城市社区生活垃圾分类治理的新模式探析

杜宝贵 张桓浩

[摘  要]近年来，“垃圾围城”的问题伴随城市化的发展愈发凸显，推动城市社区生活垃圾分类势在必行。以S市为例，基于利益相关者理论和协同治理理论，针对城市社区生活垃圾分类治理的新模式进行探索，最终整合出在政府的主导下，政府、社区、企业和社会组织共同参与的“GCES”核心任务联动模式。该模式能够根据不同阶段核心任务的具体要求，确定主要推动者和协同推动者，对于我国城市社区垃圾分类治理具有一定的借鉴意义。

[关键词]生活垃圾分类;核心任务联动;城市社区;治理路径

[中图分类号]D262.3  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2021）08-0068-06

一、研究背景

1978年以来，我国的整体经济得到了迅猛的发展，城市化进程显著加快，人民生活水平不断提高。然而，经济高速发展、城市快速变迁带来的“垃圾围城”问题日益凸显。党的十九大以来，建设美丽中国成为我国的发展目标，城市垃圾分类成为建设美丽中国的重要抓手和重点内容。

S市作为我国东北地区振兴发展的“领头羊”，是全国46个强制实行垃圾分类的试点城市之一。近年来，S市的经济不断复苏，城市吸引力不断增强，致使大量外来人口涌入，城市规模不断扩张，城市化进程不断加快，城市社区生活垃圾的数量呈现波动式上涨，2019年，S市的生活垃圾产生量达到了235万吨。面对日益增多的城市社区生活垃圾数量、现有垃圾分类处理技术的落后与不足、国家对美丽中国建设目标的要求、居民对于解决“垃圾围城”问题的强烈愿望，S市政府正在逐步探索一条政府、企业、社会组织、社区多主体联动的城市社区生活垃圾分类治理之路。

二、国内外关于城市社区生活垃圾分类的研究回顾

西方国家对于城市社区生活垃圾分类的研究起步较早，并在实践中形成了较为先进的治理经验和治理理念。将这些经验加以适应性改良，能够促进我国城市社区生活垃圾分类的研究发展。约翰·波斯特（Johan Post）和尼尔森·奥比里-奥帕里（Nelson Obirih-Opareh）认为要创新城市社区生活垃圾分类的治理模式，政府不再是单一的治理主体，应当同其他利益相关主体之间加强合作。[1]蒂帕里·辛哈·赫特里瓦尔（Deepali Sinha Khetriwal）等学者指出必须要明确政府、企业和公民在参与城市社区生活垃圾分类治理中的责任，才能更好地建立健全城市社区生活垃圾分类相关政策法规。[2]托尔治·杰姆仕博（Tooraj Jamasb）和拉宾德拉·尼泊尔（Rabindra Nepal）认为政府可以采取PPP（政府和社会资本合作）模式，通过和社会资本的合作，更好地完成城市社区生活垃圾分类的相关工作。[3]

相较于西方国家，我国学者关于城市生活垃圾分类的研究起步较晚，通过中国知网检索发现，可供参考的文献最早一篇发表于1986年。本文将目前国内学术界关于城市社区生活垃圾分类治理的研究从对生活垃圾分类的概念、对分类治理的主体与对分类治理中政府的作用三个研究视角进行梳理。

