PPP政策制定演变逻辑

□文/张 灿

（北京师范大学政府管理学院 北京）

［提要］PPP模式成为我国政府用于提供公共产品和服务的重要方式，发展潜力巨大。搜集2010年1月～2019年12月中央政府PPP政策，运用社会网络分析方法对发文主体合作网络进行分析，运用权力网络视角对政策网络的变迁规律进行解释，探究政策发文规律。随着参与发文主体不断扩大，资源和地位极化现象出现，财政部、发改委以及资金管控部门的主体地位凸显。政策工具仍旧以行政性工具为主，经济性和信息性政策工具比例较低。政策议题虽然逐渐丰富化和立体化，但是项目监管等议题所占比例较低。未来，PPP发展要平衡各部门权力，促进经济性和信息性政策工具的使用，加强对PPP项目的监管。

一、研究背景及意义

PPP在我国被译为政府和社会资本合作，是私营公司提供公共物品或者服务时和政府签订20～30年的长期合同，近年来在我国得到广泛应用。以往的文献资料大多是从PPP实际运行过程中的产品或者服务的供给、私营部门和公众的参与等角度探讨，较少从政策制定主体视角探讨。运用社会网络分析方法可以发现主体发文和拥有政策资源的情况。不同主体间合作网络关系的变化是各主体拥有资源变化的反映，不同的政策制定者对应着不同的资源，权力在制定者中的分配决定着资源分配，进而决定着PPP的发展方向。运用权力网络视角对PPP制定主体进行分析，探究中央政府PPP政策制定中主体间权力分配关系以及不均衡的权力分配带来的问题，进而提出政策建议。

二、文献综述

当前学术界对PPP研究较多从风险分担、运行效率、激励机制等层面开展，从权力视角的研究付之阙如。政策文献是一种描述性推论研究，它是利用观察值来推导难以直接观察到的结论，利用政策文献的属性特征，可以推导出政策变迁、机构职能改革、合作模式、府际关系、政策体系结构等。这种政策研究方法的好处是使政策研究建立在翔实的事实基础上，研究政策问题不再依托于原有的政策理论，而是先从政策文献属性的数量规律出发，发展和完善政策分析理论。利用政策文本中各主体的发文情况可以得出各主体拥有的政策资源，进而判断出PPP政策制定中的权力分配情况。

方俊智等运用共词分析和社会网络分析探究了2006～2018年PPP政策文本和文献演变间的关系，绘制出了共词聚类树状图，但是对PPP政策文本分析的维度少，并未深入挖掘政策文本发展规律背后的原因。周付军等运用2008～2018年的中央政府和湖南省颁布的PPP政策文本对发文时间、单位、主体协同度和政策工具进行分析，重点在于比较府际在PPP政策颁布上的异同点。主体所处的网络节点和占据的网络资源构成了主体的权力网络，权力网络体现了主体在网络合作中的控制力和影响力，节点间网络权力不仅取决于自身拥有的资源，也取决于其他的网络节点拥有的资源，权力分配失衡会导致组织内部的治理结构出现问题。

三、PPP政策文本多维分析

（一）PPP发文主体政策网络分析。毛寿龙等认为有三种研究政策网络的视角，即描述性、解释性和规范性。他认为基于解释性功能视角的政策网络关注政策过程中行动者间的结构关系、相互依赖，可以提升政策网络“结构观”的解释力，有效地与描述性政策网络对接。本文的政策网络分析融合了上述三个视角。本文选取的时间跨度为2010～2019年，将2014年设为时间节点，分析中央政策主体差异。研究流程主要体现为：政策文献收集——政策文本数据化——小型数据库——数据分类与分析——理论分析。

本文用Ucinet软件对2010～2019年间参与政策颁发的主体运用社会网络方法进行分析。用Netdraw构建出联合发文各部门间的合作关系，对个体位置结构进行分析，选取的测度指标为点度中心度。点度中心度描述的就是网络主体中单个成员在网络中的地位，点度中心度越大说明该节点在网络中处于核心地位，具有较大影响力。连线的粗细代表的是联合行文的频次，线条越深代表联合发文次数越多，部门间联系越紧密。可以直观观察到部门间的合作关系以及资源。

首先对2010～2013年的政策网络进行分析，图1和图2是用Netdraw绘制的政策网络图，图中已去除了孤立点，即和其他部门无联系的部门并未显示在图中。（图1、图2）

