如何完善设区的市人大立法规范创新机制

2015年立法法修改之后，设区的市获得立法权，过去的几年设区的市立法工作顺利推进。根据立法法的规定，省级人大常委会的审查批准是设区的市制定的地方性法规得以施行的必要前提。新获得立法权的设区的市的人大及其常委会，在立法经验、立法资源、立法人才和立法能力等方面都需要积累，经验丰富的上级人大的指导，可以说是不可或缺的。

省级人大常委会的角色作用贯穿设区的市立法的始终。从一开始，新获得立法权的设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，就由省级人大常委会来确定。设区的市人大常委会的法制工作机构的设立也离不开省人大的指导和支持。省级人大常委会督促指导设区的市开展立法工作的举措包括督促设置立法机构、配备立法人员、打造立法智库，组织业务培训、进行项目指导、开展跟班学习等。有的省如广东省人大常委会的领导亲自率团队赴设区的市调研其立法筹备工作的开展。为了保证本行政区域内的设区的市立法的质量，实践中各地的省级人大常委会已经形成了诸多创新而行之有效的机制。例如，省人大常委会组织举办全省地方立法工作交流会，传达中央精神，总结和部署全省立法工作。许多省级人大常委会组织地方立法实务培训班，对市级的人大和政府法制工作部门立法工作者进行理论与实践的培训指导。有的省人大出台专门的指导意见以推进设区的市完善立法工作机制提高依法立法水平。有的省人大发放《设区的市地方性法规合法性审查的参考标准》，帮助设区的市人大在更好地把握有关设区的市立法权限、程序和内容等制定法规的过程中的问题。有的省如吉林省和广东省的省级人大常委会，举办立法点评会邀请专家对设区的市地方性法规的合法性和合理性进行点评。

上述的种种举措对于促进和提高设区的市立法质量都是有益的，最根本的是省级人大对于报批的设区的市的地方性法规的审查批准。这一关键环节在理论上需要完善，实践上存在挑战。首先，立法法的规定是原则性的，只提出了省级人大对设区的市立法的合法性进行审查，同宪法和上位法不抵触的就在一定期限内予以批准。原则性的规定需要细节和程序的补充。例如对“不抵触”的解读，报请审查批准的材料和程序，审查批准工作的具体步骤，审查后的具体处理方式等，都缺乏统一的认识和理解。其次，认识上的模糊就容易引发实践操作的不规范。一些地区省人大在审批设区的市的法规时出现以下现象：审查批准的范围超越了合法性审查；对报批的法规进行实质的修改；省人大批准审查意见的效力、法律后果不明确，设区的市对于省人大常委会批准审查意见的反馈应对程序也不明确，等等。法规报送审查后的处理结果，各地做法不一，目前已经出现的处理方式包括：予以批准、不予批准、省人大常委会对法规内容直接修改后予以批准、退回原报送单位修改、搁置、附修改意见的批准，等等。

设区的市地方性法规审查批准制度属于我国地方立法制度的主要内容，对于我国的法治现代化有重要意义。在新修订的立法法中规定，设区的市地方性法规要经过严格的法定制定程序，即需要经过省、自治区人大常委会审查批准之后才能付诸实施，方能生效。由于设区的市人大及其常委会被赋予立法权的时间才几年，各地立法水平差异极大，立法技术也不是非常成熟，这就需要完善的设区的市地方性法规审查批准制度对设区的市地方性法规进行合法性审查，保证其立法质量，使得设区的市地方性法规能够发挥其实际作用。

省人大在设区的市立法中起着导航领航的角色作用，因此有必要统一认识、完善制度、加强规范。可采取的措施包括在维护国家法制统一的前提下，明确和细化审查标准、明确报批的材料和程序、建立对地方性法规审查批准的提前介入机制、协商机制、明确审查后的处理方式和类型、明确提请报批的单位对于审查结果的反馈及救济机制，将实践中成熟的符合法律精神和规定的做法上升为制度规范并广为推行。