷之后所产生的路径依赖使然。事实上，如果仅仅将城镇化作为实现现代化的唯一目标，自认为当前农村地区出现的问题会随着城镇化进程自然地解决，无疑是错误的。西方的发展经验已经证明，单向城镇化不仅会导致大量农村问题出现，而且会恶化当前的城市病。

“中国人的观念不是剥夺资源，而是追随和顺从自然。”[25]首先，将城、乡摆在同一位置上，不再以“同化”“吸收”等政策话语来描述城乡社区尤其重要。城乡平等是城乡发展的前提和基础，只有不以消灭农村为结果，城乡平等发展才能实现城乡文明的交融和共荣。这是有别于传统治理思路的逻辑起点。其次，从关注社区外部地域转换到关注社区内部群体与组织。以往的社区研究，往往过分强调社区的地域属性，容易忽略社区内部的群体特征。而“三元化社区”的治理需要将关注点从城乡社区外部的地域空间转换到城乡内部的组织与群体关系。群体与组织的关系始终存在一种张力，处于一种变动之中。群体的分化对组织结构提出了创新的要求，组织却并未予以回应，致使群体对于组织结构不满进而产生纷争，实质是多元群体对于一元组织结构的否定，关键是社区治理模式的落后，核心是组织的内卷化效应发生作用。再次，以复杂视角看待“三元化社区”治理。按照社会治理理论，城乡共享治理格局的形成需要政府，但不能单纯依靠政府或过度依赖政府。对于“三元化社区”的治理，要将城乡中国而非城市中国作为一个阶段，不仅要关注国家与社会的宏观关系问题，更要允许城市与农村良性互动，生产要素在城乡有效配置，这无疑增加了治理的复杂性。社会治理情境的复杂性集中体现为时间交叠产生的身份错位，空间压缩产生的差异和不均衡，人口数量和结构变化产生的治理压力，多元社会思潮冲击产生的思想动荡[26]。

伴随着农村改革和社会转型，中国已经向乡土中国告别，迈进城乡中国，但其治理转型的完成还需要经过长时期的努力，才有望实现治理结构现代化的伟大转型[27]。龙腾区的社区治理场景已经发生了根本性的变化，但其治理结构依然延续了村委型治理结构，从治理属性、服务对象、治理惯性、组织结构而言，均不能适应社区治理体系和治理能力现代化的要求。以上案例同时也表明，“三元化社区”的有效治理必然要求基层社会组织结构的变迁与适应，引入技术治理新要素和利用新科技发展带来的数据整合红利，打破传统治理低水平锁定的内卷化固态，以此建构与传统社区混合治理模式相区别的新型复杂社区治理模式。这种复杂治理的核心在于，同时兼顾微观群体生活、中观组织与制度、宏观维系机制，重构群体与组织结构形态[28]。

注释：

①根据学术惯例，对地名进行了匿名化处理。

②所谓“一村多社”就是指一个村委会下设多个经济社；“一村一社”则是指村委会下面没有设置经济社，一个村委会只有一个经联社。

③在整个龙腾区224 个经联社当中，有197 个村为“一村多社”，仅有27个村为“一村一社”。

④指村支部书记、村委会主任、经联社社长。

⑤即村党支部书记和村委会主任不能由同一人担任，但是村党支部书记或者村委会主任可以兼任经联社社长。

⑥即村党支部书记与村委会主任不能由一人担任，村主任则可以兼任经联社社长。

⑦笔者在龙腾区L 街道调研时，L 街道党工委办公室主任Z为我们讲述了这个故事。