乡村振兴背景下农业巨灾风险分散机制完善研究

丁少群 张珏　李丹

〔摘要〕乡村振兴战略是脱贫攻坚战全面胜利后“三农”工作的重心。农业巨灾风险会借助涉农产业链扩散，破坏农业生产性基础设施和生态环境保护基础设施，扰乱农产品市场供需平衡，损害脱贫攻坚成果，阻碍乡村振兴战略总目标的实现。农业巨灾风险分散机制中的农业保险经营机构、再保险机构和政府部门三方参与主体在实现自身巨灾风险分散功能的条件下，能从产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕五个领域保障乡村振兴战略的有效实施。当前我国尚未构建统一的农业巨灾风险分散机制，可借鉴国内外理论及实践经验，结合我国国情，在乡村振兴战略实施背景下构建六级农业巨灾风险分散机制框架，并以法律形式明确农业巨灾风险分散机制，进一步完善农业保险制度，加强对农业巨灾风险分散机制的基础设施建设和运行监管，以保障机制的高效运行，助力农业农村现代化发展。

〔关键词〕乡村振兴，农业巨灾风险分散机制，农业保险，农业再保险

〔中图分类号〕F842 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2021）05-0096-09

〔收稿日期〕2021-06-27

〔基金项目〕国家社会科学基金十九大专项项目“全面建成多层次社会保障体系的实施难点与路径优化研究”（18VSJ095），主持人林义;四川省社会科学规划重点研究基地重大项目“多层次保障体系中社会保险与商业保险协同发展的创新机制研究”（SC19EZD023），主持人丁少群;国家社会科学基金项目“农地经营权抵押贷款保证保险实证分析与政策选择研究”（174BJY207），主持人李丹。

〔作者简介〕丁少群（1968-），男，安徽怀宁人，西南财经大学保险学院教授、博士生导师，中国农业与农村保险研究中心主任，中国农业风险管理研究会常务理事，主要研究方向为农业保险理论与政策。

李丹（通讯作者）（1972-），女，黑龙江富裕人，东北农业大学经济管理学院教授、博士生导师，主要研究方向为农业保险理论与实务。

农业具有弱质性特征，极易受到自然风险、市场风险等多种风险的影响，我国政府为保障农业生产稳定，于2004年起开始探索财政补贴支持的政策性农业保险制度。2020年，我国农业保险保费收入为814.93亿元，赔款总额616.59亿元，简单赔付率75.66%，为1.89亿户次农户提供4.13亿元风险保障，保费规模首次超越美国，成为全球第一大农业保险市场。但是，近年来我国农业风险频率高、范围广、损失程度大的特点日益凸显，农业生产受农业巨灾风险影响严重。以2019年数据为例，农作物受灾面积19257千公顷，成灾面积7913千公顷，绝收面积2802千公顷，分别占农作物总播种面积的11.61%、4.77%和1.69%，由自然灾害造成的直接经济损失3270.9亿元，约占国内生产总值的0.33%①。在如此巨大的农业巨灾风险面前，仅凭“广覆盖、低保障”的政策性农业保险难以实现风险的有效分散，故急需构建和完善以农业保险制度为基础、符合我国国情的农业巨灾风险分散机制。

全面实施乡村振兴战略、全面建设社会主义现代化国家的“三农”工作重点也对建设农业巨灾风险分散机制提出要求。自2017年10月党的十九大报告中首次提出乡村振兴战略以来，中央政府对乡村振兴战略给予高度关注，并多次在相关政策中对发展以农业保险制度为基础的巨灾风险分散体系作出指示：2018年9月，中共中央、国务院印发了《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，指出要通过“健全农业保险大灾风险分散机制”提高农业风险保障能力②;2018年至2021年“中央一号文件”中将乡村振兴战略作为当年“三农”工作指导思想，并从建立多层次农业保险体系、开展完全成本保险和收入保险等角度鼓励农业保险发展;2021年4月，十三届全国人大常委会第二十八次会议表决通过《中华人民共和国乡村振兴促进法》并于2021年6月1日开始实行，其中第六十六条强调“国家建立健全多层次农业保险体系”③，为发展农业保险助力乡村振兴提供了法律支持。可見，中央政府将农业保险作为重要的风险管理政策工具纳入全面实施乡村振兴战略的布局当中，重视对“农业保险大灾风险分散机制”的构建。

