城市内生锈带土地再开发的共治共享机制研究

许译文，严运楼

（1. 上海工程技术大学管理学院，上海 201620；2. 上海工程技术大学马克思主义学院，上海 201620）

锈带问题是随着工业化发展共同面对的一个问题。20世纪以来，随着“去工业化”浪潮的兴起，世界许多国家的传统工业区域出现了不同程度的衰退。中国在改革开放之后，经济发展由第一、第二产业向第三产业倾斜，因此衰退的工业基地逐渐聚集形成区域“锈带”，其中典型区域有东北地区和晋中重工业地区的“锈带”，部分衰退的工业地区陷入城市收缩、人口流失和中心郊区化的困境[1]。因此锈带地区转型需要全面付诸实践。

日本、德国和美国等先发起来的工业国家对锈带治理积累了经验。国外对于锈带研究在20世纪70年代就已经开始，针对日本的九州、德国的鲁尔地区、美国的五大湖地区等进行了区域性的研究[2]。国内锈带问题研究以东北地区为主，主要集中于区域性锈带的转型问题[3]，以及针对区域锈带的经济转型[4]、工业转型的环境规制[5]、工业行业转型升级[6]和资源重置[7]方面展开，结合中国国情提出老工业基地转型的对策和建议。

以上研究都是基于整个城市和区域这方面的研究得出的结论，对我们有所启示，但是城市用地作为产业结构调整和发展的基础，其功能和类型随着城市发展的状况不断进行调整，每个城市内部区域由于功能的变化存在锈带土地转型的问题，这是以往的研究没有关注到的。随着中国城市和工业水平的急剧发展，现在许多城市内部锈带工业用地再开发面对着占地面积大、开发后发展效益偏低等区域性的问题。传统研究侧重于对于区域性的锈带土地再开发的改造研究，疏忽了区域化格局中不同城市内部也有锈带土地再开发的改造问题。

本文通过理论与实践相结合，透过上海杨浦区滨江锈带的转变，将内生机制与外部环境相结合，从生态修复和产业转型的角度对锈带土地再开发实践的现状、成效、经验及问题进行分析，并基于多元共治理论提出城市内部老工业区土地转型的对策。研究成果既为上海其他地方锈带土地的转型提供成功的案例借鉴，为全国其他地方的锈带土地转型提供经验，各个城市内旧工业区的转型也将有助于区域性问题的解决，使全国的废弃工业区域重新活跃起来。

1 理论基础与分析框架

1.1 多元共治理论

多元共治理论多应用于城市社会学领域和管理学领域，用于分析城市开发过程中政府、市场和社会的关系。多元共治理论随着西方新自由主义、新公共管理思潮的变迁演进而来。上世纪七十年代西方资本主义经济衰退，相对于传统自由主义，新自由主义认为面对政府公共服务供给能力的下降，政府寻求私人部门的支持，是现代社会专业化发展的必然结果[8]。到上世纪九十年代初，新公共理论者认为公共部门应与私人部门相结合提供公共产品，提出了政府和社会资本合作，并发展出不同的共治合作模式[9]。多元合作共治应用于公共产品供给，也应用于城市产业转型和环境治理。

党的十九大报告中明确指出，要形成政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的民主参与的治理体系，推动多元主体的共同治理。多元共治理论包括治理主体的多元化、治理机制的多样化和治理目的的公共性。具体是指治理主体之间通过合作、协商、竞争、集体合作等多样化的治理手段实现公共的利益。多元共治的基本特征有公共性、多元性和开放性。

工业用地转型升级的多元共治是政府、社会组织、市场和公民共同参与，通过合作、协商、竞争等手段实现生态修复等公共利益。就目前而言，我国的工业用地转型主要经历了三个阶段：第一阶段是对中心城区的国有工业用地进行更新；第二阶段是对产业结构进行调整和工业园区进行转型升级；第三阶段是对工业用地进行再开发。工业用地转型主要是向战略新兴产业和以高新技术为导向的产业方向转变（表1）。

表1 各锈带类型土地转型方向Table 1 The land transformation direction of each rust belt type

多元共治主要体现在产业转型过程是由政府主导、社会参与、市场运作共同协同。首先，政府进行制度设计和政策制定，规范市场和各主体的行为；其次，市场运作的优点就是高效率，通过市场的实际运作助力产业转型；最后，社会组织、市民等参与到产业转型的过程之中，通过政府的强制措施或激励措施发挥自身的主体作用，形成三主体共同协作，相互补充的产业转型模式[11]。（图1）