图1 2010～2013年PPP政策主体分布图

图2 2014～2019年PPP政策主体分布图

根据点的大小可以判断不同部门的影响力。在这一时期，权力在各主体间分配较为均衡。依据中央政府各部门在PPP领域的影响力将其分为三个主要的群体：最有影响力的政治行动者、相对有影响力的政治行动者以及其他参与者。PPP项目的推动者实际上是国务院，国务院是最有影响力的行动者，主要职能是引导宏观经济和经济体制改革，提供科学分析和政策建议。国家发改委和财政部的许多PPP政策的发行都是以国务院的政策为基准的，是相对有影响力的行动者。财政部主要负责的是公共服务类项目，颁布了较多的项目领域发展方向的政策，国家发展改革委主要负责的是基础设施建设类项目。财政部和发改委的合作较为密切，联合发文频率较高。政策网络中金融部门所占的比例较高，财政部和国家发展改革委除了彼此联系较为紧密之外，还和中国人民银行、银监会联系较为紧密。PPP项目大多是资本密集型产业，前期需要大量的资金投入，因此PPP领域产生的融资需求需要依靠银行和证券公司出台相关政策推动。中国人民银行和银监会的功能分别是制定货币政策、维持金融市场的稳定和监督管理银行业、维护银行业的稳健运行。中国工商总局（现为市场管理监督总局）、国家税务总局、商务部、证监会在政策网络中与其他部门联系紧密，这几个部门的主要目的是通过提供高效的登记管理服务、减税、拓宽民间投资领域吸引社会资本的投资，正是吸引民间资本投资这一共同的目标将这几个部门紧密地联系起来。

我国在2014年迎来了PPP的“全面爆发期”，多部门协同推动发展。但是部门间政策资源分配的不均衡程度加深，出现支配性主体，政策网络中的主体呈现极化效应。政策网络规模扩大，联合发文数目增多，但主体的节点大小有明显差异。多个部门之所以协同发文的原因有两个：一是国务院的政策压力推动社群内部成员的联结，共同制定政策推动各领域发展PPP项目；二是部门之间存在利益耦合，发展互补。由各部委组成的政策社群具有交流频率高、持续性强的特点。处于政策网络较为边缘位置的主体数目较多、占有的政策资源少。除了财政部、发改委、金融相关部门占有的政策资源相对较多，大部分部委占有较少的政策资源。财政部依旧是发文最多的部门，国家发展改革委位居其次。财政部和发改委分别与众多部门建立了紧密的联系，处于发布政策的核心位置。银监会、中国人民银行依旧是发文较多的部门，成为财政部联合发文较多的部门。国家工商总局、证监会、国家税务总局、商务部、国土资源部（现为自然资源部）、交通运输部属于次网络结构中的点，上述部门的职能分别为：主管市场监督、监督证券期货市场、税务、国内外贸易、规划管理土地等自然资源、推进运输体系建设。

PPP不仅仅是依靠资本驱动，更需要技术和管理的支撑。PPP后期的监督和技术离不开相关部门的支持，不同的中央部委担负不同的职责，PPP发展需要多部委合作。如果其他部委较少参与其中，PPP政策的协同效应会大大降低。部门间注重政策的协同制定，联系密切，有助于保证政策的连贯性和一致性，提升政策制定的科学性和效率。政策的协同性也可以减少利益可能存在分歧部门的矛盾，政策的协同性为各政策制定主体间矛盾的解决及合作的达成提供解决途径。边缘网络中的部委在相关领域的建设和管理中拥有较高的主导权和丰富的经验。因此，要提升边缘网络中政策主体地位，赋予其更多的政策资源，提升主动性和积极性。

（二）政策工具分析。将中央层面的PPP政策工具分为三种，分别为规制型政策工具、经济型政策工具和信息型政策工具。政策工具的性质不同，作用的对象不同，所带来的效果也不同。工具的选择不仅仅是经济问题，更是政治问题，涉及重要的权力、目标和效率问题。规制类工具具有高强制性、低自主性。将规制型政策工具分为直接行政和经济管制两种形式。经济型政策工具是通过经济手段对治理客体进行作用，利用市场机制解决问题。理论来源是“科斯定理”及“庇古理论”。通过财税补贴和特殊许可证等方式调控客体的发展。信息型政策工具是指通过宣传和信息公布的方式让各主体知悉政策方针，便于各主体调整行为方式。