对于巨灾风险的界定，国内外学术界及保险实务界尚未得出一致结果，通常会根据研究地区实际情况、研究视角、研究内容侧重的不同对巨灾风险进行定义，由此导致不同组织对巨灾风险的划分依据及统计标准存在差异。本文基于国内外已有研究成果，认为巨灾是“可能造成实际风险损失的低频率、损失重大的突发性事件，它在大范围内造成人身、物质和环境的损害，这种损害已经超出了受灾地区自身资源的承受能力” ﹝1﹞37，将巨灾风险定义为“由巨灾造成的可能损失超过受灾地区各利益相关者承受能力的不确定性” ﹝1﹞42，并将农业巨灾风险定义为由极端气候事件、地质灾害等突发性事件造成的农业生产经营可能损失超过受灾地区各利益相关者承受能力的不确定性。以上述定义为基础，基于“三农”问题面临的客观环境和全面实施乡村振兴战略的长期发展阶段背景，本文拟分析农业巨灾对乡村振兴战略实施的影响以及乡村振兴战略实施背景下的农业巨灾风险分散途径，借鉴国内外已有经验设计符合国情、契合“三农”发展阶段背景的农业巨灾风险分散机制框架，细化农业巨灾风险分散策略，保障农业巨灾风险分散机制的合理运行。

一、农业巨灾风险对乡村振兴战略实施的影响

乡村振兴战略的实施将“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”作为总要求，强调“统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设”③。从事后角度对既定的农业巨灾事故进行观测后可知，农业巨灾风险具有其特定的自然、经济等多重属性，均会对乡村振兴战略的实施效果产生负面影响。

（一）借助涉农产业链扩散，抑制产业兴旺发展

乡村振兴战略的总要求中，产业兴旺是基础，也是拉动乡村振兴全面实施的重要引擎。但农业巨灾风险不仅直接影响种养产业本身的发展，也会通过农产品加工、储运等涉农产业链破坏农村整体产业体系建设和国民经济发展。由于农业生产在空间维度上较为集中，追求通过规模经营提高农业生产效率，导致农业风险具有高度相关性，农业巨灾风险具有共生性的自然属性。一旦农业巨灾风险隐患转变为农业巨灾损失事故，将会在较广的空间范围内对农业生产造成严重破坏，使从事农业生产的利益相关者遭受不同程度的风险损失。作为一国的基础性产业，农业在遭受巨灾事故严重打击的情况下极易将农业巨灾风险通过涉农产业链进行扩散，对农村产业建设产生破坏性影响。农业巨灾风险的传导路径主要分为两种：农产品的供给与产业融合。在农产品供给方面，遭受农业巨灾事故势必造成农产品的严重减产，而部分农产品是涉及国计民生的重要产业的必备原材料，一旦出现短缺将通过市场价格机制传导至相应产业，使其生产成本上升，进而对国家宏观经济发展产生不同程度的影响。在产业融合方面，当前第一、第二、第三产业的融合关系和关联度日益紧密，农业经营主体在生产经营过程中往往会涉及与银行、农资供应商、农产品加工企业、农产品经销商等涉农产业链上游、中游、下游节点组织的合作，若农业经营主体遭受巨大损失，将会影响其农业生产的可持续性，并借由合作关系影响其他产业节点组织的经营稳定性，导致其他产业出现市场波动。可见，农业巨灾对农业生产的破坏会导致涉农产业链面临重大风险，并对 “产业兴旺”发展要求的实现造成不利影响。

（二）破坏农业生产性基础设施和生态环境保护基础设施，阻碍美丽乡村建设进程

农业巨灾风险具有群发性和伴生性的属性，即某种农业巨灾的发生会引致一种或几种其他类型农业巨灾（即次生灾害）的发生，导致一次原生农业巨灾所带来的风险损失不断扩大，例如由于持续干旱导致病虫害的出现，暴雨会引发洪涝灾害、山体滑坡和泥石流等。多种农业巨灾事故的综合冲击不仅会使农产品产量锐减，还会损毁农业生产性基础设施和生态环境保护基础设施，如农田水利设施、自然保护区防火设施等，导致农产品短期供给不足，同时农业经营主体长期从事农业生产的可持续性遭到破坏，乡村生态环境保护和修复工作进程减缓。在风险损失程度严重影响农业经营主体生存条件的情况下，农业巨灾风险甚至可能引起农业经营主体的掠夺性生产以及农药、化肥、兽药等农业投入品的过量使用，对耕地、林地、草地、渔业、矿产等自然资源造成不可逆的损害，破坏乡村生态环境。可见，农业巨灾风险极易通过破坏农业及生态环境保护基础设施对农业生产和乡村生态建设造成威胁，阻碍美丽乡村建设进程的推进。

