环境影响评价有效性的评估分析

临沂经济技术开发区行政审批服务局 张丽华

传统的经济与社会发展模式必然导致资源枯竭和环境污染，我国在进入经济社会发展新阶段后，环境污染和资源短缺问题更加突出。为了实现可持续的、绿色发展战略，必然要求提升环境保护和生态治理能力。加强源头的污染识别和环境影响评价工作，从开发和利用之初就制定完善的环境保护策略，实现经济转型。20世纪90年代，我国开始大规模的城市化和工业化进程，逐渐探索出一条高投入、高能耗和高排放的粗放式发展模式，导致我国现阶段的环境形势日益严峻，环保压力大。

一、环境影响评价有效性研究现状

（一）国际环境影响评价有效性研究

环境影响评价有效性研究最早起始于建设项目环境影响评价的有效性研究，国外学者在该领域的研究起步较早，从研究的重点方向分析，多数学者将环境影响评价有效性研究解释为预期目标的实现程度。从发展历史上看，在项目环境影响评价的基础上发展而来的环境评价，与项目环境影响评价有着明显的区别，环境评价的重点在于决策阶段以及决策的实施，而有效性评价重点关注预期目标是否实现以及实现的程度，强调的是决策对结果的影响程度。通过文献调研，近一段时期以来，国际学术界对环境影响评价有效性研究主要集中在以下几个方面：（1）环境影响评价有效性基本概念和理论的界定，包括环境影响评价的内涵、开展该工作的必要性，即环境评价有效性的研究目的等。过去的二三十年，环境影响评价工作主要围绕应用实践展开，在理论方面的研究并不深入。（2）环境影响评价工作的微观层面成为研究的热点问题，即在宏观法律体系、规范制度的基础上，重点关注评价的方法和程序。（3）更加注重环境影响评价的实际效果，即如何通过环境影响的评价工作，提升环境保护和生态恢复的有效性。

（二）国内环境影响评价有效性研究

国内学者开始研究环境影响评价起始于20世纪90年代，1995年在青岛召开的环境影响评价国际研讨会，主要的议题为“环境影响评价的中国探索与实践”，较为系统地提出了环境影响评价的10个主要研究领域。在此之后，环境影响评价工作成为了研究的热点。《中华人民共和国环境影响评价法》于2003年正式出台，标志着环境影响评价的有效性工作进入了新的阶段，但是在具体案例和城市的应用过程中，大部分的环境影响评价工作流于形式，并未按照规定开展后续工作。上海市2005年编制的环境影响评价有效性报告书中，对于公众参与、衡量指标、评价对象等6个方面进行了细致的描述，综合性地提出了加强环境影响评价工作有序培训的具体措施。2010年徐鹤等人基于可持续发展的角度，分析研究了环境评价法颁布以来的具体案例，建立了内容设置、实施效果和管理程序等10项评价指标。

总体来看，影响环境影响评价工作的因素较多，不同学者从不同的角度探讨了环境影响评价有效性的具体衡量标准。

（三）有效性的评估标准

国外的学者认为环境影响评价的有效性，应包含目的、原则和不同标准之间的相互关系，即通过环境影响评价工作来衡量环境恢复和保护的能力。其中的目标标准对是否实现了既定目标进行衡量，程序标准则衡量环境影响评价的工作是否按照规范程序开展，效率或效益标准要求该工作在合理的时间内以较低的成本完成。现阶段对于环境影响评价的目标标准尚没有统一的规范，早期研究主要针对环境影响的预测和评价工作，以及决策过程进行衡量。

二、环境影响评价有效性功能定位

（一）评价有效性定义

环境影响评价有效性应从效率、效益和效能三方面进行分析。

1.效率

从管理学上理解，效率指在一定时间内一个组织投入与产出的比例关系；经济学上则指为生产或服务提供的成本。从这一种角度理解，在环境影响评价过程中，效率主要衡量应用和实践过程中的投入是否符合经济性原则，各要素之间能否通过一定的搭配控制成本并提升产出。有效性评价与效率有着必然联系，即要保证产出与投入之比高于1，但有效性与效率又有着不同之处，有效性是实现效率的前提，有效性主要强调目的是否实现。

