乡村党建创新的境遇、内涵与实现路径

〔摘要〕乡村党建有机结合于党領导的各项事业之中。“走乡村善治之路”作为推进乡村治理现代化的有效路径，深刻影响着乡村社会治理结构和治理方式。乡村善治赋予了乡村基层党建新的使命，也成为了乡村基层党建创新的契机。乡村善治下的基层党建创新，需要加强基层组织治理能力建设，密切与农民的血肉联系，提升基层组织成员的市场适应能力及其在乡村中的影响力等。只有这样，乡村党建才能有效引领乡村善治的开展。

〔关键词〕乡村善治；基层党组织；党建创新；乡村振兴

〔中图分类号〕D267.2〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）04-0035-06

〔基金项目〕国家社会科学基金项目“新时代推进乡村善治的中国逻辑及其实践进路研究”（18BKS127），主持人熊小青。

基层党建有机结合于党领导的各项事业之中。“走乡村善治之路”作为推进乡村治理现代化的有效路径，深刻影响着乡村社会治理结构和治理方式。党的十九届五中全会提出，优先发展农业农村，全面推进乡村振兴的战略任务，乡村善治被赋予了更丰富的时代内涵和更深远的时代意义。乡村治理的善治取向，反映了乡村在现代化转向中的必然性，也体现着乡村社会治理的复杂性、艰巨性。因此，农村基层党建创新必然围绕着善治展开，或者说基层党建被赋予了新时代善治的内涵。充分把握并实践这一内涵，是在错综复杂的乡村社会现代转型中坚持并实现好党的领导的根本要求。

一、基层党建创新的境遇：乡村治理的善治转向

善治是善之治或善于治之义，即善于治理，或者治理实现了良好效果之意，其核心是基于大多数人认同的社会秩序的实现。有学者认为，善治具有合法性、法治性、透明度、开放性、责任性、回应性、有效性、效率性、参与性、协商性、稳定性、廉洁性、公正性、包容性等〔1〕；有学者认为，善治的关键是实现“自主管理”。这些观点更多地是从理论或普遍性意义上讲善治，然而任何善治总是与国情、乡情及其发展需要结合在一起的。新时代的乡村善治，是在乡村现代化已经成为人们的共识并现实地成为乡村发展主题及其建设目标的大背景下进行的。因此，新时代推进乡村善治是乡村现代化建设的必然要求。在中国特色乡村现代化建设实践中，善治就是激活乡村治理资源，构建适合乡村现代化发展的治理体系，主要表现在建立自治、法治和德治的治理体系，打造共治共建共享的治理格局上。党的十九大指出，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和最大公约数，很好地诠释了善治的要义。新时代推进乡村善治，就是在党领导下通过治理主体的多元、治理过程的协商和治理成果的共享等，实现大多数人满意的治理成效。办好农村的事情，实现乡村振兴，关键在党〔2〕。当善治现实地成为乡村治理的取向时，乡村善治的新理念、新思路、新要求，重塑着乡村社会关系，重振着乡村发展基础，打破着乡村传统利益格局，挑战着一切有违现代化的陋习和观念。乡村党组织的“堡垒作用”及其领导的内涵与方式必须对之进行积极引导。为此，乡村善治无疑成为了创新乡村基层党建的新境遇。

1.乡村善治蕴涵着基层党建创新的新要求。新时代走乡村善治之路，是在乡村振兴大背景下不断推进乡村治理体系和治理能力现代化所进行的社会管理创新，其宗旨就是要充分发挥不同治理主体在乡村治理中的作用，共议协商、积极参与从而形成治理共同体，逐步实现乡村社会的现代化。善治所秉承的新理念、新目标和治理方式手段的新变化等，内在地规定了乡村治理体制及其格局，从而对不同治理主体提出了新的要求。党的建设始终与党领导的各项事业结合在一起，并将建设成果落实到乡村各项具体工作中。因此，善治中如何加强党对村民自治组织的领导？如何发挥党组织引领、凝聚作用？如何激活乡村社会的活力，实现社会的和谐有序？如何发挥基层党组织优势？等等，这些具体的现实的问题的解决成为了善治下基层党建创新的契机，也由此成为基层党建创新的新目标、新要求。

