新时期我国城市基层政府职能转变存在的问题及其对策

姜焕叶

摘 要：随着改革开放的不断深入发展，新时期我国城市基层政府的职能也有了较大的转变。但仍然存在一些问题，这些问题的解决，必须在加强基层干部队伍建设、深化基层行政体制改革、强化政府服务职能、发展基层经济等方面下功夫。

关键词：基层政府;职能转变;基层行政体制改革

相对而言，我国城市基层政府的职能更为细化，更为复杂，在执行的时候或多或少的有更多的要求和注意事项。本质上，城市基层政府的特性就决定其在职能履行时具有一定的困难。在改革开放不断深入发展的今天，随着我国城市基层政权的体制建设和改革的深入推进，城市基层政府在社会中和国家治理中扮演的角色也越来越重要，职能也就相应的有了很大的转变。但在职能转变的过程中，就会出现这样那样的问题。为了改革的持续深入与新时期经济的高质量发展同步，这些问题一定要得到解决。

一、城市基层政府职能转变存在的问题

（一）传统“官本位”思想仍有市场

所谓的“官本位”，即一切行为以官员为第一要求，以当官的需求得到满足为准。这种思想本质上，对于城市基层政府和群众的关系非常不利，容易引发政府和群众间的矛盾。尤其是个别官员仗着官威和官权，肆意欺诈，更是影响政府的形象，降低了政府在群众心中的威信度。“官本位”思想盛行的阶段，官员高高在上，忽视群众的需求，不能彻底解决百姓的问题;有的官员重视形式主义，无用的任务安排的多，产生的作用却微乎其微，无形中耗损了民力、财力。在早期的城市基层政府治理过程当中，民众普遍感受政府无用，找政府办事需要送礼、需要低声下气、需要讨好。事实上这一现象的出现，正反映了我国基层政府中存在的问题。毋庸置疑，这些不良思想和行为的发生，归根结底要追溯到基层政府的管理体制的缺失，缺乏管理和监控措施，缺乏有效的考核机制，缺乏具有效力的约束，从而造成这种种不良现象的發生。

（二）职责分工没有法制化

权限和职责不分，则责任和义务不清。在城市基层政府中，因为人员的设置和分配问题，加之机制的不够健全，导致政府管理的事情多而杂，却又没有安排专门的人进行跟踪和回访，从而出现问题的时候，人员之间互相推卸责任。事实上，不仅是在政府，在市场、在企业，这种职责分工不明确的现象都是导致问题出现的最大祸因。基层政府事实上职能广泛，但是相对应的职能部门也比较多，分有土地、税收、公安、司法等多个部分，各个部分之间各司其职，各尽其能，保证了正常的运营。但是城市基层的政府在这方面通常职责不清，各部门之间的合作也不是非常密切，常常出现一人多职的情况，不仅要完成自己岗位内的工作任务，还时常要承担其他事务。这种现象表面上看起来是正常的，工作人员兢兢业业，努力工作，殊不知有些人忙活不过来，而有些人却压根无事可做。总而言之，职责的划分应该尽量明确，应该法制化。如果出现部门事务的交叉，也应该采取部门人员合作的方式，而不是由一个部门的人员统而兼之。

（三）部门职能混乱

城市基层政府没有理顺关系，一方面反映在基层党委和政府之间的关系协调不好。党委的职能就是处理日常的党委事务，做好自身的任务分配。但是我国的特殊国情造成在建国之后，党政之间没有形成很好的协调，导致党委与行政事务在某些地方形成交叉，从而出现了党政不分的情况。城市基层政府的事务本身繁杂，更要实现党委和行政之间的责任分工，否则职能交叉导致权责不分，更容易在后续事务处理上出现问题。另一方面就是城市基层政府各部门之间职能的分配不到位。职能分配不到位，部分职能无人履行，部分地区出现无人管理的情况，群众遇到这方面的问题，更不知道应该找谁解决。除此之外，城市基层政府上下级之间的职能不分也偶尔存在，上级一味过多包揽，在一些事务上采用“一言堂”的方式，不听取其他人的建议，也没有做到民主决策，使得原定的计划在实施时达不到预期的效果，从而影响政府职能的转变。另外，对于一些由非政府机构来具体操作，由政府监督调控的工作，城市基层政府不能很好地明确自己的职责范围，对不该自己操作的事务干预过多，这也会在一定程度上导致职能混乱的情况出现。

（四）财政收入减少影响正常运转

财政收入直观的体现一城群众的生活水平高低。这一与民生直接关联的内容操作起来却比想象中的难度要大得多。近些年国家对城市的支持力度逐渐加大，对城市的拨款支出也变多。对于基层政府而言，有了财政方面的支持，政府办事自然是事半功倍。但是当下的基层政府作为公共服务的提供者，扮演的角色也相对更为复杂，一方面需要激发基层群众的积极性，大力发展生产，从而投入较多的补贴性费用，另一方面又要根据当地的实际情况兴建公共服务工程，这一部分的投入导致财政支出变得入不敷出。加之去年国内与波及全世界的新冠疫情的影响，财政收入大幅度减少，城市基层政府中部分人员对财政收入的不合理使用以及带来的浪费，使得基层政府原本看起来充盈的财政更加无法继续正常运转。

