21世纪以来美国《贾维茨英才学生教育法》执行情况分析

杨阔

摘   要：在“教育振兴运动”的影响下，美国联邦政府出台了首部针对英才教育的法律——《贾维茨英才学生教育法》，旨在提高美国教育质量，促进英才教育发展。为实现这一目标，联邦政府综合使用了多种政策工具，以追求执行效果的最大化。进入21世纪以来，这些政策工具的综合使用取得了成效，但与此同时也出现了经费不足、权力不集中等问题，需要政策制定者根据法律的执行情况及时对工具类型做出适当调整。

关键词：英才学生 法律 政策执行 政策工具 美国

政策工具是政策目標与政策结果之间的桥梁和纽带，合适的政策工具对政策目标的实现具有重要影响。目前，学术界关于政策工具的研究成果较多，对政策工具的分类也呈现出不同的方式，其中，美国学者麦克唐纳尔和埃尔莫尔的政策工具分类影响力较大。麦克唐纳尔和埃尔莫尔根据政策工具所要达成的目标将其分为五种类型，分别是命令工具、报酬工具、职能拓展工具、权威重组工具和劝告工具。虽然每种政策工具的组成部分、预期结果、所需成本、优缺点以及最佳运用情境都有所不同，但在具体执行过程中，它们常常是交织在一起的。

《贾维茨英才学生教育法》（Jacob K. Javits Gifted and Talented Students Education Act，以下简称《贾维茨法》）于1988年作为《初等和中等教育法》（Elementary and Secondary Education Act，ESEA）的一部分获得国会通过，是美国针对英才教育的首次专门立法。“贾维茨英才学生教育计划”（Jacob K. Javits Gifted and Talented Students Education Program，以下简称“贾维茨计划”）是美国联邦政府基于《贾维茨法》实施的英才教育资助计划，是美国英才教育发展史上唯一一个联邦层面的英才教育计划。由于《贾维茨法》出台时规定“贾维茨计划”的拨款到1993年为止，因此美国国会于1994年再次确认了《贾维茨法》的法律地位，并再次确认其是ESEA的组成部分，这也说明《贾维茨法》出台5年得到了美国社会及英才教育领域的认可[1]。2001年颁布的《不让一个孩子掉队法》（No Child Left Behind）将《贾维茨法》作为其条款之一，延续了对“贾维茨计划”的支持。2015年，《贾维茨法》在时任总统奥巴马签署的《每个学生成功法》（Every Student Succeeds Act）中获得了最新授权。

本研究尝试采用麦克唐纳尔和埃尔莫尔政策工具对21世纪以来美国《贾维茨法》的执行情况进行分析。

一、法律执行过程中政策工具的选择和使用

在《贾维茨法》的执行过程中，联邦政府采用了命令工具、报酬工具、职能拓展工具、权威重组工具和劝告工具五种政策工具。虽然每种工具各有利弊、各有所需，但并不孤立存在。

（一）命令工具

命令是指规范个体和机构的规则，它通常包括两个部分：一是规定某一具体社会群体全体成员行为的政策表述;二是规定对没有遵守行为规范的人实施的处罚[2]。命令工具的最佳运用情境为社会成员可以表现出与人们期望的高度一致的行为，主要缺点是容易在发布命令的机构和不愿服从命令的人之间形成敌对或矛盾的关系。为了达到预期效果，美国联邦政府首先采用了命令工具。《贾维茨法》除规定了要重点关注的学生群体，还规定了各州在学生教育规划方面必须要向州教育部提交一份计划。

《贾维茨法》要求重点关注传统评估标准难以识别出来的有潜能的学生，包括经济条件差的英才学生、英语语言运用不流利的英才学生以及残障英才学生。各个具体的计划在实施过程中都会把这几类英才学生作为培养对象。

根据《贾维茨法》的要求，各州在学生教育规划方面将有更多的灵活性，但必须向州教育部提交一份计划，以解释该州的目标。在执行过程中，许多州的计划都专门指向英才学生，并提出要提供相应的英才教育服务，以保证英才教育的质量。例如，路易斯安那州教育部提出学校要为满足条件的英才学生提供个性化的教育计划，以确保他们能以更快的速度学习难度更大的课程。[3]