2.乡村善治为基层党建创新提供了新思路。党的十九大明确提出，要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，坚持走乡村善治之路。这就规定着新时代善治实践的路径遵循，也确立起基层党建创新方向，即不断提升新时代基层党组织领导善治的能力和水平。为此，基层党建应从贯彻政策的坚定性、党员模范性、组织优势等方面着手，立足于群众的自主管理、自我管理，注重村民的获得感、利益感，强调公共利益最大化建设，提升公共服务水平。具体包括：尊重农民主体性、引导协调不同治理主体利益；从村民直接相关的经济发展、生活环境等诸多领域出发，提升乡村生活水平；彰显法治思维、系统思维，提升乡村自治水平、加大乡村法治进程；弘扬乡村德治传统，树立优良村风，化解乡村发展中的各种冲突；注重党员干部的清正廉洁，提高党员干部的担当负责精神等方面。这就为基层党组织改进和拓展工作提供了新思路。

3.乡村善治为基层党组织注入了发展活力。乡村善治强调村民自主管理，众人之事由众人商量，确立起共建共治共享发展理念及共议协商的矛盾化解方式。可见，善治被赋予了乡村社会主义民主建设的内涵，成为国家治理体系和治理能力现代化的组成部分。因此，这一根本性变革必然引发乡村管理理念、方式方法的改变，促使基层党组织发挥战斗堡垒作用的方式、机制得到改进。比如，善治要求政府更多的是服务乡村，因而有了减政放权、村民自治下沉、村党支书一户挑、第一书记、驻村干部、财政支农资金投入等一系列改革。而这些举措引发了基层党组织从组织结构、组织成分到组织管理、领导理念及方式等的创新，其结果也必然使得基层党组织运转整体效能得到提升。可见，善治引发的治理效应，给基层党建创新注入了新的活力。

二、乡村基层党建创新的新内涵：提升引领善治的能力

善治深刻影响着乡村社会治理秩序，重构着乡村社会治理结构和治理方式。乡村基层党组织是贯彻落实党对乡村方针政策的关键主体，发挥着堡垒作用。习近平总书记在十九届中央政治局第二十一次集体学习时指出：“基层党组织是贯彻落实党中央决策部署的‘最后一公里’，不能出现‘断头路’，要坚持大抓基层的鲜明导向，持续整顿软弱涣散基层党组织，有效实现党的组织和党的工作全覆盖，抓紧补齐基层党组织领导基层治理的各种短板，把各领域基层党组织建设成为实现党的领导的坚强战斗堡垒。”〔3〕为适应新时代乡村治理现代化需要，乡村基层党组织作为乡村善治的领导力量，必须通过党建创新来提升其领导善治的能力和水平。这当中包括从加强基层组织建设、增强组织善治能力到创新基层党组织的领导方式、动员方式和影响力等方面提升善治水平的方面。就是说，乡村基层党建被赋予了新时代善治内涵，从而使党建内在地体现着善治这一时代要求。

（一）“三治结合”：乡村基層党建创新的实践前提

党的十九大指出，建立自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，走乡村善治之路。“三治结合”治理体系的确立，是对乡村管理体系从民主管理向有效治理的跨越与创新，内在地规定着基层党组织堡垒作用的方式，成为了基层党组织在治理上积极作为的重要前提与路径遵循，也成为基层党建创新的前提。

