机关事务集中统一管理体制改革透视

〔摘要〕为进一步推进国家治理现代化，作为国家治理运行保障与政府自身建设重要主体的机关事务管理逐渐凸显出来，成为保障和彰显国家治理能力的重要领域。但是，当前的机关事务管理存在认识不清、实践混乱、理论支撑欠缺等一系列问题，导致机关事务管理并没有发挥其更好地保障国家治理运行的作用，甚至给国家治理运行造成了一定的障碍，因此迫切需要改革。可通过机关事务治理角色的定位转型、治理机制下的职能强化、主体明确的网络治理、组织运行下的流程再造等路径，从体制机制上探索创新机关事务集中统一管理模式。

〔关键词〕机关事务，集中统一管理，传统分散化管理，网络治理

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2021）05-0083-07

〔收稿日期〕2021-07-06

〔作者简介〕孙维维（1989-），女，黑龙江大庆人，中国社会科学院社会发展战略研究院、国家机关运行保障研究中心助理研究员、哲学博士，主要研究方向为行政管理与机关事务管理。

机关事务管理作为国家治理体系的重要组成部分，其体制机制的改革与优化关系着国家治理现代化的进程。为进一步完善国家治理体系、提高国家治理能力，作为机关运行保障管理主体的机关事务管理，应该置身于国家治理的大框架下谋求体制机制的创新与改革，以期更好地保障国家机关的运行与建设。目前，机关事务管理体制改革的一些举措得到了党和国家领导人的高度重视和肯定，奠定了进一步深化机关事务管理体制改革的信心和决心。2019年7月7日，习近平在新一轮党和国家机构改革总结会议上指出：“这次机构改革，对机关后勤服务保障方式作了一些探索创新，对于新组建的退役军人事务部、国家医疗保障局、国家国际发展合作署等部门，没有设立单独的后勤服务机构，而是由国家机关事务管理局按照统一项目、统一标准、经费归口、资源共享的原则，统一提供后勤服务，包括办公用房维护、物业管理、公务用车服务、办公设备配备等4大类16个事项，既精简了机构人员、节约了行政资源，又规范了服务类型、提高了工作效能。” 〔1〕 这说明，传统分散化管理体制已经不再适应于现代国家治理运行方式，不能发挥有效保障国家治理运行的任务，无法彰显治理效能，并且其体现出的“碎片化”管理现状有悖于国家治理现代化要求，弱化了机关事务管理处理综合性事務的能力。因此，基于国家治理现代化的视角，改革机关事务分散化管理模式，形成集中统一管理体制，将成为进一步提高国家治理效能的新支点。在目前的改革实践中，省级进展较快，中央与市县级仍需进一步推动，因此，有必要就此问题加以探讨，以推进这一改革的进程。

一、机关事务集中统一管理的要义

（一）机关事务集中统一管理内涵界定：宏观与微观的“二元”视角

关于机关事务集中统一管理内涵的解释，具有宏观和微观两个层面的“二元”视角。从宏观层面来看，机关事务集中统一管理是一种管理体制的变革，是制度演进过程中制度创新与制度优势的体现;从微观层面来看，机关事务集中统一管理需要将集中和统一分开理解，集中是指人、财、物等管理要素在地理空间上的集中，以及管理权力的集中，统一是指职能统一、政策统一、机构统一、标准统一等，一定程度上可以说集中是统一的前提。

宏观视角——体制的变革与制度的优化。机关事务集中统一管理是一种宏观视角的体制变革，体制变革是具有根本性的改革，“治理现代化的关键在体制创新” 〔2〕。所谓机关事务管理体制是指同属于机关事务管理的各部门同级之间以及上下级之间权责配置关系，具体呈现为组织机构的设置、领导机制关系、职能结构配置等方面。同时，机关事务集中统一管理是制度演进过程中的制度创新与制度优势的体现。随着社会的发展和国家治理的不断完善，制度处于不断自我完善的演进过程中，以适应国家治理发展的需要，机关事务管理的制度体系同样在不断地改革、创新和优化。“随着我国在整体层面上持续优化行政体制，作为公共机关重要组成部分的机关事务，不可避免地成为撬动提升治理效能的新支点” 〔3〕，进而在现阶段形成机关事务集中统一管理的制度化形态和制度环境。