（二）报酬工具

报酬是指给予个体或机构货币（或货款），以交换其物品或服务[4]。报酬工具由两个部分组成：短期的资源调整和相关指南。运用报酬工具需要一定的成本作为支持，首先必须要有充足的资金作为拨款，或者是有助于换取相应物品及服务的经费，此外还有监管成本。报酬工具的最佳运用情境为形成差异性行为，并且这些差异性行为是人们所期望的，主要缺点是容易导致过度差异。

“贾维茨计划”于1989年开始正式实施，由美国联邦政府提供拨款。根据“贾维茨计划”资助拨款网站信息，自计划实施至2019年，除了2011—2013年，每年都获得了不同数额的拨款用于英才学生的培养。表1是2000—2019年的拨款金额。

从表1的数据中可以看出，21世纪的前十年，联邦政府每年都为英才教育提供拨款，每年的拨款金额在650万～1125万美元之间。2011—2013年，联邦政府没有拨款。此后的几年，联邦政府又逐渐加大财政投入，2014年通过的《综合拨款法》（Consolidated Appropriations Act）提出向“贾维茨计划”投入500万美元。2015年，联邦政府投入1000万美元。2016—2019年，每年的拨款金额是1200万美元。

为了能够产生差异性行为，联邦政府对“贾维茨计划”每年的拨款中也含有竞争性拨款。竞争性拨款优先授予提升英才学生教育服务的项目。因此，为了获得资助，州和地方政府会因地制宜、更有针对性地制定当地的英才教育政策，同时不断利用自身的灵活性提高英才教育的服务水平。

（三）职能拓展工具

职能拓展被界定为“调动经费，以投资于物质、智力和人力资源”[5]。与报酬工具相比，职能拓展工具主要是指一种长期性投资，其主要目的是促使个体或机构实现其基本功能的永久性变化。职能拓展工具的最佳运用情境为既有机构没有能力执行人们所期望的项目和政策，主要缺点是不仅成本高，而且短期结果难以确定。美国联邦政府希望通过经验推广、师资培训等方式，同时借助英才教育机构的力量，对英才教育进行智力和人力资源等方面的长期投资，以保证英才教育的持续发展。

《贾维茨法》提倡推广成熟的识别方法、成为示范项目的培养方法，以更好地培养英才学生。这不仅能够保证英才教育的可持续发展，还能从更广泛的意义上将英才教育培养方法应用于全体学生。[6]

《贾维茨法》提出要进一步提高英才教育教师的比例，并且专门为教师提供了相应的教育培训项目，使其掌握英才学生的识别与服务等策略，以更好地促进专业发展。

此外，美国大量的英才教育组织和研究机构的成立也对英才教育的发展起到了举足轻重的作用。例如，美国国家英才儿童协会（National Association for Gifted Children，NAGC）成立于1954年，是一個专门为英才学生提供服务的非营利性组织。成立至今，该协会为来自不同文化背景和社会经济环境的英才学生和家长提供了一系列有效的信息和服务。目前，NAGC拥有超过5000名会员，其出版的《英才儿童季刊》被公认为英才教育领域首屈一指的期刊[7]。除了国家层面的英才教育组织和研究机构，各州成立的英才教育机构也很多，如密歇根州英才儿童协会、加利福尼亚州英才儿童协会等，它们作为NAGC的分支机构，管理和执行各州的英才教育。这些机构每年都会邀请本州的校长、教师、学生家长及其他相关人员召开年会，讨论交流英才教育实践中出现的问题。

（四）权威重组工具

权威重组工具是指“个体和机构之间转移正式权威”的政策工具[8]，这是一种权力的让渡或者分割。权威重组工具的最佳运用情境为既有的机构或人员缺乏动机、不愿回应政策，成本是反对和抵制，缺点是无法预料权威转移后的结果。[9]

美国的教育权在各州，因此各个州对英才教育的理解以及对英才教育所持有的态度是不同的。《贾维茨法》在联邦层面上明确了关于英才的定义和英才学生的识别等问题，各州的教育传统虽然一贯各行其是，但对联邦的指导性政策文件和法律向来比较重视。这些法律的出台往往经历了漫长的过程，因此施行以后各州对英才教育的理解也基本达成了一致[10]。另外，由于“贾维茨计划”也是一个联邦层面的教育资助计划，各州为了获得该计划提供的教育资金，也会遵守该计划提出的一系列标准和要求，包括申请计划应遵守的法律法规、申请程序以及应履行的义务等。