1.党引领善治必须维护村民自治制度。实行村民自治，是宪法规定的乡村社会治理制度，是人民当家作主的具体体现。村民自治是从我国农村社会的“泥土中生长出来”的民主制度，它的产生和发展，始终离不开党的领导这一核心，村民自治必须坚持党的领导。但党的领导并不是由基层党组织中某个人的意志主导村民事务，也不是党组织去代替村民自治。村民自治就是让村民充分行使民主权利，通过民主的选举、管理、决策、监督等参与到村内事务的管理。党的领导及党支部“堡垒作用”的发挥是通过党的方针路线的宣传、党的组织优势及党员模范带头等方式，参与到村民自治之中。基层党组织在村民自治中发挥把握政治方向、协调组织、示范带头等作用。基层党建应围绕村民自治来推进创新，从领导方式到工作内容，从党政到党群、干群关系，努力把党的意志转化为村民意愿及其乡村行动，这便成为基层党建的现实课题。

2.党引领善治需要依法依规进行。法治是国家意志的体现，是社会文明及其现代化程度的标志。任何治理行为都必须依法进行，善治之路也必定是法治之路，因此，善治内在地包涵着法治精神和理念。一方面，党的基层组织作为乡村治理主体及其乡村治理体系的领导力量，必定是法治的倡导者、实践者和领导者，因而基层党建应该重视法治，并在党组织的领导实践中践行法治。基层党组织应依法承担起领导、监督乡村公权力的职责，如落实村务公开、村务重大决策等。另一方面，基层党组织工作往往都是与具体的、细碎的村民事务相联，是村民切实利益的表现，其治理的敏感性、利益性及其影响都是很大的，基层党组织唯有依规依法才能真正体现公正和权威，才能在纷繁复杂事务处理中实现党组织的威望。只有依法履行自身的职责，坚持法治原则，实现乡村公平正义，基层党组织的工作才具有正当性而被村民接受。

3.党在引领善治中十分重视乡村德治建设。乡村社会的显著特征就是熟人社会、人情社会，亲情、友情、乡情构筑起乡间的人际关系，它们依靠乡风乡规、风俗习惯等道德规范来维系。党的基层组织根植于乡村，了解并熟悉其工作环境及其对象的乡土性，能够有效地对党的方针政策进行乡土性阐释和推进，以乡土的方式进行不同治理主体之间的沟通协调，引导村民以村规民约规范乡村秩序，德治成为党引领善治的重要抓手，成为基层党组织化解冲突、提高效能的重要手段。因而，基层党建从德性及其乡土性出发，通过践行新风尚、新道德来实现乡风民风的转变，尊重村民对乡土人情和乡风民俗的认同，营造良好的乡村德治氛围。

（二）治理有效：基层党建创新的根本要求

治理有效是乡村振兴总要求之一，是乡村振兴战略实施中推进治理创新的内在要求，更是乡村善治的根本要求。治理有效强调治理的合理性和有效性，注重治理的结果导向，体现着善治的实效取向，符合村民心理期待，顺应市场化社会对效益的要求，由此也成为乡村基层党建创新的根本要求。

新时代善治的有效性取向，是基于新时代乡村社会现代化转型的现实提出的。随着我国新型工业化、城镇化发展的不断深入，乡村社会正在经历剧烈而重大的社会转型，大量人口向城市流动、人才流失、市场能力不足、乡村公共事业难以为继等社会问题突出，乡村呈现着“空心”状况。振兴乡村首在治理，就是要通过有效的治理，重新理顺乡村各种社会关系，盘活乡村资源，激发乡村活力，这当中，有效是关键。农民是务实的，市场是讲效益的，要使不同主体参与进来，有效的作为、实在的效益回报是前提。从农民身边困难入手，从乡村经济发展着眼，把治理落实在村民看得见、摸得着的利益上，增强农民对治理的满意感、获得感和参与感，这已经成为新时代加强乡村基层党组织建设的广泛共识。