微观视角——具体化的集中与统一。集中与统一并不是同一的概念，不能混为一谈。机关事务管理中的“集中”，主要是人、财、物等管理要素在地理空间内的集中，以及管理权力的集中，即通过集中办公、线上远程办公等方式实现管理要素的集中，进而为统一管理创造前提条件。机关事务管理中的“统一”，包括政策的统一，全国上下形成政策系统，强调政策的连贯性与协调性;机构的统一，机构名称和机构性质一致，形成明确的机构体系;职能的统一，同级机构职能明确，职能内容一致;标准的统一，各层级机关事务部门根据自身的实际情况保障标准的统一，“坚决做到同一事权、同一尺度、同一标定” 〔4〕。因此，机关事务集中统一管理是指同一级机关事务管理权集中到一个专门的机关事务管理部门（如机关事务管理局），统一政策、职能、机构、标准，原则上各单位不再设置后勤部门，纵向的上下级之间，以条块结合建立指导关系，分类分级管理，统一政策、职能、机构，并针对不同地方的实际情况，统一标准。

综合来看，机关事务集中统一管理代表国家而不是某个政府部门行使权力，是国家治理体系的一部分，并在国家治理中扮演重要角色。机关事务集中统一管理不只是保障手段和保障形式的优化方式，更是在国家治理现代化的要求下实现机关事务管理角色转型的重要方式。

（二）机关事务集中统一管理政策要求：政府职能转变与机构改革

机关事务管理作为国家治理体系的组成部分，同样是国家行政管理体制的一部分，几十年的改革历程印证了其极力适应国家治理大框架发展要求的努力，“机关事务不再仅仅是一种内部行政实践，更是一种特定领域内的制度建构” 〔3〕。

政府职能转变是深化行政体制改革、建设服务型政府以适应国家和社会发展要求的重要举措。政府职能转变要着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题，减少行政层次，降低行政成本，统筹党委、政府、人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。自党的十七大报告提出政府职能转变后，得到不断推进与深化，在服务型政府建设方面取得了良好的成效，政府在许多领域不再承担强制的管制职能，而是公共服务的提供者。在这一过程中，精简机构、提高效能、降低经费，促使各机构不断作出一些调整，而机关事务集中统一管理改革正是顺应政府职能转变要求，统筹“四大班子”的机关事务工作，既精简了机构、控制了人员编制，又很好地保障了服务型政府职能的履行。

党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》），拉开了我国历史上第八次政府机构改革的序幕。《决定》提出“坚持优化协同高效”，“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的指导原则。机关事务集中统一管理改革遵照《决定》要求，践行优化协同高效原则，优化机构设置，权责一致;协同中央与地方部门关系，形成行业管理体系;履职到位，流程畅通，运行高效。践行“一类事项原则上由一个部门统筹”的原则，中央国家机关新组建机构的后勤管理工作实行集中统一管理，统一到国管局进行统筹。践行“一件事情原则上由一个部门负责”的原则，使职能相近部门明确职权划分，关于机关事务的工作由机关事务部门集中统一管理，避免与财政部门、自然资源部门、发改委等职能交叉。

在国务院发布的《机关事务管理条例》中，下述要求为总则之一：“县级以上人民政府应当推进本级政府机关事务的统一管理，建立健全管理制度和标准，统筹配置资源。政府各部门应当对本部门的机关事务实行集中管理，执行机关事务管理制度和标准。”《条例》中虽然没有直接使用集中统一管理的概念，但是明确表达了集中统一管理的思想，在机关事务管理活动中，能够满足集中统一管理条件的事项，原则上应该实行集中统一管理，尤其是机关用地、办公用房、公务用车以及后勤服务等通用事项。近年来党中央出台的“八项规定”“三公经费”“机构节能”等政策都涉及机关事务管理的职能，这些规范党政机关运行行为的政策出台，说明机关事务管理所应具备的行政职能正在彰显，办公用房、公务用车以及机关运行经费等不再是各部门依靠党风廉政建设的方式进行内部管理的问题，而应该由一个具有行政职能的行政机构依法进行管理。