图1 多元共治理论模型Fig.1 Multi governance theoretical model

1.2 多元共治分析框架

基于多元共治理论模型，城市锈带土地转型是政府主导，市场运作和社会参与的协同共治，这为上海城市锈带转型提供了分析框架。

首先，政府主导的共治共享，通过制度的规范和政策的执行，规范市场和主体的行为。在现有的政治体制和经济环境中，政府是推动地区经济发展和城市建设的最主要力量，在多元共治框架模型中占有大部分的城市资源，具有较强的指挥能力和统筹协调能力。上海市政府作为负责单位，明确工业土地转型的指导思想和发展目标，鼓励工业基地结合区域的区位优势和产业基础错位竞争。政府负责锈带转型项目总体策划，明确各个参与主体之间的权限和关系，协调各方面的利益，降低整体转型过程中的风险，使转型过程平稳发展，转型成果由主体共享。

其次，市场竞争的共治共享通过资本流入和管理效率缓解着政府公共支出的压力，提高着工业土地转型的效率。市场竞争下的部分国有企业成立地产公司，跻身于地产开发商之列。在上海典型的有宝钢成立的宝地地产，华谊成立的华谊地产等。市场资本凭借其敏锐的洞察力和雄厚的资金在与政府的博弈中谈判力不断增强，通过公共资本与政府一起推动地块的更新与改造。

最后，社会参与的共治共享是指通过政府的强制措施和激励措施社会组织、企业积极参与到产业转型的过程中来。社会在企业可以充分利用政府的资金支持和间接税收优惠，社会组织响应政府的号召，发挥自身的主体作用。两者共同参与制定政府的规范化服务标准中，与政府协同共治，共享成果。

除此之外，共治共享理念贯穿政府政策、企业竞争和社会参与的方方面面。上海市政府极高的关注度是政策有效执行的前提，上海市政府长期的努力以及宝贵的实践经验是锈带转型的辅助力，社会组织的配合是政策执行顺利开展的动力，企业竞争与社会参与相互协作、相互补充，提高转型效率。

2 锈带转型的典型案例

本文选择上海市杨浦区滨江地区锈带转型作为典型案例。滨江地区位于上海中心城区东北部的杨浦区，占地1293hm2，核心区范围1003hm2，其中，现状市政道路及水域面积15.84hm2，现状地块面积161.9hm2，包括：规划保留地块面积36.75hm2，已出让及落实开发主体地块面积40.53hm2，已收储待出让地块面积78.99hm2，待收储土地5.64hm2（图2）。全市范围内开展工业转型的过程中，相较于宝山钢铁、普陀桃浦工业的转型过程，杨浦滨江地区运用共治共享理念，坚持政府、市场、社会共同参与，在老工业地区的产业转型和土地转型方面都取得了良好的效果。

图2 杨浦区滨江土地规划情况Fig.2 The riverside land planning of Yangpu District

2.1 滨江锈带案例的背景介绍

在过去的50多年里，上海根据城市的定位和发展战略的调整进行产业结构的调整。具体来说，在改革开放后，上海由单一的生产型工业基地向中心城市和港口城市的方向发展；90年代浦东开发开放后上海以建成经济、金融、贸易中心为目标，开始实施全方位的产业梯度化转移，开始培育第三产业、汽车等工业支柱产业和大规模集成电路等高新技术产业。

上海市工业用地根据产业结构的调整也进行了三个阶段的开发（图3）。第一个阶段（1992～2001年），上海的第二产业侧重于发展精细化产业，中心城区的许多国有企业以协议出让的方式将工业用地转变土地性质进行二次开发。第二个阶段（2002～2008年），根据上海市功能定位的调整，上海成立了上海产业合作促进中心，承担上海市产业升级、转型、合作的推动与促进工作，工业区开始进行产业结构调整和园区转型升级，存量工业用地开始转型升级，闲置和低效工业用地发展创意产业园区，形成了8号桥等一批优秀的创意产业园。第三个阶段（2009年至今），根据《上海市工业区转型升级三年行动计划（2013～2015年）》、《上海市工业区转型升级“十三五”规划》等促进工业用地转型的政策，按照“减重、加绿、强基、节约”的规划理念，细化了工业用地二次开发的流程和要求。上海市老工业基地的用地再开发围绕着自然修复与社会修复相结合的原则进行，自然修复的具体的修复内容包括土壤修复、水源修复、植物修复、景观修复；社会修复的具体内容主要是由于环境污染引起的产城不融合、基础配套设施不完善等问题。漕河泾技术开发区和桃浦工业园区等纷纷完成了向生产性服务业的新兴产业区转型的过程。