一是对生活垃圾分类的概念研究，国内学者孙晓杰等认为城市社区生活垃圾分类是指将城市社区居民在生活中产生的垃圾根据不同处置方式的要求，按照可回收可利用性、有毒有害性及有机无机性等因素分成属性不同的若干种类，其目的是为后续的运输、处置及资源再利用带来便利。城市生活垃圾管理具有重大意义，是实现生活垃圾减量化、资源化和无害化的最佳途径。[4]二是对于治理生活垃圾分类主体的研究，国内相关学者的观点可归纳为政府主导，多元合作的治理方式。杜春林和黄涛珍[5]、赵一凡和刘志[6]、陈欢[7]等学者认为，政府应当在垃圾分类治理的工作中实行公共服务外包，对于不同垃圾和不同的处理环节采取不同的处理模式，同时在协同治理理论的指导下，强调政府和社会等主体要多元合作、共同治理。三是对于政府在生活垃圾分类治理中作用的研究，国内学者大都认为政府应该从法律法规和管理体制方面发挥主导作用，蒋冬梅和李琪[8]、谭爽[9]、陈海滨和朱斌[10]等认为，当下城市垃圾问题严峻，一方面是因为垃圾种类繁多、总量增加，另一方面是因为政府内部在处理城市垃圾问题时存在问题和不足。在此基础上，他们通过分析现行垃圾管理体制的不足，提出了垃圾分類管理体制要坚持明确职责、政企分开、加强监管、深化环卫体制的改革目标以及政府引导、市场调节、公众参与、充分发挥非营利组织作用的改革方向。

综上所述，学者们结合我国的发展实际，无论在理论方面还是在实践方面，都获得了有价值、有意义的研究成果。但是，我国学者目前对于城市社区生活垃圾分类治理的研究，很少将城市社区生活垃圾分类治理这一过程按照不同阶段拆解开来，缺少对于不同阶段、不同环节的核心任务界定和对应主体的作用研究。

三、S市社区生活垃圾分类协同治理现状

随着S市社会经济的不断发展，城市化进程的不断加快，城市社区生活垃圾的产生数量呈现波动式上涨的趋势，加之原有垃圾填埋场地接近饱和、现代化的垃圾处理技术存在不足，导致S市陷入“垃圾围城”的发展困境中。在以往的垃圾治理实践中，S市政府曾尝试通过政府购买公共服务的形式，将社会力量引入城市社区生活垃圾处理的工作中，但由于政府、企业、社会组织、社区等主体的职责划分模糊，工作任务委派缺乏科学性等问题，导致S市的社区生活垃圾分类难题依旧得不到较好的解决。例如，在政策制定阶段，由于对于城市社区生活垃圾分类工作的核心任务缺乏宏观准确的把握，S市政府难以同企业、社会组织、社区、居民形成合理的职责分工，在政策制定过程中没有充分考虑到相关主体的优势和短板，在制度设计的层面较难实现各主体的优势互补。在政策执行阶段，由于政府对城市社区生活垃圾分类不同阶段的核心任务缺乏明确的界定，未能形成合理科学的任务分工，使得有限的资源被分配得过于分散，没有实现资源的有效配置。社区对于自身核心任务的认识较为模糊，在开展工作的过程中存在盲目性，没有意识到类似于生活垃圾分类宣传、分类收集等核心任务应当由社会组织和企业主要负责，通过社会组织专业化和企业市场化的运作，既能减轻社区自身资金负担，又能实现更好的治理效果。过于分散的资源投入也导致在社区和企业合作的过程中，企业将承担更多的成本，降低了企业与社区协同合作的意愿。

四、S市城市社区生活垃圾分类治理中的“GCES”核心任务联动

为推动城市社区生活垃圾分类治理的进一步发展，S市制定“GCES”核心任务联动模式，在治理城市社区生活垃圾分類中取得了良好的效果。所谓“GCES”任务联动是指政府（Government）、社区（Community）、企业（Enterprise）和社会组织（Social Organization）在城市社区生活垃圾分类治理的整体环境下，通过划分在不同阶段各自任务的主要推动者和协同推动者，构建各参与主体优势互补、协同有序的治理机制。“GCES”任务联动的特征主要包括灵活性、协同性和专业性三个方面。一是能够根据不同的工作环节和任务需求确定主要的负责主体;二是加强不同主体之间的沟通和合作，共同面对城市社区生活垃圾分类治理中存在的难点和问题;三是充分发挥各个主体的专业优势，使其在城市社区生活垃圾分类治理的过程中能够产生更大的作用。“GCES”任务联动的优势在于可以突破原有的生活垃圾分类治理中机械地以政府为全过程主导的、缺乏灵活性的线性协同模式，在不同环节中根据核心任务要求充分发挥各个主体的优势。在这一创新型治理模式的实践中，一方面政府能够更加有效地解决当前城市社区生活垃圾分类存在的问题，更好地满足人民对美好生活的需要;另一方面通过多方主体的协同治理实践，进一步为治理理论完善提供借鉴，促进现代城市治理的进一步发展。