总体来说，尽管上级政府拨款给基层政府的财政收入较多，但是基层政府在运营时投入的钱财更多，基层政府的财政压力大，这是其中一个方面。城市基层政府颁发补贴的产业，是否能够得到较大的收入回报以弥补财政的漏洞，更是不可预知。因此这种财政收入减少、支出却不断加大的现状，实在令人担忧。

二、我国城市基层政府职能转变的对策

（一）加强基层干部队伍建设

1. 提高基层干部政治素质

基层干部政治素质的高低直接反映基层政府工作的效率，也是其处理政府行政事务能力的侧面反映。提高基层干部的政治素质，首先要强化基层干部的学习意识，不仅是强化对政府职能理论的学习、党的相关理论的熟悉，还要普及国内外在不同形势下采取的改革方案，从别国的改革经验中摸索适合我们自己的路径。有了主动学习的意识再付诸具体行动，理论与实践的结合，也能更快提升基层干部的觉悟和对行政事务的反应能力。其次，对于基层的政府干部，要倡导他们多参加政治活动。作为干部，拥有基本的领导能力和适当的协调能力是必须具备的素质。在快速变化的当代社会，与群众紧密联系，走群众路线，才能在各项政治活动中摸索出符合实际的解决办法。总体来说，政治素质的培养非一日之功，也并不是短时间内就可以迅速提升的，除了基层干部自身的努力和学习、紧跟时代的步伐和党的脚步之外，党和政府也要适当为他们提供外力支持。

2. 转变管理理念

理念的落后导致实践的过程受阻，结果不如人意。因此，带领基层干部转变自身的管理理念，是推动基层政府职能转变的重要举措。早期的全能型政府理念已经不再适合现下的社会需要，基层干部需要将原先根深蒂固的思想排除脑外，重新确立正确的服务型政府理念。基层的干部在学习新型的管理理念的同时，要把自己掌握的先进理念传播到群众中去，时刻与群众结合，加速服务型社会和服务型政府这一理念在民众心中的地位和印象，始终坚持为人们服务这一终极目标和宗旨，为后续的服务开展奠定基础。这是在管理理念更新方面的第一要务。其次，新时期我国要推进建立法治政府，更要让政府工作人员树立法治意识，这就需要广大的基层干部发挥好先锋表率的作用，把法治意识镌刻进自己的心中，从而带领基层的政府工作人员在日常的行政和执法过程中落实依法治国的方针策略。

3. 完善考核制度

有了考核制度，才能明确检验的标准，才有了评价的依据。建立合理的考核制度，首先，要明确考核的内容和目标。新形势下的城市基层政府职能转变作为改革推进的攻坚克难部分，本身任务重，事情多，必须放弃原先单一的依据数量的方式来考评的模式，而需要将考核的重点和标准转移到任务完成的效果和质量这个层面来。原先的内部评估方式也应该进行调整，采取内部评估和民主评估双重标准相结合的方式更能体现其公平公正。这一方式不仅弥补了内部评估的不足，同时加入了群众参与的方式，更能体现其民主性，调动基层群众的积极性，也能激发城市基层政府工作人员的工作的积极性和热情，改变他们的工作态度和工作作风。其次，建立更全面的考核体系。考核的目的就是为了检验任务完成的效果，所以最终的业务绩效必须是其中的一个方面，还要纳入日常的业务表现，包括群众的满意度、平时的工作态度和工作积极性等进行综合考评。考核加上监督，一定会进一步促进考核的公正和客观。另外，将城市基层政府工作人员的工资与绩效挂钩。固定的岗位工资既没有挑战性，又冷淡了工作的热情，时间一长也会产生怠惰心理，更谈不上注意平时工作态度等细节层面的工作效果;相反，一旦工资与绩效挂钩，产生的效果将会完全不一样，不仅城市基层政府的工作人员积极性提升，平时的工作态度也会有极大的调整，群众的满意度也会上升新台阶。最后，加大对人才的选拔。对于考核不合格的城市基层政府工作人员，要采取相应的措施，同时添加新鲜血液，弥补人员流失带来的损失。

（二）深化基层行政体制改革

1. 推进行政体制改革

城市基层政府作为权力的低层行使机构，恰恰是最容易被忽视的。权利一旦失去约束，会导致各种腐败现象的产生。鉴于此，对行政体制进行改革，从根本上对权力的行使加以约束。第一，改变城市基层政府权力行使的观念，简化审批的流程和手续，为部分建设和生产开通快速通道和绿色通道。第二，科学分解事权，清晰划分职能权限。权责的明确分工，使得浑水摸鱼的投机分子无处容身，不良事件一旦发生，即刻追究相关人员的责任，错误和意外无处逃遁，非法分子躲无可躲。事事有人做，件件有回应。第三，改革管理體制。城市基层政府在管理的过程中，部分地方管理过细，过多，有的地方又产生管理漏洞，管理不到位，这些都进一步体现了管理体制的不完善，需要进一步改革。