因此，治理有效赋予基层党建新的时代内涵。治理有效既表现在过程的效率，也表现在治理结果的实效。为此，基层党组织必须围绕效益进行工作创新，如充分了解治理对象及其利益关系，整合乡村不同治理资源，提升建议意见的针对性、公共性等。基层党建必须从效益入手，其根本就是充分发挥好党组织的先进性与组织性优势。从乡村治理有效而言，所谓先进性就是准确理解并贯彻党的路线方针政策，秉持正确立场、观点并提出乡村发展方向。因此，先进性意味着站得高、看得远、把握准，少走弯路、少折腾。党的性质决定了党的先进性，党员的“大公”“无私”品质是其先进性的基石。所谓组织优势，就是通过组织的力量来化解冲突、凝聚力量、做出决策、推动发展。习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上强调，党的力量来自组织，组织能使力量倍增。组织优势为治理有效提供了可靠的保证。中国共产党是具有崇高组织使命、严密组织体系、严肃组织纪律的高度组织化特点的政党，因此，党的基层组织作为党组织的一部分，以其严密的组织性深入到乡村，从而展现出对乡村社会治理的强大组织动员力、行动力、战斗力，成为乡村治理的组织者、领导者、示范者；尤其是乡村振兴及善治的实施过程中，基于乡村社会“空心”现象，通过派驻“第一书记”“驻村书记”等方式，完善基层组织建设，这些都凸显组织的力量。因此，基层党组织的先进性与组织性优势不断转化为治理优势、群众优势、实效优势，实现着有效地治理。

（三）以群众利益为核心：基层党建创新的出发点和落脚点

乡村善治，归根到底就是把村民利益实现好、维护好、发展好。马克思认为：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”〔4〕83利益是一个重大的现实问题，也是个严肃的政治问题。中国共产党的宗旨就是全心全意为人民服务。党的十九大明确指出，要坚持把人民群众的小事当作自己的大事，从人民群众关心的事情做起，从让人民群众满意的事情做起。因此，推进善治，坚持“群众利益无小事”的执政理念，成为了乡村基层党建的根本宗旨。

进入新时代，治理意义上的群众利益呈现出更为多样、复杂的特点，利益表现得更为直接，利益冲突更加突出。这当中既有着传统意义上的经济利益、物质利益、政治利益等，又有现代意义上的环境利益、发展利益、精神利益等。对此，乡村基层党建，应基于新时代群众利益特点，通过共议协商，寻求更大的利益共同点来实现群众利益。同时，随着乡村现代化中民主建设深入，村民更加关注政治上权利、精神上的尊重、文化上多样等诸多方面的利益需要。这在一定程度上反映了乡村民众对美好生活向往的深度和广度。因此善治下乡村基层党建，应该积极回应村民的期待，推进党建引领村民民主权利的实践创新，如村民自治下沉的探索与创新，村民议事制度的完善，不同治理主体参与制度建立，村务公开的监督，党的践线方针政策的宣传等。总之，通过基层党建创新所带来的领导方式、工作内容创新，切实保障了村民民主权利的落实。

三、创新基层党建的实现路径，不断推进乡村善治

随着全面建设社会主义现代化强国新征程的开启，乡村治理现代化也进入一个新阶段，善治将成为乡村治理现代化的总领性目标贯穿于乡村振兴的整个过程之中。乡村基层党建创新必须围绕党在乡村的任务，推进基层党组织引领善治的能力建设，发挥好基层的堡垒作用。对此，要依据党对推进乡村治理的整体规划，不断创新党建的实现方式和路径，提升基层党组织领导乡村善治水平。具体而言，主要从以下方面入手。

（一）加强基层党组织治理能力建设

基层治理是直接与治理对象发生关系，并使其做出利于公共秩序的约束与改变的活动，呈现出事务性、细碎的、“微治理”等特征。基层治理能力主要涉及法治水平、协调能力、组织能力和执行力等。善治取向，就是要建立起自治、法治和德治相结合的治理体系，强调共治共建共享，强调公共利益最大化，注重治理主体的广泛参与。这对于长期与基层群众打交道的基层党组织而言，相对于以往的命令式、官僚式、家长式作风和方式，必定是根本性的、革命性的变革。因而基层党组织治理能力建设成为党建成效的关键。