因此，机关事务集中统一管理的提出顺应时代发展和国家发展要求，是机关事务管理对国家顶层设计的政策文件原则的积极回应，是国家治理大框架下现代机关事务管理体制的创新。

（三）机关事务集中统一管理聚焦的重点问题：利益分化与整合

目前来看，机关事务集中统一管理体制改革需要解决的重点问题在于各党政机关之间由于长时期的各自分散管理所产生的利益分化格局，以及在此基础上的利益整合，这既是改革的重点也是难点，需要通过国家治理现代化对党政机关提出的具体建设要求，以及我国行管管理体制所具有的惯性特点，充分发挥机关事务集中统一管理制度优势。这些重点问题具体体现为以下四个方面：

第一，职能的交叉重叠形成来自职能相近部门的改革阻力。机关事务管理部门与财政、发改委、自然资源等部门之间往往存在职能交叉、权责不清的问题，机关事务集中统一管理，首先要面对的问题是厘清与这些部门之间的职能权限和责任清单，例如机关运行经费的管理问题，要与财政部门协商并达成共识，哪些具体经费事项由机关事务部门集中统一管理，哪些仍保留在财政部门管理。若不厘清部门职能关系，机关事务集中统一管理改革就会遭受来自这些部门的阻力。

第二，传统分散化管理使得各机关部门存在利益固化的症结。长期以来，机关事务管理都保留在各机关部门自身内部自行管理，表现为“小而全”“大而全”的政府大院后勤管理模式，形成自身利益固化的发展路径，而机关事务集中统一管理正是要打破这种利益固化格局，使机关事务管理从各个机关内部“拿出来”集中统一在一个专门部门，必然会受到各机关部门利益固化的阻碍。

第三，对于集中统一管理后审批事项复杂化的顾虑。各党政机关部门可能会存在这样的顾虑，即集中统一后会增加复杂的审批程序，导致一件简单的事项也会消耗很多的时间。比如公务用车，由部门自己管理时用车可能会非常方便，打个招呼或提交个申请，很快就可以实现用车，方便快捷，而一旦集中统一起来，自然会形成复杂的程序审批，因此，机关事务集中统一管理要善于借用现代信息技术，例如信息化管理平台，可以实现一键用车申请，并且要实现审批流程的优化与简化。

第四，实践中机关事务部门履行的主体职能存在偏离。目前，从全国范围内的机关事务管理部门来看，有的地方是行政机构履行管理职能，有的地方是事业单位履行服务职能。尤其是在新一轮政府机构改革中，部分地方的机关事务部门由原来的行政单位转变为事业单位，不再承担管理职能，已经转变为服务职能，这种纯后勤服务的职能转变意味着机关事务发展的一种倒退迹象。对于掌握国家公权力的党政机关部门来说，机关事务不只是对其履行支撑与保障的服务职能，其运行保障更需要有管理职能予以控制和监督，以使权力运行更加规范，保障范围与边界更加合理。因此，机关事务需要不断增强其管理职能，使机关事务管理部门集管理、服务、保障职能于一体。

二、传统分散化管理模式下机关事务管理体制“碎片化”的形成及表现

机关后勤是分散于各个政府大院内的关于机关事务性需求的供给，是一种典型的“等靠要”模式，即等着机关要服务、靠财政拨款过日子，具有很强的被动性和机关自我满足性。随着党政机关的发展以及人们认识的不断深入，机关后勤正在不断地通过改革与创新走向现代机关事务管理。机关事务管理虽然是一种行政管理活动，但是由于现行的分散化管理体制使其具有很强的“碎片化”特点，没有一个统一的管理主体，造成机关事务工作多头管理、政出多门，缺乏统筹规划，相关工作缺少统一性和协调性，党政机关资源使用方面没有统一的定额限制、定额管理和费用标准，难以科学有效地统筹和利用公共资源，存在严重的浪费现象，以及标准不一、互相攀比、行政成本居高不下等问题，并且同一级机关事务管理所呈现的样态也是五花八门，职能、权能及机构不一致，严重阻碍了国家治理体系的完善与治理机制运行的顺畅。目前，从国家治理现代化进程来看，机关事务管理逐步具备集中统一管理的条件和趋势。以国家机关事务管理局为例，1950年成立时名称为“中央人民政府政务院机关事务管理局”，1954年更名为“国务院机关事务管理局”，2013年更名為“国家机关事务管理局”，机关事务管理体制逐渐扩大，由对“部分”的管理，趋向于对“整体”的统筹。因此，机关事务管理体制改革由传统后勤模式下的“碎片化”管理转向国家治理大框架下的机关事务集中统一管理是探索新时代机关事务管理体制改革的重要方向。