（三）扰乱农产品市场供需平衡，影響人民生活质量

农业生产存在季节性和周期性特点，而农业巨灾事故会引起农产品产量大幅减少。根据“蛛网理论”可知，农业巨灾事故的发生会打破农产品市场原有供需平衡关系，导致价格机制对农业生产活动的调节存在滞后期 ﹝2﹞。无论农产品供需价格弹性关系如何，以及农产品价格和产量是否向原均衡状态收敛，一旦农产品产量锐减，其造成的市场关系异常波动都会持续多个农业生产周期，并对农产品供需双方同时造成损害。对于农业经营主体而言，由于价格机制调节功能发挥作用的时间晚于农业经营主体作出农业生产决策的时间，且生产决策调整受到生产周期限制，农业经营主体难以适时调整自身生产决策，其在农产品价格反复波动的干扰下无法形成对自身收入的有效预期，极易出现农业生产决策失误，影响农业经营主体长期收入的稳定性。对于农产品需求方而言，无论是购买农产品投入再生产过程的厂商还是将农产品作为最终产品使用的消费者，由于农产品需求弹性较小，可替代性较弱，当农业巨灾事故造成农产品价格异常上涨，厂商的生产成本和消费者的恩格尔系数均会有所上升，导致厂商在提高产品价格的同时陷入难以持续经营的困境，引起成本推动型通货膨胀，消费者福利水平随之下降。全面实施乡村振兴战略要求乡村地区人民实现生活富裕、乡风文明，但农业巨灾事故无疑会打破农产品市场的供需平衡，使农产品供需双方长期面临农业生产经营收入和农产品价格的不确定性，影响乡村居民乃至城镇居民的生活质量。在物质生活条件难以保证的前提下，乡风文明建设更无从谈起。

（四）损害脱贫攻坚成果，抬高乡村治理成本

随着脱贫攻坚战取得全面胜利，中央政府提出了借鉴脱贫攻坚工作经验，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，即要求在乡村振兴战略实施工作中通过有效治理等手段巩固脱贫攻坚成果，防止脱贫群众返贫现象的出现。尽管我国已经消除了绝对贫困，但对于脱贫不稳定户、边缘易致贫户等易返贫致贫人口而言，其物质条件与他人相比仍处于相对贫困状态，贫困的脆弱性特征决定了相对贫困人口对巨灾的抵御能力更弱。面对影响范围广、损失程度大的农业巨灾事故时，相对贫困人口由于脱贫时间不久，农业生产经营根基尚浅，无力应对农业损失，极易出现因灾返贫现象，使我国脱贫攻坚成果遭到破坏。在极端条件下，当大量乡村居民的生计因农业巨灾事故受到影响时，可能会导致乡村居民产生惶恐不安的负面情绪并在人群中不断传播，最终造成严重的社会问题。上述由农业巨灾事故引致的风险因素对我国政府的乡村治理能力提出了挑战，同时增加了政府构建乡村社会治理体系的成本，对乡村振兴战略实施过程中 “治理有效”要求的实现造成阻碍。

二、乡村振兴背景下农业巨灾风险分散机制的参与主体、功能及保障领域

尽管中央政府在2006年6月出台的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》中便开始强调要“完善多层次的农业巨灾风险转移分担机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系”④，但时至今日，我国仍未建立起能在全国范围内推广的农业巨灾风险分散制度安排。由于《农业保险条例》赋予各省（自治区、直辖市）政府自行设计本地农业保险经营模式的权力，故已有部分地区政府在农业巨灾风险分散机制设计方面进行初步探索。对我国正在实施的农业巨灾风险分散典型制度进行归纳可知，尽管风险分散层级、主体参与形式等有所不同，但农业巨灾风险分散机制均是以农业保险制度为核心构建起来的，且参与主体基本一致，农业巨灾风险分散机理保持不变。结合乡村振兴战略剖析我国农业巨灾风险分散机理，可明确农业巨灾风险分散机制服务乡村振兴战略的具体途径（见图1），为农业农村现代化建设提供针对性保障。

（一）农业巨灾风险分散机制参与主体

在各省（自治区、直辖市）构建的农业巨灾风险分散机制中，制度安排层级从一级到三级不等。浙江模式仅采用一级风险管理制度安排，由多家农业保险经营机构组成“共保体”开展农业保险业务，政府为“共保体”提供20%的经营管理费用补贴。北京模式和上海模式设置了三级风险管理制度安排，其中北京模式的三级风险管理制度安排分别为农业保险经营机构开展的农业保险、北京市政府出资购买的再保险和政府计提的巨资风险准备基金，上海模式的三级风险管理制度安排分别为农业保险经营机构开展且计提农业大灾风险准备金的农业保险、上海市政府提供60%保费补贴的再保险以及由上海市财政通过一事一议方式提供兜底的紧急预案 ﹝3﹞。无论是三级制度安排的北京、上海模式还是一级制度安排的浙江模式，农业巨灾风险分散机制的参与主体均未超出农业保险经营机构（原保险人）、再保险机构及政府部门的范畴。

农业保险经营机构专指从事农业保险原保险业务经营的保险机构，包括但不限于兼营农业保险业务的综合性保险公司、专业性农业保险公司和由多家保险公司形成的“共保体”等。再保险机构指接受农业保险原保险人分出业务，在农业风险事故发生后依照再保险合同向农业保险原保险人支付赔款的主体。政府专指参与农业巨灾风险分散工作的行政机关，包括财政部、银行保险监督管理委员会、农业农村部等多个部门。