2.效益

效益是一项活动的客观属性，是指一项工作开展的收益和效果，重点关注投入和产出之差。有效性与效益在结果层面上含义最为相近，但是从实践的角度分析，效益无法替代有效性的功能。

3.绩效

从管理过程角度分析，绩效关注结果和目标的相符程度，是期望的结果以及结果与目标形成统一，在不同的层面上有不同的输出。重点不是好与坏，而是是否符合预期目标。

4.有效性

通过上文的分析可以看到，有效性的评价主要是一种价值属性，即价值明确的过程，以实体的客观活动是否满足主观的预期为判断标准。这一过程中所体现的价值关系是客体是否满足主体的需求，即主客体之间的依赖关系。有效性可包含两个维度，一方面是客观的活动能否产生现实的影响力，另一方面是影响力的大小程度，前者是“质”，后者是“量”。综合来看环境影响评价的有效性，既可以是结果也可以是过程，其实质是目标是否实现，与投入和产出有着密切关系。

（二）环境影响评价有效性功能定位

在早期的研究与实际应用过程中，环境影响评价的有效性，主要是作为一种技术性的操作手段，通常被认为是一种技术手段。通过多种手段分析和预测环境影响评价的影响力，并提出减轻或预防环境污染的措施。随着环境保护的关注度越来越高，环境影响评价工作参与的部门也越来越多，在这一过程中单纯地作为技术手段来衡量环境影响评价工作显然不科学。

环境影响评价工作涉及复杂的社会背景，尤其是在环评法实施之后，更应视为一种管理和决策的技能和过程。通过该项工作，科学地分析规划活动可能产生的环境影响，并提出产业升级、区域优化、城市发展规模调控的建议。在功能界定中，作为一项专门的制度和技术工具而存在的环境影响评价，重点在技术手段是否科学；从实践和应用角度理解，环境影响评价的有效性在于辅助决策落实，重点在于评价的技术方法，应用范围；从管理层面理解，环境影响评价工作，主要是通过管理机制的建设和法律的修订，实现战略性的环境评价体系建设。

三、环境影响评价有效性的评估诊断

（一）理论研究

在理论研究层面，现阶段环境影响评价有效性的主要问题表现在以下几点：（1）我国开展该领域研究的学术性机构较少，全国仅有少数的几家研究中心，建立了环境影响评价有效性的研究方向，并没有专门的科研经费和科研课题支撑学者从事环境评价有效性的工作，相比于应用阶段，在理论架构的建设方面还存在明显的短板。（2）现阶段开展环境影响评价有效性研究的主要方面包括两部分：一是基本的理论框架、评价技术等；其二是如何在不同的领域和范围内应用上述内容方法，如循环经济、可持续发展等。综合国内外的应用案例，可以看到环境影响评价有效性的工作，主要是在前人基础上进行不断的补充和完善，根本性的创新较少。在与其他项目的衔接方面还存在不足之处，在有效性评价的运行机制和管理体制中还存在诸多问题，整体的跟踪评价较为滞后。

（二）制度建设

近一段时期的研究表明，我国的环境问题主要产生于经济活动的决策阶段，并通过各种社会力量和政治力量的运作形成。只有加强制度建设，并将其转化为公共服务，才能在实践中规范和落实环境保护工作。我国的环境影响立法工作相对滞后，制度建设方面还存在诸多问题，主要表现在制度不规范，影响评价工作涉及多个部门，在具体应用过程中机构及程序复杂，具体实操方面的规章不健全或有章不循。在执行过程中，法律体系的规章制度不能得到彻底的落实或无章可循。在一些责任监督、审批机制等具体的管理环节，还存在法律漏洞。上述多个问题导致在具体的环境影响评价有效性工作过程中，不同的利益主体出于“省事”的目的，在末端进行决策链的治理，导致环境影响评价有效性工作，无法发挥真正的效益。

