中国共产党党内监督体系功能论

林宏博

【摘要】阿尔蒙德结构-功能论中将系统的功能分为三个层次，即体系、过程和政策，这三个层次的功能同时发挥作用。党内监督体系作为存续于中国共产党政治组织环境下的分系统符合结构-功能论的理论框架，无论在分析党内监督体系的系统自身维系的体系维度、监督需求转化的过程维度和监督政策执行反馈的政策维度时，还是三个维度间功能的关系时，阿尔蒙德结构-功能主义均能良好契合。本文在进行党内监督体系的功能分析时，采用的是阿尔蒙德的结构-功能分析框架。

【关键词】中国共产党;党内监督;功能论

一、党内监督体系的体系维度

从体系功能层次分析，体系层次所涉及的是党内监督体系自身的维持功能与体系适应环境（中国共产党）的适应功能。维持功能对体系的观念和主体维持进行分析，适应功能对体系与环境的信息交流进行分析，包括信息采集与信息输出两方面。

（一）党内监督体系的维持功能

党内监督体系的维持功能即党内监督体系维持自身存在的功能，它的现实指向可以分为两方面：一方面指的是党内监督体系的观念维持，另一方面指的是党内监督体系的主体维持。从观念维持功能来讲，就是要实现党内监督文化的弘扬与传播，使加强党内监督、防止权力异化观念深入人心;从主体维持功能来讲，就是要使党内监督的实施主体队伍实现高素质专业化，打造忠诚干净担当的纪检干部队伍。

党内监督体系观念的维持功能要义在于党内监督文化的弘扬与传播，作用在于使党内监督文化在全党蔚然成风。党内监督文化是中国共产党在长期的革命与建设实践过程中逐渐形成的有关党内监督的制度规范、心理、观念与思想体系等方面的总和。党内监督文化来源于无产阶级领导人在社会主义革命、建设、改革时期的管党治党思想理念，根植于党内监督的历史实践之中。中国共产党从成立之初就将监督写入《中国共产党纲领》之中，“工人、农民、士兵和学生等地方组织的人数很多时，可以派他们到其他地区去工作，但是一定要受当地执行委员会最严格的监督”。从毛泽东加强党的纪律监督的“三大纪律八项注意”，到邓小平“宪法上规定了党的领导，党的领导好，就要不断克服主观主义、官僚主义、宗派主义，就要受监督，要扩大党和国家的民主生活”，到江泽民“越是改革开放，越要加强和健全党内监督;越是领导机关、领导干部，越要有严格的党内监督”，再到胡锦涛“加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督。加强对重点环节和重点部位权力行使的监督”，及至党的十八大以来，习近平总书记指出，“全党要深刻认识到，党内监督是永葆党的肌体健康的生命之源，要不断增强向体内病灶开刀的自觉性，使积极开展监督、主动接受监督成为全党的自觉行动”。党内监督体系观念的维持功能有利于营造党内监督的良好文化氛围，有利于党内监督主体更好地发挥监督责任、执行监督，有利于党内监督客体自觉接受组织监督、民主监督和同级监督，增强自我净化、自我完善、自我提高的能力，有利于党内监督体系的观念维持。

党内监督体系主体的维持功能要义在于使党内监督主体实现高素质专业化，其主要指向于党内监督的专责机关，作用在于打造忠诚干净担当的纪检干部队伍。2015年1月，习近平总书记在十八届中央纪委五次全会上强调：“广大纪检监察干部要敢于担当、敢于监督、敢于负责，努力成为一支忠诚、干净、担当的纪检监察队伍。”党章赋予党的纪律检查机关监督执纪问责的职責，从发现问题到执行纪律最后至责任追究都是其主要职责，与此同时，还涉及纪检监察机关的权力滥用的防范制约。因此需要强化党内监督主体的权力运行的监督制约，健全执纪执法工作机制，打造忠诚干净担当的纪检队伍，在这种背景下，《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（以下简称《规则》）应运而生。《规则》总结了党的十八大以来纪检监察体制改革理论、实践、制度创新成果，强化内控机制，细化监督职责，着力建设一支忠诚坚定、担当尽责、遵纪守法、清正廉洁的纪检监察干部队伍，推动全面从严治党向纵深发展。《规则》共分十章对纪律检查机关的领导体制、监督检查、线索处理、谈话函询、审查调查等作出了详细的规定，对监督执纪行为列出了详细的“正面清单”和“负面清单”，全程规范了党内监督执纪行为实施。党内监督体系主体的维持功能有利于实现监督执纪工作的规范化、制度化，有利于防止党内检查机关的权力异化，有利于打造高素质专业化的纪检干部队伍。