本文根据这种分类方法，将收集的167份政策文本进行分类。得到的三类政策工具所占比重如图3所示。我国中央政府出台的PPP政策大部分是“行政型”政策工具，占总政策文本的70.3%。“信息引导型”工具的应用次之，主要是政府运用其专业分析能力，为行业的发展提供建议。具有信息引导、指明方向的作用。“经济型”政策工具主要是政府运用财政补贴、价格手段刺激参与的企业和其他社会主体参与PPP项目。“经济型”政策文本所占比重为7.27%，所占比重最小。（图3）

图3 三种政策工具所占比重图

这种政策工具的组合搭配与我国PPP发展的阶段有关。我国目前处于PPP发展的初始起步阶段，以行政型手段为主，颁布了PPP可以进入的领域以及操作指南等。随着PPP进入的领域不断扩大，相关的政策主体的增加，市场环境的变化，应该基于市场激励型政策工具给予经济主体一定的利益作为激励，借助经济手段使民营企业能够获得一定的经济利益。在当前PPP政策的战略发展阶段，顺应多元化社会的发展趋势。注重运用经济型和信息引导型政策工具解决PPP实施和运作问题，形成综合的多元化的政策工具使用模式。同时，基于大数据背景推进政策工具创新，用技术手段推进政策工具的升级。政策网络中的行动者如专家学者、金融机构、社会资本方等也在政策网络中，庞大的利益群体的运行依靠大量的行政型政策工具对各行动主体参与进行动员和规制显然是不够的。

（三）政策议题分析。如图4所示，通过对政策议题进行分类，得出各个年份政策内容演变的趋势，可以看出项目投资、金融和财政支持、项目示范共同构成了中央层面PPP政策的重心。此外，还涉及到项目实施细则、项目信息平台建设、项目监管和采购、第三方评估等内容。形成了以项目投资为引领、金融财政支持为主线、示范监管等为支撑的政策和实践取向。（图4）

图4 各年份PPP政策议题演进趋势图

通过政策议题分析可以看出中央政府出台PPP政策的发展脉络。文章通过对自建数据库中的政策文本中的议题进行提炼，依据时间顺序对其排序得到政策议题演化图。从图4可以看出，PPP政策的颁布呈现倒U型发展的趋势，政策数目呈现先增加后减少的趋势。将政策议题变迁分为前期、发展期和调整期。其中，前期是2010～2013年，发展期是2014～2016年，调整期是2017年至今。通过政策议题的变迁分析，可以发现政府在PPP领域的政策注意力和政策偏好的变迁态势，有助于进一步分析政策过程和方向。

2010～2013年是发展前期，政策议题种类单一且数目较少。中央政府将政策重心置于拓宽社会资本进入的领域以及金融和财政支持方面。社会资本在进入这一领域前持观望态度，原因有两个：首先，PPP领域的特点是投资周期长、金额大、不确定因素多；其次，社会资本对PPP政策和项目的信任度不高。中国社会长期的官本位思想影响着民众，社会资本对政府合作抱有怀疑的态度。为了激励社会资本进入PPP领域，政策选择菜单是挑选合适的社会资本，引导社会资本进入相关领域，为社会资本提供优惠税收条件、融资条件，减少繁杂的行政审批手续，通过政府去管制提升社会资本投资信心和吸引社会资本。政府过去是基于目标责任制的压力型体制，围绕经济发展为主要目标，在社会管理和保障领域的职能较弱。这一时期政府鼓励进入的医疗和保障性住房领域都是公共服务类项目，这类项目有助于政府职能的转变。这一时期也鼓励社会资本进入物流领域、医疗卫生领域、市政工程领域、保障性住房领域。在金融财政支持方面，国务院和发改委牵头颁发关于同等对待民间投资主体的通知（发改投资［2012］1580号），指出应用投资补助和贷款贴息的方式确保社会资本享受优惠。项目投资和金融财政支持内容仍旧占主要地位。继续强调民间投资、对项目的金融财政支持的同时，优化投资环境和项目人才库管理与建设的政策议题进入政策议程。