（二）农业巨灾风险分散机制参与主体的功能及其实现路径

1.农业保险经营机构的巨灾风险分散功能。作为原保险人，农业保险经营机构的功能表现在对农业风险进行时间和空间维度的初次分散：在时间维度，通过持续经营进行资金滚存，实现平年略有结余，丰年加速积累，以备大灾之年赔付使用的资金积累目标，平滑不同年度由农业风险事故造成的损失;在空间维度，基于大数法则，通过承保多个地区的农业风险，在广阔的农业生产区域内分散农业风险，实现未出险被保险人对出险被保险人的“救助”。作为直接对接农业经营主体、管理农业风险的主体，农业保险经营机构是农业风险来袭时农业经营主体的第一道风险屏障，其风险管理能力直接决定了农业经营主体乃至一国的农业可持续生产能力，故农业巨灾风险对农业保险经营机构的风险管理能力提出了挑战。由于农业风险具有系统性，在一定程度上打破了大数法则的适用条件，故直接从事农业保险业务的原保险人在平常年份的赔付率便居于高位，在农业巨灾风险事故发生的年度，农业损失程度往往超出农业保险经营机构自身的偿付能力，因此，农业保险经营机构需要采取计提农业保险大灾风险准备金、分出业务等制度安排，以增强自身的风险抵御能力。

2.再保险机构的巨灾风险分散功能。再保险机构在农业巨灾风险分散机制中的功能与农业保险经营机构类似，同样是通过持续经营和广泛展业在时间、空间维度对农业风险进行分散，但由于再保险是原保险人出于强化自身风险抵御能力目的而采取的高层次制度安排，故再保险机构需要对农业风险进行再次甚至更高层次分散。相较于原保险人，再保险机构往往具有更强的风险偿付能力，同时由于再保险机构展业的空间范围更广，通常其业务能遍布全球，故其在空间范围内分散农业巨灾风险的能力更强。

再保险是进行农业巨灾风险管理时的常用制度安排，但并非农业巨灾风险分散机制的必要环节，以浙江省“共保体”模式为例，由于浙江省农业灾害频发，农业保险分出保费较高，故浙江省的农业巨灾风险分散制度安排中不包括再保险，而是由多家保险公司组成的“共保体”对农业风险进行共同承保，实现农业风险在多家保险公司间的分散，在一定程度上替代再保险的风险分散功能。

3.政府的巨灾风险分散功能。政府在农业巨灾风险分散过程中的主要功能是设计农业巨灾风险分散机制并为该机制的有效运行提供支持。农业巨灾事故会对农业造成冲击，并借由产业体系的层层传导影响宏观经济运行，降低人民幸福感和获得感，这与我国政府服务人民的基本职责相违背，政府出于职责考虑必须参与农业巨灾风险管理工作;同时，农业保险的正外部性以及市场信息不完全等特点决定了农业保险市场存在市场失灵现象，需要政府干预进行矫正，而政府的过度干预也会导致出现慈善危机、因过度依赖政府而挤出对商业性风险管理工具的有效需求等政府失灵现象，这意味着政府在参与农业巨灾风险管理工作时必须与市场合作才能兼顾农业巨灾风险管理的效率与公平。我国政府强调乡村振兴战略实施过程中要坚持发挥市场的决定性作用，在设计农业巨灾风险分散机制时选择将市场化运行的农业保险作为农业巨灾风险管理的核心工具，以此充分发挥农业保险市场活力，同时通过保费补贴、市场监管、制度供给等方式支持农业巨灾风险分散机制运行，在不扭曲农业保险市场的前提下矫正市场失灵问题。当前我国政府增强农业巨灾风险分散机制抗风险能力的方式包括以下五个方面：

（1）提供农业保险保费补贴。农业保险的双重正外部性意味着纯商业性的农业保险市场必然存在供需不足的市场失灵现象，需要政府通过保费补贴的手段加以纠正，从而提高农业保险市场的供需水平，增加承保的风险单位数量，使农业巨灾风险得到更充分的分散。我国政府自2007年起通过提供农业保险保费补贴推动政策性农业保险制度的构建，现已基本实现了政策性农业保险的“应保尽保”，增强了农业保险直保层面的风险分散能力。

（2）推广特定农业保险产品。农业风险具有系统性，导致各个风险单位的损失之间存在相关性。对于传统的农业保险产品而言，农业巨灾风险的系统性降低了利用大数法则进行风险分散的适用条件，使其可保性被严重削弱，但对于新兴的指数保险而言，由于其承保农业风险的前提条件即风险损失和选定指数之间存在高度相关性，故指数保险相较于传统农业保险产品更适合对农业巨灾风险进行管理。我国政府自2016年前后对指数保险进行推广，近年来也将发展完全成本保险、收入保险等产品纳入乡村振兴战略实施规划中，并为地方优势特色农产品保险的推广提供政策支持，提高农业经营主体对覆盖风险种类更广泛、保障水平更高产品的可获得性，充分提高农业经营主体的风险抵御能力。