（二）党内监督体系的适应功能

适应功能即党内监督体系（体系）与中国共产党（环境）实现信息交流，它的现实指向同样可以分为两方面：一方面指的是党内监督体系的信息采集功能，另一方面指的是党内监督体系的信息输出功能。从信息采集功能来讲，信息的采集是各类党内监督工作开展的首要环节，信息对称和信息渠道的通畅是满足监督需求、有效实现监督实践的前提。从信息输出功能来讲，体系通过调查审查结果公示等方式方法，将监督结果公之于众，从而正风肃纪，形成震慑。

党内监督体系信息采集的适应功能要义在于党内监督信息来源的及时性和有效性，作用在于保持党内监督信息渠道畅通，满足广大党员和群众的监督参与需求。相较于早期的实名举报、上访、来信和电话举报等信息收集渠道，借助于大数据、互联网等新兴技术手段的网络监督是近些年来的明显趋势。“开始从自发、零散的民间网络向自觉、集中、组织化的网络监督的转变，或者说民间网络监督与组织化的网络监督相辅相成。”现阶段的党内监督体系的信息采集结合了传统的人力监督和新时期的网络监督和网络举报等，具有监督主体多元化，监督视角全方位，监督方便快捷、及时高效等优点。党内监督体系信息采集的适应功能有利于对违法违纪案件的查办，有利于党内监督的有效性提升，有利于满足广大党员和群众的政治参与和监督参与需求。

党内监督体系信息输出的适应功能要义在于党内监督信息输出的及时性和震慑性，作用在于及时公布审查调查案件处理结果，形成震慑效果，筑牢“不敢腐”的堤坝。2012年12月中央“八项规定”出台，我们党以此为切入点，严整“四风”重拳反腐。“2016年，中央纪委通报曝光典型案例44起，涉及中管干部11人;全国共查处违反中央‘八项规定精神问题4.1万起，处理党员干部5.8万人，给予纪律处分4.3万人。”不敢腐、不能腐的政治态势已经形成。党内监督体系信息输出的适应功能对于增强党员干部的廉洁自律的自觉性、提升党内监督震慑效果成效显著。

二、党内监督体系的过程维度

从过程层次分析，过程层次所涉及的是党内监督体系将监督需求（监督思想、监督理论）通过转化变为监督的权威性政策的输出过程，其包括汲取、制定与执行三大功能：对党内监督实践经验、思想和理论的汲取，对于党内监督法规、党内监督制度的制定，对于党内监督政策的执行。

（一）党内监督体系的汲取功能

党内监督体系的汲取功能解决了党内监督相关制度的来源问题。党内监督的法规制度来源于马克思主义经典作家的监督理论，来源于无产阶级领导人的监督思想，来源于党内监督的实践经验，同样来源于党内监督的现实需要。从列宁设立国家纪律监察委员会，强化党内监督，以民主集中制为指导，提出党内监督思想，进行党内监督实践，到毛泽东建立和完善民主集中制，将其作为党和国家机关的组织活动原则，同时特别注重民主监督，将权力的制约依靠于人民的有效监督，到邓小平提出了监督制度建设的要求，再到江泽民加强对领导干部的监督，再到胡锦涛将党内监督制度放在突出地位，对党内监督制度化进行了积极探索，及至习近平总书记强调“现在我们不断完善党内监督体系，目的都是形成科学管用的防错纠错机制，不断增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力”，都是将党内监督体系化。党内监督体系的汲取功能有利于对实践经验的总结，有利于对党内监督思想和理论的继承，有利于将经验、思想和理论制度化。

（二）党内监督体系的制定功能

党内监督体系的制定功能解决了党内监督汲取功能之后的问题，即将有益的经验、思想和理论进行汲取总结之后形成了怎样的制度。每项党内监督制度的形成都离不开党内法规的出台。现今的党内监督制度包括巡视巡察制度、民主生活会、组织生活会制度、党内谈话和诫勉制度、述责述廉制度、领导干部个人有关事项报告制度、领导干部插手干预重大事项记录制度、信访举报处理制度、党风廉洁意见回复制度、党务公开制度等。党内监督体系的制定功能为党内监督实践活动的开展提供了基本的遵循，对监督方式、监督方法、监督流程进行了详细的规范。

（三）党内监督体系的执行功能

党内监督体系的执行功能解决了党内监督体系制定功能之后的问题，即在形成了党内监督的各项制度后党内监督的实践活动将如何开展。执行功能相对于不同的党内监督主体有着不同的实践开展路径。针对党的中央组织而言，党内监督实践的开展就是中央委员会全体会议听取中央政治局工作报告，监督中央政治局开展工作并部署党内监督的重大任务等;针对党委（党组）而言，党内监督实践的开展就是领导地区、部门、单位的党内监督工作，组织实施各项监督制度，抓好督促和检查等;针对党的纪律检查委员会而言，党内监督实践的开展就是加强对同级党委、党的工作部门等领导干部履职、行使权力情况的监督，落实纪律检查工作的双重领导体制情况等;针对党的基层组织和党员而言，党的基层组织党内监督实践的开展就是严格党的组织生活制度，开展批评和自我批评等;针对党员的党内监督实践的开展就是充分发挥自下而上的党内民主监督，加强对党的领导干部的监督等。党内监督体系的执行功能使党内监督从理论走向实践，使党内监督法规制度得以实施，对党内监督的结果、工作成效起着重要的决定作用。