机关事务管理的碎片化主要体现为治理理念的碎片化、组织结构与运行机制的碎片化、以及服务方式的碎片化。首先，机关事务治理理念的碎片化，表现为各单位机关事务管理部门以本单位的利益最大化为主，后勤服务水准参差不齐，以致苦乐不均、相互攀比现象仍然存在，这种治理理念的碎片化最终导致的是一种利益和责任的碎片化。例如一些比较“强势”的单位可以有较好的办公楼和办公设施及享受高水平的后勤服务，而另一些机关单位只能拥有破旧的办公楼和办公设施，后勤服务质量也相差甚远。这种情况的存在，不但损害了我们党和国家的形象，丧失了公众的信任感，而且有碍公平公正，不利于机关工作队伍的稳定。其次，机关事务管理组织结构与运行机制的碎片化，表现为机关事务管理中机构设置、名称不一致，性质、级别不一致，上下级机构设置不对等，导致结构混乱，政令不通，无法适应新时代政府机构改革的弹性化、扁平化组织结构目标要求。从全国范围来看，中央一级有四个机构，四大领导班子各自拥有机关事务管理部门。省一级截至2020年，除西藏自治区外，其他省（区、市）都成立了机关事务管理局，部分统筹管理党的机关、政府机关、人大机关和政协机关的机关事务工作，在省一级整体性的管理体制改革力度相对较大，但是机构设置和职能还不统一，差别较大。“职能最多的是山西、湖南和云南三省，职能最少的是北京、青海和广西，而全部地方管理局的职能都低于《机关事务管理条例》中所规定的职能范围。” 〔5〕 虽然名称都是“局”，但是“局”与“局”级别又不一样，有的是正局级，有的是副局级。市一级的情况更为混乱，在新一轮政府机构改革中，有的市相应成立了局，隶属于行政系统，有的市由原来的局或者参公管理变为“中心”，属事业单位。县一级的情况更加多种多样，有的县将机关事务管理职能保留在县政府办公室，有的则保留在事业单位。那么，从国家到省级、市级、县级，当一个关于机关事务管理的文件自上而下下发时，不知道是要下发到哪个部门。并且根据《机关事务管理条例》，上级机关事务部门负责指导下级，就像国管局和中直管局印发的文件，省一级都要遵照执行，如果两个文件存在一定的冲突，下级部门就会感到非常为难。这一切都说明在国家治理现代化要求下，仍然存在着治理机制在自上而下与自下而上运行过程中的混乱与不畅，不利于“条块结合”的行政体系的完善，这是进一步完善国家治理体系、提升国家治理能力所必然要极力解决的问题。最后，机关事务管理的服务方式碎片化。虽然机关事务社会化改革取得了一定的效果，但也出现了公私部門碎片化的问题。政府主导下的公私部门合作，发挥私人部门的专业化特点，整合分散的资源以服务于党政机关运转。但是在改革过程中，政府部门往往将一项任务交给私营企业后，没有跟进对其过程的监督和结果的监督，以及应对突发问题的指导，造成公私部门间因公共部门管理职能的弱化，导致对私人部门监管的缺位。

基于此，需要将机关事务管理置于国家治理现代化的大框架下进行统筹。同时，国家治理对机关事务管理也提出一定的要求。其一，机关事务管理要保障行政效率的提高，即通过更好的组织方式，全力承担党政机关的所有事务性工作，为党政机关提供更优化的服务保障，使其从纷繁复杂的事务性工作中解脱出来，全身心投入到政务工作中去。其二，机关事务管理要保障行政运行成本的降低。行政运行成本居高不下，是我国治理现代化面临的一个非常迫切且艰巨的问题和挑战，近年来反对铺张浪费等“八项规定”和“三公经费”要求的提出，一定程度上起到了缓解作用，但是这些做法只会在短时期内起作用，没有长效机制是无法从根本上解决问题的。机关事务管理是行政运行经费的管理主体，对经费的使用过程需要通过更加强而有效的机制进行集中统一管理。其三，机关事务管理通过高质量发展保障党政机关提高公共服务供给能力。机关事务管理的核心和根本任务是在保障党政机关运行的同时，提高党政机关的公共服务供给能力。新时代社会发展面临新问题和多样化的公共服务需求，不断挑战着党政机关的公共服务供给能力，因此，机关事务管理要以创新的体制机制提高自身的治理能力和整合能力，以加强机关建设，促进机关高质量发展，提升政府治理效能。其四，机关事务管理要保障塑造党政机关形象。机关事务管理是广大人民群众了解、认识、监督机关的重要窗口，机关运行所需经费、物质、条件都是人民群众较为关心的问题，机关事务管理的内容影响着党政机关在人民群众心目中的形象和政府公信力建设。