（3）支持农业保险经营机构购买再保险。为防止农业巨灾风险集中于单一农业保险经营主体并击穿其偿付能力，政府通常会支持农业保险经营机构分出业务或以其他替代手段分散风险。在北京模式中，由政府出资为农业保险经营机构购买再保险;在上海模式中，政府为农业保险经营机构分出业务保费提供补贴;在浙江模式中，虽未进行再保险制度安排，但政府为“共保体”提供经营管理费用补贴，属于支持农业保险经营机构采取再保险的替代手段分散风险。2019年初，为贯彻落实乡村振兴战略相关文件要求，五部委联合下发了《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，指出为拓宽乡村振兴融资来源，持续提高农业保险保障水平，将组建中国农业再保险公司，从而完善农业再保险体系。2020年12月30日，中国银保监会正式批复中国农业再保险股份有限公司（以下简称“中农再保”）申请开业的请示，同意其正式开业，核准公司股东共计9家，其中财政部为首席股东，持股比例55.9%。中国农业再保险公司的组建是我国政府支持农业再保险体系构建、完善农业巨灾风险分散机制的重要表现，能够增强我国政府设计并执行农业巨灾风险分散机制的自主性，也能为我国建立政府兜底的农业巨灾风险分散机制提供便利。

（4）建立农业巨灾风险准备金。我国当前尚未构建国家层面的农业巨灾风险基金，但财政部已于2013年末出台了《农业保险大灾风险准备金管理办法》，明确了农业保险经营机构层面农业保险大灾风险准备金制度并强制执行，使各农业保险经营机构均针对农业保险大灾风险建立起专用资金池，提升了时间维度的风险分散能力。北京、江苏等部分地方政府基于本地强大的财政实力，从各级财政收入中計提巨灾风险准备金，用以弥补再保险未能覆盖的风险损失。

（5）制定紧急预案。当前我国国家层面尚未以政策文件或法律法规的形式明确提出农业巨灾风险管理紧急预案，即当农业巨灾风险损失超出现有制度安排偿付能力后对超额部分的处理方案。在实践过程中，部分地方政府设置了应对农业巨灾风险的紧急预案，以上海模式为例，在农业保险机构、再保险机构及农业保险机构层次的农业大灾风险准备金无法弥补风险损失时，由地方政府财政通过一事一议方式进行兜底赔付。

（三）农业巨灾风险分散机制的保障领域

健全的农业巨灾风险分散机制能够充分发挥对风险的多级分散功能，并在诸多领域为乡村振兴战略顺利实施提供保障：

1.增强产业链抗风险能力。农业巨灾风险分散机制的建设以农业保险制度为核心，而农业保险的基本作用便是通过转移和分散农业风险来增强农业经营主体的抗风险能力，经由农业巨灾风险分散机制的层层转嫁和分散，农业经营主体的灾后持續经营能力有效增强。在现代农业产业体系中，实现农业巨灾风险分散机制对涉农产业链中风险单位的全覆盖意味着涉农产业链的运行不会因任何节点受灾而中断，从而保障涉农产业链运行的长期稳定性，为实现产业兴旺的乡村振兴战略总要求织就“安全网”。

2.确保生态治理的补偿成本充足。由自然灾害系统内致灾因子诱发的农业巨灾事故通常会对生态环境造成破坏（如泥石流的发生会导致森林、草原、湿地等生态系统被毁），同时在乡村振兴战略背景下，各级政府实施的生态治理和修复工程增多，生态环境保护基础设施投入不断积累，农业巨灾事故的发生会阻碍生态治理修复工作的推进，并对生态环境保护基础设施造成破坏。农业巨灾风险分散机制的构建无法阻止农业巨灾事故的发生，但能够通过扩展保障责任范围为灾后的生态治理工作提供基本成本保障，确保重塑生态宜居乡村环境的补偿资金及时到位，防止农村居民所处生态环境加速恶化。

3.完善乡村治理体系。乡村振兴战略的实施要求政府确保乡村治理的有效性，而构建农业巨灾风险分散机制便是政府确保乡村治理有效、保障农村居民幸福感的必要手段。农业巨灾风险分散机制是对农村社会治安防控体系的有效补充，可以在开展防灾减灾工作的同时实施农业巨灾风险分散机制，为灾后农业经营主体恢复生产提供资金保障，实现灾前灾后的农业巨灾防治一体化，降低农村居民因灾致贫、因灾返贫概率，进一步丰富、完善我国乡村治理体系。