图3 工业区转型发展阶段图Fig.3 The transformation and development stage of Industrial Zone

在产业转型和土地再开发的过程中，多元共治贯穿着每一项政策执行的全生命周期。上海市以政府为主导，通过“强政府、大社会”的治理模式，政府、市场、社会组织、公民都参与到土地转型的过程当中来，多元主体之间互动有序，合作充分。政府成立专项小组，统筹环境治理资金，建立了严格的资金转移支付制度；企业积极参与改良生产技术，向以科技为主导的高新技术产业方向发展；居民和社会组织积极主动参与治理，今生生态环境修复的宣传和教育活动。

综合来看，上海市老工业基地土地转型执行情况良好，但是为了进一步了解上海老工业基地土地转型发展的具体情况，本文以杨浦区滨江的锈带转型为例，对滨江锈带转型的现状、成效、经验和问题进行分析。

2.2 杨浦区滨江锈带转型的现状

2003年上海政府印发了《上海市人民政府关于黄浦江两岸综合开发的若干政策意见》。上海其他各区以此为契机，先后开展工业基地的产业转型和生态修复。杨浦区依据本区实际情况开展锈带转型方案，主要包括转型目标、转型方案实施的责任主体、转型的覆盖范围、转型的具体执行方式及转型的要求（图4）。

图4 杨浦区滨江锈带转型的现状Fig.4 The current situation of transformation of riverside rust belt in Yangpu District

（1）转型目标。杨浦滨江锈带转型的目标主要涵盖以下几个方面：首先，南段滨江进行综合开发，在布局科技创新和科技金融产业的同时注重历史文化保护，提升滨江的品质和人民的亲水性。其次，中段滨江进行土池管理和城市更新，在政府主导、企业参与的原则下，打造公共创新空间。再次，北段滨江产业能级提升、市政基础配套建设和公共空间环境改善。最后，把滨江地区打造为以科技创新、文化创意、金融科技为主导的产城融合、新旧交融、智慧低碳的创新带，转型为优秀文化荟萃和生态文明示范的示范区，成长为经济转型升级的引擎。

（2）转型方案实施的责任主体。杨浦区根据习近平总书记“共建共治共享”的要求，构建了由“指挥部+办公室+滨江公司”组成的“三位一体”组织架构，建立健全了多层次的指挥决策、督促协调、推进落实的工作机制。其中政府指挥部统揽全局抓决策，办公室协调推进抓督促，滨江公司发挥主体作用抓落实[12]。滨江地区还将基层党组织力量与生态修复工作相结合，组建了人人屋党群志愿者服务站，服务滨江建设。上海在推进土地收储和企业腾退时，兼顾公共利益和企业利益，探索多元收储方式和利益共享机制，努力做到共商、共建、共赢。由于滨江岸线企业众多，相当一部分被收储企业倾向于选择实物安置（异地搬迁）而非货币补偿，以保障企业未来发展。上海通过区政府与国企签订整体战略框架合作协议，以“合作开发、资产安置、政策优惠”等方式，满足收储企业多元化安置补偿需求。在坚持公共利益优先的前提下，维持好产权主体的利益，充分调动企业积极性，加快公共空间释放、租赁户清退和腾地交地等工作。

（3）转型的覆盖范围。滨江地区位于上海市杨浦区，滨江地区的开发包括平凉、大桥、定海、长白、殷行和五角场镇等6个街镇辖区，自西向东分为五个开发单元，总用地面积约12.93km2，岸线总长度约15.5km[13]。

（4）转型的具体执行方式。杨浦区政府梯次推进滨江发展带的开发，多次召开工作联席会议，确定了“发展一段、建设一段”的方案。首先，利用土地储备平台，通过市、区两级政府联手出资，通过政企合作的开发模式进行土地收储，对旧改地块进行土地收储，动迁改善旧改地块居民的住房条件，突破中心城人口密集区域旧改工作“难度大、费用少”的瓶颈，对存量土地进行结构调整和空间布局优化。其次本着“政府主导、企业参与”的原则，在企业迁移、转型升级和引进方面给企业较大的自主空间。最后，成立了上海杨浦滨江投资开发有限公司，负责具体事务的承办工作。