三、机关事务集中统一管理体制改革思路

机关事务集中统一管理，无论是从理论上还是在实践中来看，相较于传统的分散化管理都具备一定的优势。从历史惯性上看，集中统一管理更适应于我国长期以来形成的行政管理体制形式;从现代治理环境来看，集中统一管理一方面顺应国家治理现代化，符合政府机构改革要求，另一方面增强自身职能化建设，提升政治性，提高保障效能，以制度化规制主动促进政府自身建设，增强党政机关提供公共服务的供给能力;从实践发展来看，集中统一管理能有效化解多头管理、重复配置的矛盾，节约资源利用，严格控制机关运行成本。因此，进一步推进集中统一管理改革是当前机关事务管理工作面临的艰巨任务，需使改革持续走向纵深化。

（一）实现治理角色的定位转型

首先要实现由“幕后”到“台前”的地位转变。传统分散化的机关事务管理具有部门私属性，在国家治理过程中往往具有较弱的地位，属于幕后性工作。机关事务这种部门私属性造成公众对政府大院认识的神秘感，无法有效向公众展现政府运行的基本情况，影响公众对机关运转的认知。在国家治理现代化的要求下，机关事务管理既有对内的价值，又有对外的价值，它不再是幕后的工作，而应该是在集中统一管理的体制下，将对内价值与对外价值融合，置身于国家治理大框架下，走向“台前”，突出其所具有的公共性。

其次要实现由“被动保障者”到“主动建设者”的身份转变。机关后勤是解决党政机关工作人员的“吃喝住行”等问题的服务机构，体现为一定程度的被动性。机关事务管理是以科学管理的方式，谋求党政机关资源合理配置的行政部门，在新时代治理体系和治理能力现代化的要求下，机关事务已不再是被定位为体现一定被动性的后勤服务部门，而是保障机关正常运行、促进机关资源合理配置、优化机关物资结构、提升机关效能的行政机构，其最终目的是积极主动推进政府自身建设。

最后要实现由 “服务供给”到“制度供给”的方式转变。传统的碎片化管理模式由于没有统一的制度和标准，机关事务管理的好坏全凭领导者个人好恶，具有较大的主观性和随意性，这显然成为传统“人治”思想遗留的温床，不能适应国家治理现代化要求。机关事务集中统一管理，将以统一的制度和标准规范机关事务管理定位、监督机关事务管理结果，以整体的制度体系回应供给需求，形成制度供给。制度供给是正式行为规则的供给，是正式规则创新和设立的过程，“我国的改革深化固然受制度需求的影响，但在更大程度上受制于权力中心在既定的政治经济秩序下提供新的制度安排的能力和意愿” 〔6〕。机关事务管理一直被国家治理所忽视，实际上这一领域的创新性制度安排更加具有现实意义，尤其是在现代制度发展如此成熟的情况之下，我们要“将权力关在制度的笼子里”，尤其是涉及掌握政府运行的相关权力，它关乎腐败问题的约束、关乎廉洁政府的形象、关乎政府公信力，因此，外部的强制规则必不可少。而在国家治理大框架下，作为正式规则的制度必然具有对这一领域的普适性、引领性和规范性。作为整体的制度体系，它最终服务于国家和人民，而不是某个政府部门。