加强基层党组织治理能力建设，最为重要的是基层党组织的领导能力建设。党的领导是通过党的组织进行领导，党的组织优势是确保党的领导的重要因素。健全組织结构，强化乡村基层组织的集体领导，完善基层党组织制度建设，这是组织领导有效的保证。加强基层党组织领导能力，一要探索和完善自治下的两委关系及其人员组成模式，实施一肩挑制度及乡村民主集中制，并作好经验总结和推广。二要锻造强有力的基层领导班子。适应新时代乡村治理发展需要，通过充实组织力量、“第一书记”任职等方式加强基层领导班子建设。“第一书记”的职责在于激发基层党员活力，强化基层组织建设，发挥好党组织先锋队的作用。“第一书记”及由此进行的组织建设，推动农村发展的同时，也有助于增进与农民群众的互动，拉近党和群众之间的距离。三要不断吸收新鲜血液。一方面，充分发挥大学生村官作用，利用他们高学历，创造性强的优势，改善党组织干部结构不合理状况。另一方面，吸收一些具有突出表现的模范人物加入基层党组织，充实和完善基层组织领导队伍。

（二）强化基层党组织与农民的血肉联系

党来自人民、植根人民，始终为人民利益而奋斗。基层党组织是直接与农民打交道的，它深入乡村社会，深耕农民群众之间，是党的方针政策的执行者、党的宗旨意志的体现者，也是百姓意见的反映者、群众利益的维护者，这就要求基层组织关心农民生产生活，切实维护和实现好群众利益，使善治得到更充分体现。因此，密切与群众的血肉联系是基层党建贯彻并实现善治的必然要求。

与人民群众保持血肉联系，最终是通过实在的、具体的“行为”来实现的。面对乡村社会的现代转型带来的利益冲突、观念冲突，使得乡村社会关系异常复杂，利益弥合、分歧疏导、社会关系纠编等工作异常艰巨。基层党组织是如何做、做的是什么、做得如何等，直接反映的是党组织对群众的态度。中央苏区时期，毛泽东就提出，关心群众生活，做好群众工作，把血肉关系落实到具体群众生活生产中。就是说，要从群众利益、群众困难、群众疾苦等群众生活生产的困境入手，切实解决群众面临的各种困难，如农产品销售、农民工技能提升培训、农村实用技术推广等。同时针对目前利益多元、观念冲突等社会转型现状，基层党组织利用“基层”优势，通过法治与德治结合方式做好协调服务，如引导成立乡风民俗理事会、建立乡村调解机构。针对农民法治意识缺乏，通过与上级组织部门合作成立乡村援助、调解组织，建立权益诉求机制，设置“绿色通道”。从这些“小事”“烦心事”“难事”出发，推进基层党组织的“微服务”“微治理”。也正是这种“微”实现着基层组织与农民群众的密切联系，巩固着基层党组织在群众心目中的地位。

新时代强化基层党组织与群众的血肉联系，需要重视乡村公共利益的增加。乡村善治就是实现乡村公共利益最大化。就是说，只有公共利益得到保证，乡村群众利益才能得到最大程度保证，基层党组织才能获得大多数人的认同。事实上，公共利益得到保证的乡村，其公共服务水平、经济发展程度普遍较好。因此，基层党组织在发展壮大集体经济方面要发挥更好的作用，如集体经济规划、乡村资源整合与开发、公共设施建设等；同时发挥党组织优势开展帮扶工作，通过市场化等方式提高农民组织市场化程度，如帮助农村电商、农村龙头企业发展等。壮大了公共利益，乡村公共服务就得到了保证，群众利益的保证就有了坚实基础。