4.保障农业经营主体生活质量，为培育文明乡风提供土壤。农业巨灾事故对农业生产的破坏性极强，可能导致农业经营主体完全丧失农业再生产能力，对于将农业生产经营收入作为全部或主要家庭收入来源的农业经营主体而言，农业巨灾在剥夺其农业再生产能力的同时也使其丧失了赖以生存的物质基础。农业巨灾风险分散机制的运行能够为农业经营主体的灾后生存和农业再生产能力恢复提供基本的资金支持，保证农业经营主体的最低生活质量，为农村居民实现共同富裕兜底。乡风文明建设需以一定的物质条件为基础，农业巨灾风险分散机制在保障农业经营主体最低生活水平的同时为乡风文明建设提供了土壤，使乡村振兴战略中“生活富裕”和“乡风文明”总要求的落实得以同步推进。

综上所述，农业保险经营机构、再保险机构和政府各司其职，积极参与农业巨灾风险分散机制的运行，通过对农业巨灾风险的逐级分散，保障农村地区产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕五方面要求的平稳落实，助力乡村振兴战略实施，为实现农业农村现代化保驾护航。

三、乡村振兴背景下健全的农业巨灾风险分散机制框架设计

国家层面统一的农业巨灾风险分散机制缺失，导致各地方政府试行的差异化农业巨灾风险分散制度效果有限，其风险分散水平受所处区域限制，导致农业保险、农业巨灾风险基金等风险分散工具的作用效果被大大削弱，因此亟需在各地农业巨灾风险分散机制的基础上建立统一的国家级农业巨灾风险分散机制。尽管美国、日本、法国等发达国家已经形成了较为完善的农业巨灾风险分散机制，但鉴于我国国情的特殊性，在制定农业巨灾风险分散机制时不能照抄照搬外国模式，而应在借鉴国际先进经验的基础上，整合地方农业巨灾风险分散制度建设经验，结合我国乡村振兴战略实施背景，充分调动各参与主体能动性，设计并实施具有中国特色的农业巨灾风险分散机制。

对国内已有农业巨灾风险分散制度安排进行扩充，构建如图2所示的六级农业巨灾风险分散机制，确保对风险损失具备充足偿付能力，以政府兜底的形式全面增强我国农业抗风险能力，保障乡村振兴的稳步实施。

（一）风险自留

为防止农业经营主体对农业巨灾风险分散机制产生路径依赖，导致灾前防灾防损环节缺失，引发道德风险，农业巨灾风险分散机制必须在农业经营主体可负担范围内要求其自留部分风险，如对农业保险设置免赔额、免赔率等。风险自留部分投入存在损失的可能，由此刺激农业经营主体的风险意识，使其积极采取灾前防灾防损措施，强化自身对农业巨灾风险的抵御能力。若农业经营主体在风险自留环节有效提高自身防灾减灾能力，可能使农业巨灾造成的实际损失大幅下降，进而缩短农业再生产恢复周期，大大降低农业巨灾风险分散机制后续环节的风险分散压力。

（二）农业保险

农业保险是聚集农业风险并在时间、空间范围内对其进行分散的首个环节，该环节的实施主体是农业保险经营机构。在业务开展过程中，它会与农业经营主体直接对接，了解农业经营主体的实际风险状况，除了灾后的赔款支付义务外，还需为农业经营主体提供灾前防灾防损服务，从而发挥极强的风险控制作用。政府对农业保险制度的实施给予高度重视，为农业经营主体投保农业保险提供保费补贴，通过税收优惠政策支持农业保险经营机构，并规范农业保险制度安排，要求农业保险经营机构计提农业保险大灾风险准备金用以应对大灾之年的损失赔偿，有效增强了农业保险对农业的保障能力。农业保险制度的不断完善为农业巨灾风险分散机制的构建提供了良好基础，但与国际经验相比较，我国政府缺少统一的对农业保险经营机构的管理费补贴制度，若能补齐该制度，则会降低农业保险经营机构的自负营业成本，进一步扩充农业保险经营机构的实际偿付能力，使农业保险环节偿付资金积累水平更加充沛。

（三）再保险

再保险是农业保险之后的农业巨灾风险分散制度安排，由再保险机构开展，负责对农业保险经营机构所承保的部分农业风险进行再次分散。对于农业再保险业务，我国中央政府尚未制定统一的支持政策，但受近年来我国农业巨灾风险频发的影响，国际再保险人接受我国农业保险分出业务的积极性不强，分出业务风险大价格高，故政府有必要为农业保险业务分入公司提供税收优惠、管理费补贴等支持政策，在财政资金允许的情况下，也可以为原保险人投保农业再保险提供保费支持，刺激再保险市场的供给。除了扶持农业再保险市场外，中农再保的成立为我国政府调度农业再保险资源提供了极大便利，它能够在落实政府制度安排的同时发挥市场资源配置效率，依托财政部的资金支持承保国内农业再保险业务，解决国际再保险市场供给不足问题，并筛选业务进行转分保，实现农业巨灾风险的多级分散。