（5）转型的要求。首先，杨浦区对人力、财力、物力等资源进行整合规划，将滨江锈带建设作为重要工作，推动工业片区的转型和生态治理，提高土地植被丰富度，提高区域整体生态效益。其次，通过政府与企业合作联动机制，根据实地情况部署任务，阶段性推进转型工作。再次，加大宣传力度，运用各类宣传方式，还江于民。最后，公众监督必不可少。

2.3 杨浦区滨江锈带转型的成效

杨浦滨江通过近十年的工作，滨江地区的锈带转型成为上海老工业基地成功转型的标杆。2019年习近平主席到上海考察，充分肯定了老工业基地转型的成果，评价“工业锈带转变成了生活秀带”。滨江地区依据总体功能结构细分段落类型，形成了中央活力段、公共功能段、居住生活段、郊野生态段、战略预留段五类功能段。工业用地的清理和生态修复重建以生态和农林等非建设功能为主，涵养生态资源，活化城市生态圈。同时对于转型的土地规划严格限制建筑用地。近年来，滨江地区功能布局合理，产业发展向精细化第二产业和第三产业倾斜；社区进行了有机更新，在社区组团内部之间，实现了建筑功能的共享复合；在建筑土地改造的同时营造了生态多样化空间，绿化、景观、公共空间有了大幅提升，建成公共绿地36.5万m3，滨江南段核心区公共绿地绿化率达到20.3%[12]。（表2）

表2 杨浦区滨江锈带转型的成效Table 2 The effectiveness of transformation of riverside rust belt in Yangpu District

2.4 杨浦区滨江锈带转型的经验

制造业多样化发展和高新技术的运用。滨江沿线的杨树浦发电厂、杨树浦煤炭厂等企业顺应经济发展的需要，搬离了滨江地区在政府的引导下，废弃的厂房被改造为生态景观、红色教育基地等；杨树浦水厂在经历了技术升级仍服务于滨江人民；同时在政府政策的引导支持下，上海高科技企业杨浦孵化基地建立起来，成长出一批以高新技术为主的创新型企业，同时带动了地方服务业的发展，形成了“一路商圈”的特色景象。

坚持生态文明共建共治共享。政府在总体统筹的同时兼顾点上突破，适时地启动地区沿线码头土地收储工作和旧区居民房屋征收工作，建设共青森林公园、沿江步行栈道，将推进生态发展与改善民生两条主线结合起来。同时区域内的企业通过企业内部改造和存量房屋转移释放更多公共空间，提升生态环境。最后，区域内的党员志愿者服务联盟通过各种宣传方式，帮助保持和提高生态成果。

多元主体共同参与，全面统筹，加强协调。政府加大在公共基础方面的投资，为滨江锈带的转型提供了基础。同时作为多元主体之一，政府重视与沿线企业的密切联系，建立有效的沟通机制，还成立了上海杨浦滨江投资建设开发有限公司，使市场公司也参与其中。另外，转型项目也有社会组织和志愿者的参与，打造开放式滨江党建品牌文化项目。同时深化群众监督，最终形成了政府、企业、社会组织、公民共同参与协同合作的体制。

2.5 杨浦区滨江锈带转型的问题

传统产业与高技术产业缺乏融合，产业功能尚未显现。新技术不等于新产业，人工智能等新技术需要与传统产业互动，在传统产业中应用。截至2020年底，杨浦滨江12.93km2范围内，每平方公里的GDP产出较低[13]。区域内的经济贡献仍然主要依赖于基础产业，缺乏重大产业项目的引领。滨江地区新引进的创新型、知识型等现代服务业的产业之间横向关联度低，影响产业功能的显现。滨江地区的产业转型需要从量的增加转向质的提高。

配套服务功能弱。杨浦滨江老工业基地集中在第二产业，老工业园区坐落在上海繁华中心地段，但与周边地区功能融合度不高，区域内生活配套服务水平与周边相比有一定差距。首先，缺乏与产业集群相配套的技术和公共服务的创新平台；其次，基础配套设施仍然存在短板，轨道交通线路不能有效覆盖滨江地区，公共交通网络与滨江地区未来发展的功能定位不符；最后，商住配套等还存在一定进步空间，截至2020年底，滨江地区成片二级以下旧里的改造有1.5万户尚未完成。