（三）提升乡村基层党员队伍现代素质

党建创新最终要落实到党员队伍素质提升上。党员队伍是乡村基层党组织的基石，是堡垒作用实现的中坚力量，党员队伍素养在一定程度上反映了基层党组织治理能力和治理水平。随着全面建设社会主义现代化新征程的开启，乡村治理方式、环境和理念等的现代化转向成为趋势，善治的现代化内涵必然要求治理主体具有适应现代社会要求的知识、能力和水平的现代素养。面对生产力高度发达、社会分工广泛、社会合作紧密、市场化程度不断发展的现代社会，现代素养是理解和适应的钥匙。因此基层党员学习现代化知识、熟悉现代社会法则，增强现代适应能力，成为基层党建创新的必然选择。

1.开展有组织、有计划地学习教育活动。中国共产党是一个学习型的政党，从革命时期在战争中学习战争，到今天的全方位学习，党始终把学习作为加强党的自身建设的重要方式。乡村现代化大潮已经成为不可阻挡的发展趋势。目前一些乡村基层党员，对乡村现代化的认识、理解有限，尤其是对乡村现代化的具体实施措施、要求等缺乏必要的认识。因此，要建立健全党员队伍的组织培训机制，对党员定期、系统学习做出纪律约束；开展分类且有针对性的培训，结合乡村实际及党在新时代乡村振兴的方针政策，围绕现代分工合作理念、法治思维及市场经济理論进行培训。

2.要深入挖掘身边资源，树立典型示范。城镇化、市场化发展，造就了不少的“能人”，他们在闯荡市场中积累了不少经验，是鲜活的教材。这些人熟悉当地情况能够在经验交流中更有针对性进行教育。同时，积极发挥回乡大学生及其退休返乡人员人才优势，开展科普性、对策性知识传授。当然，也可通过争取上级组织支持而邀请专家或企业家参与，如市县党校、龙头企业、其它市场主体等。有条件的地方也可以到经济发达地区考察参考。

3.提升法治化、民主化认识和实践水平。现代化强调法治化、民主化的重要性。强调法治就是强调规则意识，任何权力都必须在法律范围内；任何权力都是人民赋予的，都必须应用于人民利益之上。基层党员由于直面现实利益、人情世故、乡里乡情等诸多因素，习惯于传统情感性、管控性管理做法，然而在乡村形态格局大变化下却出现管理中的老方法不灵验、不管用现象，不少“小”问题或微不足道的事件却演变成群体性冲突的大事件。法治化、民主化就是适应新情况的新方法，它通过划清权力边界、理清权利与义务关系，潜规则变成明规则、人人都按规则做事来达到共治共建，并以此树立起规则治理的权威性。这便是治理的根本要义、核心所在，也是整个党员队伍适应治理现代化要求的使命、担当使然。

总之，基层始终是各种矛盾冲突最直接、关系最复杂的地方之一，也是整个社会治理的重心，乡村基层党建创新的意义更加突出。乡村治理善治取向的确立，标志着乡村基层党组织必须围绕引领善治能力提升、强化基层党组织与农民的血肉联系、提升乡村基层党员队伍现代素养来推进党建创新。唯有坚持党对善治的领导，不断推进党建的善治创新，乡村善治才能获得有效地推进。

〔参考文献〕

〔1〕俞可平.增量政治改革与社会主义政治文明建设〔J〕.公共管理学报，2004（01）：8-14+93.

〔2〕王礼鹏.党建引领乡村振兴发展的地方实践与经验启示〔J〕.国家治理，2018（15）：42-48.

〔3〕习近平在中央政治局第二十一次集体学习时强调贯彻落实好新时代党的组织路线不断把党建设得更加坚强有力〔N〕.人民日报，2020-07-01（01）.

〔4〕马克思恩格斯全集：第1卷〔M〕.北京：人民出版社，1983.

责任编辑燕斌斌