三、党内监督体系的政策维度

从政策层次分析，政策层次所涉及的是党内监督体系最终政策执行的实际作用、政策所带来的结果以及政策所得到的三个方面的反馈，包括输出、结果与反馈三大功能。其中输出功能即指对权力运行的规范，防范公权力的异化;结果功能即指形成党内防错纠错机制，具体说来就是有利于增强党在长期执政条件下自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力;反馈功能即环境对体系政策的反映作用于新一轮的输入，反馈功能即自上而下的支持性反馈和自下而上的要求性反馈，支持性反馈包括加强党内监督法规体系建设等，要求性反馈包括拓宽监督信息渠道等。

（一）党内监督体系的输出与结果功能

党内监督体系的输出与结果功能是相统一的。输出功能指的是对公权力进行监督制约，实现对公权力运行的规范;结果功能指的是形成党内防错纠错机制，增强党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力。前者是后者实现的必要条件，后者是前者实现后所达成的结果。对于执政党来说，掌握权力和运用权力是实现党的领导和执政的基本途径。如果权力运行不规范、权力内部缺乏有效制约，权力就会被滥用，以权谋私、权力腐败等权力异化现象就会发生。“加强对权力的制约和监督。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”党内监督的权力制约如何达成，还需要向前寻求其执行、制定与维持功能。首先，从党内监督实践入手，党内监督各主体深入开展党内监督实践活动，对违规违纪违法人员执纪问责，形成震慑，使其“不敢腐”;其次，从党内法规制度上入手，完善党内监督的法规制度体系，扎紧权力制约制度的笼子，使其“不能腐”;最后，从营造党内监督文化氛围入手，使得掌握公权力的党员和党员干部牢记用权须谨慎、用权受监督，改进工作作风，永葆群众本色，使其“不想腐”。只有这样，不敢腐、不能腐、不想腐才能实现公权力的规范运行，形成党内防错纠错机制，增强党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力。

（二）党内监督体系的反馈功能

党内监督体系的反馈功能就是体系的输出与结果功能作用于中国共产党的环境之后，环境对体系进行新一轮的反馈性输入。这种反馈功能分为两种，第一种称之为自上而下的支持性反馈，该种反馈一般由体系的构建者来对体系进行进一步的优化;第二称之为自下而上的要求性反馈，该种反馈一般由体系的作用者来提出新的意见和建议。

反馈功能体现的是对现今党内监督体系的再度完善和优化。支持性反馈所包含的是来自体系自上而下的完善和优化，这种支持性反馈涵盖体系现今大部分功能的优化，从营造党内監督文化氛围，以马克思主义权力观思想武装全党，到提升党内监督主体的综合素养，打造忠诚干净担当的党内监督干部群体，再到畅通党内监督信息渠道、党内法规制度体系的完善、党内监督实践方式方法的可行性有效性探索、党内监督权责的合理分配和再优化等，支持性反馈是一种全方位、多角度、立体化的系统性的党内监督体系的优化反馈工程，其更加注重自上而下的组织监督的完善;要求性反馈所包含的是来自体系自下而上的建议和意见，具体而言就是党员群众如何有效参与党内监督、满足其监督意愿和监督需求的要求。党内监督体系的反馈功能有利于党内监督体系的进一步结构优化，有利于党内监督体系的进一步功能发挥，有利于党内监督体系完善路径的探索。

四、党内监督体系三个层级间功能的关系

从体系、过程与政策三个层次之间的关系来考量，体系层次注重与环境进行交流并维系自身存在，同时与过程层次和政策层次配合密切，故体系层次在党内监督体系的上下两端，与环境具有直接接触并包围过程与政策层次，相互影响。过程层次在接收输入和反馈后，其三项功能更加注重体系内部的转化，汲取、制定与执行均在体系内部完成，其完成后直接作用于政策层次，故过程层次功能与环境的边界略有重合但大体在党内监督体系内部并作用于政策。在政策层次的输出、结果与反馈三项功能中，其输出功能的规范是直接作用于全党，而结果功能中的防错纠错机制也同时作用于全党，输出与结果功能的指向范围当然也包括监督体系自身，故政策层次的输出与结果在党内监督体系与环境（中国共产党）之间，最后反馈功能由环境反馈于体系并完成下一次输入即在环境之中，作用于整个体系。

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（作者单位：复旦大学马克思主义学院）