（二）实现治理机制下的职能强化

机关事务集中统一管理是国家治理大框架下现代化机关事务管理制度体系的完善，这种完善的管理制度体系不但能够促进资源的合理配置，而且能够控制和监督资源的使用，以增进机关事务管理效能。党政机关是具有“公权力”的组织，对“公权力组织”运行的保障，除了要具有一般管理学意义上的科学性与规范性之外，还要具有控制与监督的功能，以确保公权力组织运行的行为保持在合理范畴之内。机关事务管理不是传统后勤模式下简单的需求供给，不再是“等靠要”的被动保障模式，而是在合理需求供给的基础上，通过控制和监督功能使资源的供给保持在合理范围内，既不使保障欠缺，又不使保障过度，发挥促进政府自身建设的积极作用。

“改革机关事务管理体制，是创新管理方式、提高行政效能的必然要求。” 〔7〕管理效能体现在效率和质量两个方面。提高机关运行保障效率，一直是机关事务管理所孜孜以求的目标任务，因为保障效率决定着党政机关工作效率，必须给予足够的重视。但在质量方面，机关事务管理的效用还有待提升，不论是在自身高质量发展层面，还是在促进政府高质量发展层面，都需要机关事务管理在不断创新和改革过程中予以有效回应。机关事务集中统一管理能够在提高效率的同时改善质量，能够在提供保障的同时致力于机关发展。目前，机关事务管理工作中“存在保障服务‘有没有和保障质量‘好不好的问题” 〔8〕，保障的质量与保障的时效同样重要。

机关事务管理的高质量发展，以完善的管理制度体系作为前提保障，是机关事务集中统一管理所要实现的目标，是有力践行政府“少花钱、多办事、办好事”的要求。政府是国家治理的核心主体，承担着引导其他参与主体的重要职责，基于此，对政府自身治理体系和治理能力提出更高要求，服务政府、责任政府、回应政府、廉洁政府建设成为时代发展和回应社会诉求的决定力量。此外，党的十九大报告明确提出我国社会的主要矛盾已经转化，新的主要矛盾对政府治理提出了新的挑战，“社会的全面进步同时要求政府自身必须更有能力、更有效率、更负责任，以政府发展来推动社会发展” 〔9〕。基于此，需要机关事务部门为机关建设提供强有力的支撑，提高政府办事效率，优化政府效能，规范和有效约束政府内部行为，使其更加符合外部提供公共服务的价值要求。因此，机关事务管理应承担起保障政府机关建设的主体职能和主体责任，在为机关运转提供合理保障的同时，规范和约束政府行为中的不利因素，在顺应政府职能转变的过程中，增加政府机关建设合力，在政务与事务两个方面实现政府的良好发展，塑造政府在社会和公众心目中的良好形象，增进政府公信力。在“八项规定”和“三公经费”管理等要求提出后，机关事务管理改革虽然取得了良好效果，但是未能达到制度化要求，导致各部门内部相互隐瞒、遮掩的现象仍然存在。机关事务部门负责机关运行经费的管理，应承担起机关运行监管的主体责任，使其职能法定化和制度化，杜绝腐败和“公私”不分问题，以此更加有效增强政府合法性。机关事务集中统一管理在合理配置机关运行资源的基础上，以符合广大人民群众利益的价值标准和秉持“公共利益”的核心精神，控制并监督机关运行资源的使用过程，积极主动促进政府自身建设，达到机关高质量发展的目的，建设人民满意的政府。

（三）实现主体明确的网络治理

网络治理不同于基于“強制”的科层，也不同于基于“自愿”的市场，是不同行动主体之间形成互动、协商关系以实现共同利益的制度架构。起初网络治理主要是用来调节公共与私人行动者之间的互动关系，它产生于非正式组织，后被扩展为调节各种行动主体之间的关系。现将其引申到机关事务管理领域，主要用以调节不同层级之间的机关事务管理主体的关系，即每一个层级的机关事务管理部门都是一个关于机关事务管理工作的行动者，它们有共同的目标和利益，遵循共同的规则，并相互依赖，相互信任，形成整体，以科层和网络治理相结合的形式构建上下互动的网络治理格局。机关事务集中统一管理不能仅着眼于同级之间，需要构建全国范围内各层级间的整体性治理格局。机关事务管理属于“块块”管理范畴，但是条块结合的管理体制要求条块之间要取得某种平衡，虽然以“块块”管理为主，以“条条”指导为辅，但是“条条”的指导关系却过于弱化，使得上下级关系分割严重，不利于行业的发展。鉴于“上级不得干预下级”的要求，上下级之间不能完全以科层的方式运作，更不能以市场的方式运作，所以采取一种网络治理的方式，并结合科层，形成自上而下与自下而上相互交织与互动协商的整体性网络，实现集中统一管理并注重协调各行动者之间组成的复杂网络，而不仅仅是各行动者本身。