通过实地调研、访谈以及学术会议的交流，笔者将S市的社区生活垃圾分类治理的全过程概括为准备阶段、联动阶段和评估阶段。这三大阶段包含的核心任务共有七个内容，分别是整体规划、分工筹备、分类宣传、分类收集、分类转运、分类处置和考核评估。以完成城市社区生活垃圾分类的任务为总体出发点，以现代化的处理技术和手段为支撑，以财政和人力投入为保障，制定不同阶段核心任务，并确立主要推动者和协同推动者。在充分考虑政府、社区、企业和社会组织的比较优势下，形成较为合理的城市社区生活垃圾分类“推动者联盟”，并形成“GCES”任务联动机制，促进S市社区生活垃圾分类工作迈向更高的台阶。

（一）准备阶段的核心任务：整体规划和分工筹备

准备阶段是S市社区生活垃圾分类治理中的前期阶段。在准备阶段，形成以政府为主要推动者，以其他三者为协同推动者的核心任务联动机制。规划是比较全面的长远的发展计划，是未来一段时间工作方向的指南。分工是将某项工作拆分成较小的任务，并落实到每一个完成人，每个完成人不必清晰整个工作的全部步骤，只需要从事专精的小部分，这既有利于提升工作的效率，也有助于保证工作完成的质量。合理划分参与垃圾分类处理全流程的各主体责任是解决当下城市垃圾问题的重要环节，准备阶段的任务要求应当从明晰参与S市社区生活垃圾分类的多主体职责边界与工作分工和制定S市未来对社区生活垃圾分类治理的工作规划两方面入手。准备阶段的工作越具有科学性和可行性，越能够促进S市整体社区生活垃圾分类治理工作的高效有序进行。

政府作为“GCES”任务联动的领航者，具有较高的政治站位和较强的工作能力。但是，政府作为管理机关，对各个社区内部的生活垃圾分类工作基础和难点了解存在不足，而更贴近居民日常生活的社区、企业和社会组织在不同方面掌握着更加详细的信息和数据。政府在社区、企业和社会组织的帮助和配合下，结合不同社区内部的实际情况，制定科学性高、针对性强、可行性好的任务规划。在这份规划中，不仅仅要包含具体实施方案、明确的分类依据、清晰的分类目标、科学的技术标准等诸多内容，还要对整体性目标和阶段性目标做出合理的划分，为此后联动阶段和评估阶段工作的考核与监督提供行动指南。

（二）联动阶段的核心任务：分类宣传、分类收集、分类转运和分类处置

联动阶段是S市社区生活垃圾分类治理中的中期阶段和主体阶段。联动阶段的核心任务主要是分类宣传、分类收集、分类转运和分类处置。由于此阶段的不同任务的完成目标和技术要求存在着较大的差别，因此应当在不同的核心任务中分别确立主要推动者和协同推动者，使其能够各展所长，各司其职。

1.分类宣传。宣传是促进人们思想观念和行为方式转变的有效手段。S市政府数据显示，2019年S市常住人口为832.2万人，面对如此庞大的宣传受众群体，需要政府和社会组织开展合作。通过在中国社会组织公共服务平台中查询得知，在S市及市内各行政区民政局备案的社会组织共有109个（截至2021年1月19日）。由这百余个分布在各个辖区的社会组织所组成的宣传与引导团队，能够成为走入社区、走近群众，讲解生活垃圾分类意义和生活垃圾分类标准的主力军和先锋队。所以在分类宣传这一核心任务中，应当形成以社区和社会组织为主要推动者，企业和政府为协同推动者的核心任务联动机制，充分发挥社区和社会组织贴近居民生活、了解居民情况的优势，在企业和政府的支持和配合下使S市社区生活垃圾分类的宣传工作取得更为理想的效果。