（三）公众参与

从国际范围内分析，尤其是发达国家，参与对象在环境影响评价有效性工作中，可以是任何的相关方及感兴趣方，已经形成了公众参与该项工作的程序化流程。在我国环评法及相关的法律法规也明确规定了，公众有权参与环境影响评价有效性的评估工作。但是在实际执行环节，只有少数的专家参与到了环境影响评价有效性的评估工作中，普通大众难以获得相应信息，也没有专业的知识背景来支撑各项工作。甚至有部分单位采取多种手段规避公示环节，影响公众的参与。

现阶段的公众参与和公示多是在前期，而对于后期监管和过程管理缺少明确的公众参与制度，影响了公众对环境保护监督权和检举权的行使。

四、环境影响评价有效性评估模型

（一）环境影响评价有效性评估模型

根据现代系统理论，认为一个完整的有效性评估模型不仅应包含系统内部要素，还应对外部的环境进行分析。因此，作为一种管理工具或者制度体系，环境影响评价有效性的评估模型，不仅应构建更加完善的制度体系，还应结合外部的环境特点，完善具体的实施过程。

结合上文的分析认为，环境影响评价有效性的评估主要包括两个方面，首先是国家和区域层面，主要应探讨法律规章，指南导则的全面性，并结合队伍建设分析管理机制和管理机构，保障相关部门工作开展和项目的实施。其次是具体操作层面，即关注过程和结果，评价的可持续性是一个过程性的概念，包含如何执行，功能是否满足及最终的效果。与之对应的，保障执行的结果属于结果性概念。

环境影响评价有效性的评估不仅仅在于自身的程序和制度建设，还应包含更广泛的功能发挥，即目标的可实行性、评价结果的科学性以及由此产生的衍生结果。发挥的效能与执行过程的有效性存在理性的关系，使用工具的理性直接影响了结果是否持久执行。也可理解为过程有效性是过程意义上的有效性，而发挥效能的有效性是结果意义上的有效性。

综合上述分析，本文构建了理想化条件下的环境影响评价有效性评估模型，主要包括执行过程、发挥效能和制度建设三方面的有效性。从制度层面构建，包含法律规章、政策文件和社会环境；从具体的执行过程构建，包含了技术方法、质量评估、结果评估、过程程序4个方面；从发挥的效能方面构建，包括直接功能和间接功能两个方面。进一步构建了有效性评估的三角框架，根据我国的现实情况有效性评估，三角框架进行了一定的简化。如图1所示。

图1 有效性评估的三角框架

（二）环境影响评价有效性评估指标

在有效性评估指标的选择中，应遵循以下原则，首先，指标体系能够抓住影响环境影响评价有效性的最主要因素，体现针对性。其次，评估指标内部各要素之间层次分明，能够全面地反映影响有效性评估的主要方面，而不互相重叠。再次，定性分析和定量分析相结合，对于可量化的指标尽可能地量化。最后是动态性原则，环境影响的评价是一个动态过程，其有效性的评估也应是一个动态发展的体系。

按照这一理论和原则，本文构建的主要体系分为三级，其中一级指标包括制度环境、程序过程、实施结果、间接效果四类。对应的制度环境指标又包括政策背景和法律两个二级指标。程序过程又包括程序有效性、技术方法有效性、报告书质量有效性三个二级指标。实施结果包含结论有效、可持续发展有效、规划有效三个二级指标。间接效果又包括部门合作、环保意识、规划是否透明三个二级指标。

五、结语

通过深入研究，认为现阶段我国在国民经济发展过程中所面临的资源环境约束问题呈现出新的特点，首先，环境问题的结构性和复合性特征明显，发达国家用数百年完成工业化进程，我国则用了短短几十年时间完成，积攒的环境问题非常突出，生态环境已经成为制约经济进一步增长的瓶颈。其次，我国的环境问题进入高发期，总体上污染物可控，但是环境风险日渐加大。最后，我国环境问题的外交压力剧增，随着全球化的深入，资源和环境的全球化趋势明显，倒逼我国转变发展方式，提升环境保护能力。环境影响评价有效性的评估，作为一种管理工具有其自身的特性，内部的制度有效、效果显著、有效性影响因素全面等是其支撑评估结果的主要因素。