网络治理一方面可以化解集体行动的困境，另一方面能够避免个体分化。网络治理中的各机关事务管理主体拥有共同的利益，即保障党政机关的正常运转并促进政府自身建设，不存在各自利益的最大化，也不存在损害共同利益的行为，各管理主体之间相互沟通、协商，共同致力于行业发展，有效避免各行动者之间的个体分化，不能“你做你的，我做我的”，需要协同共进。机关事务集中统一的整体性网络治理格局是推进机关事务职能化建设的有力保障，有助于形成动态协调机制，化解各行动者之间不协调因素，以统一的制度标准规约各行动者行为，使其相互依赖、相互促进。

构建整体性网络治理格局的措施主要有：首先，重新定义上级对下级的“指导”关系，建立一种基于正式制度与非正式制度相结合的制度结构关系;其次，明确各管理主体的共同目标，并赋予一定价值性，即机关事务管理不是被动的保障，而是积极主动地促进政府自身建设，致力于公共利益和公共价值的实现，建设高效能并令人民满意的政府;最后，作为整体中的部分，要加强上下级之间的互动联系，发挥各行动主体功能，强化职能建设，彰显行业特征。

（四）实现组织运行下的流程再造

流程再造于1993年由迈克尔·哈默与詹姆斯·钱皮合作编著的《企业再造——管理革命的宣言》一书中提出，目的是进行企业框架重组，對企业业务流程的基本问题进行反思，并对它进行彻底的重新设计，以及在成本、质量、服务和效率等衡量企业业绩的这些重要尺度上取得显著进展 〔10〕349-350。流程再造被引入政府部门，以改变原有工作流程的复杂、行政审批的拖延情况，重新设计“最多跑一次”的工作流程图景。政府流程再造，是指在引入现代企业业务流程再造理念和方法的基础上，以“公众需求”为核心，对政府部门原有组织机构、服务流程进行全面、彻底的重组，形成政府组织内部决策、执行、监督的有机联系和互动，以适应政府部门外部环境的变化，谋求组织绩效的显著提高，使公共产品或服务更能获得社会公众的认可和满意〔11〕。

实行机关事务集中统一管理需要流程再造，不但是机关事务管理部门自身的流程再造，而且能够推动党政机关工作的流程再造，并且机关事务集中统一管理流程再造以创造更好的党政机关工作流程为出发点，比如集中办公区的建设，为党政机关工作流程再造提供了基础和前提，使公众少跑路，想要办理的事项在一个办公区内就能完成。有些机关部门不赞成机关事务的集中统一管理，会存在一些顾虑，他们认为放在自己单位内部管理会比较方便和简单，而由机关事务部门集中统一管理后就会因为各项审批和流程而导致一项简单的事情变得复杂化。因此，推动集中统一管理就需要解决这样的顾虑，使其更加科学有效。机关事务集中统一管理后，关键是在流程设计和审批事项上尽可能做到简化，善于借用现代先进的信息技术和信息系统，减少审批流程，推行网上办理，建立信息化管理平台，实施流程再造。例如浙江省公车改革，由信息平台统筹管理调度，不但简化了程序，更提高了效率。设计科学合理的作业流程，必须群策群力、集思广益、鼓励创新，从成本、多元效益、技术条件以及风险程度等方面进行评估，优化机关事务管理组织结构和业务流程，使其发生质的改变。

实行集中统一管理流程再造，传统的以各政府部门职能为核心的流程将被围绕过程与结果进行系统设计的流程所取代，这必然会促使机关事务管理部门的功能定位、权利配置、职位分类、绩效评估等发生变化，以此便能够厘清机关事务管理部门与相关部门（财政部门、自然资源部门）之间的关系，化解权责不清、职能重叠的矛盾。机关事务集中统一管理符合精简、统一、效能原则，基于流程再造，使组织结构由垂直管理不断地趋向于扁平化管理，实现决策科学有效，保障执行有力，流程与结果监督到位。

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