2014年被称之为PPP发展元年，从2014年至2016年是我国PPP迅速发展和扩张的时期，PPP模式以“大推进”模式发展，政策场域内充斥着各类政策议题。这一年许多政策颁布构成了PPP能够蓬勃发展的基础框架。这一时期政策议题相互支持、互为补充。政策议题的协同性增强，融资和财政补贴及税收优惠仍旧是这一阶段主要的议题之一。从上图可以看出政策议题种类和数目都在增加，投资领域持续扩大。投资总额不断攀升。投资领域在一定程度上可以实现互补。如地下综合管廊建设和海绵城市建设。城市地下综合管廊建设不仅有利于保障城市安全、美化城市景观，同时还促进城市向集约高效的方向转型发展。为了保证项目的顺利实施，规范各方主体行为，针对项目实施政府出台了操作指南。项目信息平台建设、项目实施规范以及人才库管理建设与前一时期相比数目增多，政府的政策偏好项目的建设、监管和经验转移。融资是项目得以生存发展的“血液”，对项目固然重要，规范和监管则是“骨骼架构”，是项目可持续发展的支撑。与前几个时期相比，项目生命周期后端的项目示范和项目信息平台的议题数量上升，但是政策执行中的实施和监管数目却在下降。这一时期，许多项目已经开始进入建设阶段，涉及的利益主体众多，为保障项目的质量、规范利益主体的行为、维护公共利益，应提升政策执行阶段的政策议题的比例。这一时期有3个文件联合发文的政策主体都多达20个，部门间联系交错、利益分散。主管部门为财政部和发改委，但是两部门职能交叉不清，会导致下属部门执行政策时无所适从。应加快理清主管部门的职能并制度化。加强各部门的交流，在现有的体制下构建PPP项目的洽谈活动。统筹各部门资源，实现优化配置，助力PPP全面发展。

自2017年起，PPP发展进入调整期。PPP政策颁布与发展阶段仍然呈现一定的错配现象。截至2018年4月23日，各地累计清理政府和社会资本合作（PPP）退库项目1，695个、涉及投资额1.8万亿元；上报整改项目2，005个、涉及投资额3.1万亿元；各地还退出储备清单项目430个，涉及投资额6，551亿元。从全国范围看，PPP的集中爆发推动了大量项目的建造，经历了前期“大推进”式的发展，大量项目退库的现象时有发生。PPP项目因为前期论证不足导致的项目失败案例数目上升，项目的监督力度和实施中的监管尚待加强，但是在调整期这两种议题的数量在下降。我国发展PPP的时间相较欧美国家短，国内各个省份初始条件不同，地方政府对PPP的认知尚未成熟，社会资本发展PPP经验不足，这些因素决定了我国的PPP发展必然要经历渐进式发展和调整，才可以走向高质量可持续发展的道路。在进行政策议题的设定时，应以系统管理思想为指导。政策议题之间有前后顺序、相互支持和互补的关系，政策议题的整体性和连贯性可以帮助政府实现PPP政策制定的优化。

四、结语

运用政策文本计量分析方法，从权力网络视角对我国中央政府近年来的PPP政策进行剖析，旨在从政策制定网络者之间的权力关系揭示PPP发展存在的问题。多元政策主体网络不断扩大的同时形成了交错不一的网络，中心型主体为国务院、财政部和发展改革委。次中心型主体为银行、证券部门、税务部门、交通运输部门。虽然跟随型主体众多，但是参与度不高，且主体间合作关系有待进一步加深。发改委和财政部拥有绝对权力，占据主导地位。在之后的政策制定中，提升边缘网络主体的参与程度，发挥主体间协同性。总体上，政府偏好使用行政型政策工具，其次是信息型政策工具，经济型政策工具使用频率最少。实际上这种政策工具的组合方式和社会资本具有的逐利性不相匹配。应增加经济型政策工具中的财政补贴、税收优惠等激励手段，吸引更多优质的社会资本加入。我国PPP政策议题发展与社会需求、政府偏好、PPP发展阶段相关。随着时间的发展，政策议题间的互补性和协同性虽然不断上升，但是监管类议题却随着更多项目的开展而减少，滞后于项目的发展阶段，这也可能是PPP近年来出现大量退库现象的原因。从目前中央政府PPP政策的出台情况来看，我国PPP政策已经具有完备性和整体性。未来应平衡社会资本的激励和项目监管间的关系，让社会资本“造福于民”的同时觉得项目“物有所值”。

本文是对PPP政策制定的分析，政策制定需要政策执行才能落到实处。未来会对影响PPP政策有效执行的因素和路径进行探究，为更好地推进PPP发展提供理论依据。