社区和社会组织在垃圾分类宣传工作中应当注意以下三个内容。一是减少说教式的宣传方法，增强居民的主动性。通过丰富多样的宣传形式，使社区居民真正了解垃圾污染的严重性和垃圾分类的必要性，把垃圾分类“要我分、要我做”转变成“我要分、我要做”。二是注重宣传的知识性和理论性，提高居民垃圾分类投放的正确率。居民具有主动参与垃圾分类的热情固然重要，但也要有充足的垃圾分类知识作为理论支撑。社区和社会组织在宣传时应当着重帮助社区居民提高辨别垃圾类别的素质和能力，尽可能减少社区居民在垃圾投放中的错投和误投。三是宣传要紧抓老年群体和儿童群体。老年群体和儿童群体是社区和社会组织垃圾分类宣传工作应当重点关注的群体。老年群体对于现代社会的适应性较弱，加之对于原有垃圾投放方式存在较强的路径依赖，难以在短时间内按规定进行垃圾的分类投放。儿童群体处于成长阶段，越早形成垃圾分类的观念越能够减少后续垃圾分类的阻力。因此，有针对性地对老年群体和儿童群体开展宣传，能够极大地促进S市整体社区生活垃圾分类工作向前推进。

居民作为“理性经济人”，其参与生活垃圾分类的动机取决于进行生活垃圾分类行为成本和收益的比较。基于这一假定，政府和企业可以以降低居民生活垃圾分类行为的成本、提高生活垃圾分类行为的收益为切入點，配合社区和社会组织开展宣传工作。例如，政府可以对按照规定进行垃圾分类的居民进行荣誉表彰和缴纳物业费的补贴，企业可以协助社区创办“绿色账户”，居民通过坚持垃圾分类投放积累“绿色积分”，并可以在指定的商场内兑换商品。通过一定程度上的物质激励和精神激励使社区居民在日常生活中更加自觉地进行生活垃圾分类，帮助社区和社会组织增强生活垃圾分类宣传的实际效果。

2.分类收集与分类转运。分类收集和分类转运这两项核心任务在联动阶段起着桥梁和纽带的作用，是影响最终生活垃圾分类处置效果的重要因素。垃圾的分类收集和分类转运工作存在着较多的资金要求和较高的技术要求，因此应当构建以政府和企业为主要推动者，社区和社会组织为协同推动者的核心任务联动机制，在政府的支持下通过市场化的运营完成垃圾分类收集和分类转运。其中，政府的作用主要体现在基础设施建设和财政优惠补贴两个方面。S市的生活垃圾分类标准采用“可回收物、有害垃圾、餐厨垃圾和其他垃圾”四分法，原有垃圾投放点、收集中心的垃圾箱不符合如今的垃圾分类标准。政府要加强垃圾分类的基础设施建设，更新垃圾收集设施并根据实际情况重新优化各个社区、街道垃圾收集中心设立的位置和服务的范围。同时，由于企业原有的混合式垃圾转运车不能满足垃圾四分法的分类转运要求，企业还需要购置大量的垃圾转运车和垃圾收集装置，这一成本无疑是十分巨大的。政府应当为承担垃圾分类收集和分类转运的企业提供优惠的税收政策和财政补贴，帮助企业降低经营成本、提高垃圾收集和转运工作的质量。企业的作用主要体现在按时完成垃圾收集任务、合理规划垃圾转运路线、有序进行垃圾存放工作上。其中，企业应尽可能减轻垃圾转运车、垃圾存放点对于交通和周边居民产生的负面影响，以最低的成本、最佳的效果完成垃圾分类收集、转运和存放工作。

社区和社会组织在垃圾分类收集和分类转运的核心任务中的辅助作用主要体现在人力投入上。社区和社会组织可以对其自身工作人员和社区居民开展知识培训，在垃圾投放处对居民进行垃圾分类投放的指导和监督，同时还可以对企业负责垃圾分类收集和分类转运的工作人员进行监督。此外，社区可以设立垃圾分类的咨询热线电话，由社会组织的志愿者负责随时解答居民在垃圾分类投放环节面临的困难和疑惑，减小垃圾分类收集和分类转运的工作难度。