（四）地方级农业巨灾风险基金

地方级农业巨灾风险基金是由地方财政根据本地农业生产规模逐年计提的农业巨灾风险损失补偿专用基金，若地方农业巨灾风险损失超出农业保险及农业再保险保障范围，则启动地方级农业巨灾风险基金对超额损失部分加以赔付。我国不同地区的农业生产规模、农业产业类型、农业生产效率等情况存在差别，由农业巨灾事故引起的损失水平也有所不同，有必要基于地区间的异质性分别设立各省（自治区、直辖市）农业巨灾风险基金，單独核算，分别进行资本运作，以应对当地农业巨灾风险造成的超额损失。当农业巨灾风险仅对个别地区造成影响，导致当地农业巨灾风险基金无法弥补全部风险损失时，可由当地政府向国家级农业巨灾风险基金申请临时借款，为受灾地区临时筹资提供条件，并在灾后计提地方级农业巨灾风险基金逐年偿还临时借款。

（五）国家级农业巨灾风险基金

国家级农业巨灾风险基金是由中央财政根据全国农业生产规模逐年计提的农业巨灾风险损失补偿专用基金，若前述农业巨灾风险分散制度安排均无法弥补农业巨灾风险损失，则启动国家级农业巨灾风险基金对超额损失进行赔付。国家级农业巨灾风险基金设立的主要目的是为全损的地方级农业巨灾风险基金提供临时借款，同时对波及全国的农业巨灾风险损失进行兜底赔付。尽管我国国土面积广阔，同一年度内因农业巨灾风险事故导致农业生产全面受损的概率较小，但地方级农业巨灾风险基金与当地农业生产规模相关，一旦在特定年度内因农业巨灾导致多个地区出现严重损失，则可能出现多地区农业巨灾风险基金全损的现象，严重影响全国范围内的农业再生产能力恢复。为确保我国农业可持续性的绝对安全，除地方级农业巨灾风险基金外，中央财政也有必要建立国家级农业巨灾风险基金，且其资金规模应确保能为多个粮食主产区同时受灾提供损失补偿资金支持。

地方、中央同时建立农业巨灾风险基金，且不同地区的基金单独核算，若由各级政府分别管理基金账户必然造成管理成本的重复损耗，引起财政资金使用效率的降低。若能由财政部控股、商业性机构参股的中农再保对两级农业巨灾风险基金进行代管，则可以巧妙化解上述问题。首先，将各地、各级农业巨灾风险基金集中起来更加便于管理，且中农再保对不同账户资金横向、纵向调度的成本低于不同政府部门间资金流转的成本;其次，中农再保具有专业的资本运作部门，能够在保证资金稳健运作的同时提高农业巨灾风险基金的使用效率;最后，中农再保参与农业巨灾风险分散工作，了解实际农业巨灾管理情况，且中农再保由财政部控股，与中央政府联系紧密，信息沟通便利，能够迅速实现对农业巨灾风险基金的调度，高效完成农业风险损失赔付任务。

（六）紧急预案

若农业巨灾风险损失超出上述五层制度安排的总体偿付能力，则需要启动紧急预案进行临时筹资，对剩余农业巨灾风险损失进行清偿。常见的紧急预案包括农业保险经营机构依托于中央财政担保向银行申请临时贷款、发行巨灾债券、由政府发行农业巨灾彩票等手段 ﹝4﹞。紧急预案是农业巨灾风险分散机制中唯一的临时机制，很难达到触发条件，但一旦启用，则意味着农业巨灾事故的发生对全国农业生产活动造成了极其恶劣的影响，需要在短期内快速筹集资金进行恢复再生产，因此紧急预案应着重考虑筹资效率。

四、乡村振兴背景下推进农业巨灾风险分散机制完善的具体路径

为推进农业巨灾风险分散机制不断走向健全完善，结合前文设计乡村振兴背景下农业巨灾风险分散机制框架，细化具体实施工作，提出如下农业巨灾风险分散策略，以期全面提高农业抗风险能力，保障乡村振兴战略的有效实施，助力农业农村现代化发展。

（一）以法律形式明确农业巨灾风险分散机制

我国农业保险法治化建设进程较为缓慢，尚未出台农业保险相关法律，以农业保险为基础的农业巨灾风险分散机制同样未能以法律形式加以明确。要建设国家层面的农业巨灾风险分散机制，提高我国农业抗风险能力，必须加快农业保险法治化建设进程，通过法律条文明确农业巨灾风险分散机制采用工具、风险管理层级、资金管理等一系列具体内容，确保农业巨灾风险分散工作有法可依。