2. 建立权力制衡机制

各部门之间运营相对独立，常常导致部门之间无法形成权力的制约和平衡。并且，在同一个部门内部，也有可能因为争权而产生矛盾，导致内部运营停转。权力的分解则可以解决争权所产生的问题。具体的做法有：一是部门之间权责清晰，形成明确的权力制约层次。不仅可以达到分权的目的，还可以强化不同部门之间的监督。二是在部门内部实现权责明确。上级的权力范围得到约束，上下级之间也有严格的界限区分，杜绝了部门内部某些领导一手遮天的现象的形成。三是采用领导责任制。各部门的主要领导对下辖部门承担总责，领导与部门内部的成员之间互相监督，相互制约平衡。

3. 完善权力监督机制

改革的深入推进，某种程度上，推动了社会变革的进程，但是也一定程度上在某些地方形成了真空地带，部分人员乘此机会浑水摸鱼，实施一些违法乱纪的行为，给社会带来危害的同时，影响了城市基层政府与群众之间的关系。基于上述现象的存在，实施有效的监督，成为必要措施之一。最根本的措施就是要完善对权力的监督机制，使一切的权力在阳光下行使。具体的做法可以细化为这几点：一是决策的过程强化监督，抓住关键环节，堵塞操作漏洞;二是明确权力和职责，一切工作尽可能规范化、系统化，减少真空地方的存在;三是完善监督的方法，形成整合全过程、遍布全方位的监督模式。

（三）强化政府服务职能

1. 深入了解民间需求

政府的服务职能得以履行的最根本要求是，了解群众的需要。服务的承担者是城市基层政府，但是服务的对象是人民。这也就意味着城市基层政府所提供的服务必须符合人民当下的需求，才能从根本上贯彻落实群众路线和服务型政府的建构。

民间组织的成员是普通的公民，他们的需求通常一定程度上可以反映普通群众的需求，毕竟如果仅着眼于个别的群众来看待需求，能解决的问题只是个别人的问题，况且弄清每个人的需求不仅工作量大而且实施起来也不太容易。因此，由这个层面看，部分民间组织的需求可以代表大部分民众的需求，并且在与这些民间组织展开沟通和交往的同时，可以更好地了解到大部分群众对于公共服务这一板块的需要，更利于城市基层政府掌握信息，履行公共服务的职能。职能的履行效果和结果最终还要看是否符合绝大部分人民的利益。除此之外，城市基层政府还需要深入群众当中，与群众多交流，及时了解和反馈群众的思想走向，并对此作出及时的反应。

2. 合理提供公共服务

政府作为统一的行政机构，一切的行政行为必须以大部分人的利益为基础，并且结合当地的经济发展水平和人民的现实情况加以调整，统一筹划并采取措施。而我国土地辽阔，国情复杂，不同地区的人民所生活的环境不同，地区的经济发展水平更是差异极大，文化和习俗的多样性也加大了政府治理的难度。总而言之，城市基层政府采用统一的治理模式来提供公共服务不仅不符合人民群众的需求，更可能导致一些不良问题的发生。

上述情况，城市基层政府就要具体问题具体分析，具体情况具体看待，必须结合当地的实际条件和人民群众的切实需要采取措施来提供基础性的公共服务。对于地区经济发展水平较低的地区，要适当根据城市基层政府财政能力进行公共服务设施建设，把更多的服务投入到改善民生和提高人们生活水平的方向上去，比如，对于某些地处偏远，人口较少且分散的地区，他们的交通不方便，人民出行较为困难，这时可以考虑把公共服务的重点转移到加强公路的修建和铁路等交通设施的建设上。

在我国多年的改革摸索实践中，我们可以看到，建设具有中国特色的城市，是符合改革的具体要求的，因此，针对不同地区的发展事实，以不同的公共服务方案去推进，也是当下服务型政府与和谐社会的要求。

（四）大力发展基层经济

经济的发展程度是支撑一切其他活动开展的前提。基层经济的发展，对于城市基层政府职能的转变可以起到很好的支持和反哺作用。因此，大力发展基层地区的经济，可以有效推动基层政府职能转变。现阶段尽管我国的经济支柱是第二产业，但是在很多农村地区仍然是以传统的第一产业为主要支撑，这种多元生产结构的形成，在我国有其形成的特殊性。

城市产业结构的不同带来了基层经济发展水平的差异，因此，对于不同地域，发展经济的措施自然不尽相同。可以细分为以下几點：一是对于较为落后的地区，可以大力发展当地的特色产业，建设有地方特色、又体现当地风俗人情的企业，以特色企业带动发展，促进经济水平的提高。二是对于发展中的地区，也要以当地的实际情况为基础，发展适合自己的产业。发达地区的城市可以优化产业结构，大力发展第三产业，促进基层增收从而推动基层政府的财政收入。对于相对落后的城市地区，则需加大第二产业的发展力度，进一步攻克难关，突破发展的瓶颈。

总而言之，根据各地实情因地制宜，充分调动各地的优势资源，大力发展基层地区的经济，可以扩大政府的财政收入，为后续城市基层政府的职能转变提供强大的经济支持。

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