3.分类处置。生活垃圾中蕴含着大量尚未被充分利用的资源，对这部分资源进行合理处置，不仅能够带来可观的经济效益，还能产生巨大的生态效益。同时，随着社区居民健康意识和环保意识的不断增强，对于S市生活垃圾处置中心设立地点、技术手段等方面提出了更高的要求。专业的垃圾分类处置企业在资金、技术和人才等方面都具有其他参与主体难以比拟的优势，因此在垃圾分类处置核心任务中，要建立以企业为主要推动者，政府、社区和社会组织为协同推动者的核心任务联动机制。企业要尽可能地降低垃圾处置带来的环境污染，并最大程度上提高资源回收利用的比例。当前S市对于垃圾的处置就不能简单地采用原有的焚烧或填满的方式，而要求企业根据不同类别的垃圾选择相对应的较为高级的末端处置方式。以可回收垃圾为例，塑料、纸张、泡沫等不同类别的可回收物经过风干或降解等工序之后，各自还可以生产成为新的物品。例如，废纸张类垃圾经过加工，可以做出纸箱或工业用纸;塑料类垃圾经过加工，可以做出用于装饰的塑料颗粒等。

政府的辅助作用体现在对于垃圾分类处置企业的支持上，例如，政府在集体采购时优先考虑垃圾分类处置企业二次生产的办公用品等。社区的辅助作用体现在对垃圾分类处置企业的宣传上，例如，在电梯中优先为其二次生产的产品设置广告牌等。社会组织的辅助作用体现在增强居民对垃圾分类处置企业的信任度上，例如，通过与企业达成合作，组织居民参观垃圾处置企业，由企业讲解当前先进的垃圾处置技术，减少居民对于垃圾处置的疑虑，为企业进一步取得信任、打开市场奠定基础。

（三）评估阶段的核心任务：考核评估

评估阶段是S市社区生活垃圾分类治理中的后期阶段。评估阶段的核心任务是考核评估，即S市政府和社区居民对于一段时间内的城市社区生活垃圾分类工作的考察和总结，并以此为基础为下一阶段的工作提供优化和完善的思路。因此，面对考核评估这一任务应当构建以政府和社区为主要推动者，企业和社会组织为协同推动者的核心任务联动机制。政府的作用主要是引入第三方评估机构，对城市社区生活垃圾分类工作的全流程进行评估，在对评估结果进行分析后有针对性地对企业、社会组织和社区的工作提出改进意见。城市社区生活垃圾分类与每一个社区居民息息相关，因此社区的作用主要是对考核全过程开展监督，保障评估结果的公正性。

企业和社会组织的任务主要是针对考核评估的结果，查找自身工作的不足，并及时加以调整和改进，同政府和社区一道，为S市社区生活垃圾分类工作贡献力量。

五、结论与展望

“GCES”核心任务联动能够以政府购买服务的方式实现社会专业力量的引入，依照“政府机构总体主导、多元主体主要负责”的思路，通过政府购买服务，充分发挥多元主体的比较优势，将垃圾分类收集、分类转运等环节交由专业性强、技术先进的社会力量，践行城市社区生活垃圾分类治理创新模式。这一治理模式将有助于促进政府进一步简政放权，也能够为城市垃圾问题的处理提供新的解决方案。

“GCES”核心任务联动模式是城市社区生活垃圾分类治理之路上的一次创新性探索，在政府、社区、企业和社会组织的多方努力下，能够提高S市城市社区生活垃圾分类工作的整体性和协调性，为治理“垃圾围城”问题的解决提供新的观点和思路。随着“GCES”核心任务联动模式更加广泛的应用，以及S市社区生活垃圾分类治理的现实情况发生变化，将有助于国内其他生活垃圾分类试点城市治理模式的发展。

参考文献：

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责任编辑  王  雨