（二）进一步完善农业保险制度

完善的农业保险制度是构建农业巨灾风险分散机制的基石。为巩固农业巨灾风险分散机制的根基，服务乡村振兴战略稳步实施，需从以下四方面完善农业保险制度：首先，发展完全成本保险、收入保险等农业保险产品，提高农业保险风险保障标准;其次，发展涉农保险，并将涉农保险纳入农业巨灾风险分散机制中，借助风险责任范围的扩展实现对产业、生态、经济等多方面风险的综合保障;再次，设计开发符合各类农业经营主体需求的农业保险产品，提高农业经营主体的投保积极性，使从事各类农业生产活动的农业经营主体获得风险保障;最后，丰富农业保险补贴类型，通过管理费补贴、税收优惠等手段提高农业保险、农业再保险供给方的生产积极性，借助地方优势特色农产品以奖代补政策为更多农业保险产品提供保费补贴，促进农业保险市场繁荣，拓展农业风险分散范围。

（三）加快推进农业巨灾风险分散机制基础设施建设

要实现农业巨灾风险分散机制的高效运行，需从以下三方面完善基础设施建设，确保各项制度安排顺利落地：首先，利用农业科技为农业巨灾风险管理工作赋能，加强对农业巨灾的预测研究。通过对3S（遥感技术、地理信息系统及全球定位系统）、物联网、区块链、人工智能等技术的广泛运用，实现大数据的收集和分析，提高农业巨灾风险建模精确性，提升对农业巨灾风险事故及损失程度的预测评估能力，并基于预测结果进行精算公平的农业保险产品定价，合理筹措农业巨灾风险基金，实现精准理赔，减少农业巨灾风险分散机制内资金的冗余和短缺现象，提高农业巨灾风险分散机制的运行效率。其次，建立信息共享平台。通过加强各级政府农业信息采集、预测等技术部门与农业保险经营机构、高新技术科技公司之间的合作，对农业巨灾风险相关基础数据进行整合，构建农业巨灾风险信息共享平台，为农业保险产品定价、防灾防损、理赔等工作提供信息支持。最后，审慎选择紧急预案筹资方式，健全金融衍生品市场。农业巨灾风险分散机制紧急预案通常包括发行巨灾证券、巨灾期货、巨灾互换等金融衍生品，但当前我国部分金融衍生品市场并不成熟，尚未形成足以分散农业巨灾风险的市场规模，贸然发行相应金融衍生品难以确保筹资效果，甚至可能扰乱金融衍生品市场运行秩序。为丰富紧急预案融资渠道，确保农业巨灾风险分散机制兜底措施的稳健性，应暂时选用中央财政担保的临时贷款等稳健融资措施作为农业巨灾风险分散机制紧急预案，同时加强对巨灾风险证券化的理论研究，借鉴国际上成熟金融衍生品市场发展经验开展实践工作，不断完善我国金融衍生品市场，为农业巨灾风险在资本市场上的分散创造条件。

（四）加强对农业巨灾风险分散机制运行的监测监管

农业巨灾风险分散机制运行流程较长，需要农业保险经营机构、再保险机构及各级政府相互配合、协同发力，同时涉及到不同账户下农业巨灾风险基金的管理调度，为防止农业巨灾风险分散机制运行出现偏差，我国政府应从以下三方面加强监测和监管：首先，加强对政策性农业保险业务运营的监测，提高监管力度，加大对农业保险经营机构违规经营行为的行政处罚力度，杜绝农业保险经营机构侵害投保方合法权益的现象;其次，加强对农业巨灾风险分散机制偿付能力的监管，对于农业保险经营机构层面的农业保险大灾风险准备金以及地方、国家层面的农业巨灾风险基金，应确保其计提、使用及管理的合规性及稳健性;最后，加强对政府行为的监管力度，明确政府与市场的责任边界，防止各级政府因过度干预金融市场而挫伤农业保险经营机构、再保险机构等市场主体的积极性，影响农业巨灾风险分散机制的有效实施。

注释：

①数据来源：《中国统计年鉴2020》及《中国农村统计年鉴2020》。

②参见中华人民共和国中央人民政府：《中共中央、国务院印发〈乡村振兴战略规划（2018-2022年）〉》，http：//www.gov.cn/zhengce/2018-09/26/content_5325534.htm。

③参见新华社：《中华人民共和国乡村振兴促进法》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2021-04/29/c_1127393923.htm。

④参见中华人民共和国中央人民政府：《国务院关于保险业改革发展的若干意见》，http：//www.gov.cn/zwgk/2006-06/26/content_320050.htm。

参考文献：

﹝1﹞钱振伟.巨災风险管理与保险﹝M﹞.北京：中国金融出版社，2021.

﹝2﹞周振. 我国农业巨灾风险管理有效性评价与机制设计﹝D﹞.西南大学，2011.

﹝3﹞包璐璐，江生忠.农业保险巨灾风险分散模式的比较与选择﹝J﹞.保险研究，2019（08）：36-51.

﹝4﹞庹国柱，朱俊生.农业保险巨灾风险分散制度的比较与选择﹝J﹞.保险研究，2010（09）：47-53.