“贾维茨计划”在前期主要是由美国联邦教育部进行统一管理，但是到了后期，由于美国国家英才研究中心（National Research Center on the Gifted and Talented，NRC/GT）在英才教育领域的影响力越来越大，同时该中心还享受着计划提供的30%左右的拨款，因此在进入21世纪以后，该中心协助联邦教育部共同管理计划的实施。另外，在其研究人员和团队的努力下，NRC/GT完成了很多高质量的研究，为英才教育贡献了丰富的理论成果。目前，NRC/GT已经成为美国最大、最具影响力的英才教育研究机构。

以上两方面的内容都反映了权力的转移和让渡。

（五）劝告工具

劝告工具是一种信号，它的主要意图即劝告，因而具有论说性的特点，并运用象征手段或比喻手段诉诸价值，以便鼓励公民依据这些价值表现自己的行为[11]。劝告工具由三个部分组成：信息、符号和价值灌输。运用劝告工具需要一定的成本，这些成本主要来自于发布信息。劝告工具的最佳运用情境为目标群体最有可能依据新的信息表现自己的行为，主要缺点是政策可能面临被操控的风险。

进入21世纪，美国一直都在以不同的方式直接或间接地引起人们对英才教育的关注与支持。

为有效促进英才教育的发展，NAGC设立了许多奖项和奖学金，如为在教育英才学生方面表现出色的K-12教师提供“哈里·帕索课堂教师奖学金”;为对年轻人的天赋和才能发展作出重大贡献的个人提供“社区服务奖”;为获得博士学位后在英才教育领域展现出最高领导才能的个人提供“早期领袖奖”;为了鼓励对英才学生进行其潜在的教育和心理研究，设立“霍林沃思奖”这一国际奖项。

二、总结

为了便于分析，麦克唐纳尔和埃尔莫尔把五种政策工具进行了区分。在法律的执行过程中，这五种政策工具常常交织在一起。实际上，在一项政策中综合运用多种政策工具，政策的执行效果会比较理想[12]。美国联邦政府在促进《贾维茨法》的执行过程中，综合运用了多种政策工具：运用命令工具为开展英才教育所需的资金提供保障;运用报酬工具促进各州以及地方政府之间形成竞争;运用职能拓展工具从根本上改善和提高英才教育的质量;运用权威重组工具把各州的权力变相转移到联邦;通过劝告工具直接或间接引起了人们对英才教育的关注与支持。

这些政策工具的综合使用提高了美国的英才教育质量，促进了英才教育的发展，但也存在一些问题。例如，虽然国家每年都在英才教育上投入资金，但经费仍然不足。NAGC的数据表明，1998年有25个州80%～100%的学区有各种类型的英才教育计划，而由于经费短缺，2005年只有22个州大致有上述数量的英才教育计划[13]。此外，通过权威重组，虽然把各州的权力变相转移到了联邦，但各州享有的权力仍然是较大的，一些至关重要的决策，如提供什么样的英才教育服务、怎样配置资源等还是由各州自行决定的。

政策工具的选择和使用只有依据现实状况的变化不断做出调整，才能适应教育发展的需求。因此，政策制定者有必要根据《贾维茨法》的执行情况，及时对工具类型做出适当调整。

参考文献：

[1][6][10]王保东.美国《杰维斯英才生教育计划》研究[D]. 北京：首都师范大学，2012：15，28，13.

[2][4][5][8][11][12]弗朗西斯·C. 福勒. 教育政策学导论（第二版）[M]. 许庆豫，译. 南京：江苏教育出版社，2007：230-235.

[3]KAUL C R，DAVIS B K.How the state education agencies addressed gifted education in the title II sections of their ESSA state plans[J]. Gifted child today，2018，41（3）： 159-167.

[7]National Association for Gifted Children.NAGC publications[EB/OL].[2020-07-06].http：//www.nagc.org/resources-publications/nagc-publications.

[9]MC DONNELL L M， ELMORE R F.Getting the job done： alternative policy instruments[J]. Educational evaluation and policy analysis，1987，9（2）：133-152.

[13]唐璇.现代美国天才教育发展的保障与困惑[J].现代教育论丛，2010（2）：51-54，58.

编辑 朱婷婷   校对 王亭亭