土地征用和封存成本高。目前，上海工业用地二次开发成本较高，资金缺口较大。一方面，二次开发需要向被淘汰的企业支付大量补偿资金。这些资金包括违约金、企业主补偿金、职工补偿金等。如果淘汰污染企业，还需要大量的土地整理费用。这些成本给区县政府和园区经营者造成了过度的土地二次开发成本负担。另一方面，通过收购、储存、转让、自主开发等多种方式对园区进行区域调整和二次开发的成本。受新增工业用地标准地价调整、土地出让年期调整等影响，工业用地“留地博利”的预期成本提高，工业用地收储及其二次开发力度成本随之加大。此外，清理国家地方融资平台、清理地方债务总量、清理地方债务、规范税收优惠政策等一系列新政策也相继出台，实行完全依靠财政资金投入、银行借款、发债等方式的“土地收储—出让—再开发”的模式已难以为继[13]。

政策执行经费不足。滨江地区锈带转型所需要的基础设施建设的资金和招商引资的政策性优惠补贴由政府负责，除此之外，政府还要负责配套资源的更新维护。然而时间一长，补贴金额就会逐渐减少，但是转型过程仍在继续。因此经费不足给滨江地区锈带转型造成了一定的困难，不利于产业转型政策的持久推进。

3 完善锈带转型的对策

3.1 制定明确的规划政策为转型目标的实现提供保障

杨浦区滨江“锈带”之所以能够转化为“秀带”，一个重要原因就是政府对于其未来的目标有清晰的规划。对于与工业用地转型的政策，应在政府指导下完善制度结构，并针对地块性质变化等各种情况制定明确的法规和政策。一方面要考虑城市空间地块的开发,另一方面要通过多方面的努力,协调驻地企业等相关机构的利益，完善工业用地整体改造相关政策，形成相对完整的法律体系。首先，政府在规划中坚持多主体共同参与、共同治理、智力成果共享的原则，明确发展目标、发展瓶颈和参与主体。对于工业基地的振兴要打破空间壁垒，运用整体规划，统筹考虑城市的定位布局、产业分工布局等，处理好分工和协作的关系，推进区域一体化[14]。在总体规划层面注重政府各部门之间的协调配合，对于产业和土地的整合加强规划方案，为工业用地的二次开发提供必需的操作平台。在细节规划层面明确控规和可挖潜的存量工业用地进行分类，以市场规划和土地使用为导向，避免规划中可能出现的市场与土地使用管理之间的矛盾。

3.2 多元主体协作参与，兼顾各方利益。

首先构建多元主体协作参与的框架，不同的利益主体相互之间进行充分的沟通，提高各个主体的积极性。政府在转型过程中简政放权，引导企业自主创新，注重企业在创新中的主体作用，多种途径为企业创造更好的发展环境，减少因权限问题而导致开发的阻碍。积极利用市场的力量，充分发挥社会组织和相关企业的作用，解决政府管不到、管不好，或者有心无力的事，同时注重信息平台构建、打造信息共享机制。政府可以考虑投融资运作模式，组建开发投资公司，在商业银行的指导和保障下，具体进行投融资业务和招商引资，加入到市场之中，扩展协作网络的广度和深度。土地出让金的使用分配问是题建议坚持“取之于民、用之于民”理念，将土地出让金使用范围扩大至教育、医疗卫生等更多的民生领域让更多的国民享受土地出让金待遇。

其次在充分保障各方利益的前提下进一步拓展土地再开发的路径。兼顾再开发土地所在园区、街道和乡镇的利益，优化开发扶持资金在各方之间的分配比例，同时兼顾工业园区和企业主的利益。

3.3 完善政府主导下的土地转型政策和配套的土地出让制度

完善配套的土地出让制度，首先要按照规定的工业工地转商业用地和住宅用地等的年度数量严格控制转让的比例和数量，采取措施控制通过一次性出让工业用地获得土地出让金的行为，在同等条件下，政府鼓励优先发展废弃和闲置的土地。其次，土地转让以提升土地使用效益为导向，严格审核土地使用效率的指标，完善和强化土地出让的审批备案机制，对于土地价格分类分级制定，提高土地利用率低的土地供地价格。