广东省内流域生态保护补偿问题及政策建议

张禾裕，徐文海，李思聪，唐 铁，杨青林

（1. 广州市华南自然资源科学技术研究院，广东·广州 510642；2. 湖南地科院规划设计有限公司，湖南·长沙 410007；3. 华南农业大学资源环境学院，广东·广州 510642；4. 湖南省国土资源规划院，湖南·长沙 410007；5. 四川函夏锦地科学技术研究院有限公司，四川·成都 610074）

作为珠三角地区极其重要的生态屏障、水源地和水生态文明引领地，广东省一直在生态保护补偿制度建设领域走在全国前列。为推进珠江流域的生态保护和经济发展，2020年全国两会期间，地处珠江流域的广东省等六省政协主席及住桂全国政协委员联合呼吁将珠江流域生态保护和高质量发展提升为重大国家战略。可见，广东省对于省内流域生态保护之重视程度。近年来，广东省有关水资源、流域管理、环境保护的法律法规正逐步完善，《广东省生态保护补偿办法》《广东省人民政府办公厅关于健全生态保护补偿机制的实施意见》《广东省跨省流域生态保护补偿管理办法》（试行）《广东省生态保护区财政补偿转移支付办法》等政策相继出台，为全国提供了可复制、可借鉴的经验。目前，广东尚未出台省级层面系统性的生态补偿机制，就法律结构的完整性而言，进一步建立规范化和科学化的省内流域生态保护补偿制度，是解决广东省流域生态保护补偿具体政策问题的现实需求。

1 省内流域生态保护补偿的实践现状

1.1 流域基本情况

广东省地处珠江流域下游，陆地国土面积17.97万km2，水资源计算面积17.76万km2。流域分区按珠江流域的东江、西江、北江、珠江三角洲、韩江、粤东诸河、粤西诸河，以及长江流域的湘江、赣江分类，共8个二级分区。行政分区包括了广州、深圳、珠海、汕头、佛山、韶关、河源、梅州、汕头、汕尾、东莞、中山、江门、阳江、湛江、茂名、肇庆、清远、潮州、揭阳、云浮共21个地级市见图1。

图1 广东省水系流域图Fig.1 Water system watershed map of Guangdong Province

1.2 流域水资源状况

全省多年平均水资源总量1830亿m3，其中地表水资源量1820亿m3，地下水资源量450亿m3，地表水与地下水重复计算量440亿m3。除省内产水量外，还有来自珠江、韩江等上游从邻省入境水量2361亿m3。广东省水资源时空分布不均，夏秋易洪涝，冬春常干旱（图2、图3）。沿海台地和低丘陵区不利蓄水，缺水现象突出，尤以粤西的雷州半岛最为典型。部分河流中下游河段由于城市废污水排放造成污染，存在水质性缺水问题。

图2 2019年广东省各流域降水量Fig.2 Precipitation in various basins of Guangdong Province in 2019

图3 2019年广东省各流域用水量Fig.3 Water consumption of various basins in Guangdong Province in 2019

1.3 省内流域生态补偿的实践现状

广东省经济持续快速发展，水资源和水环境约束趋紧。由于流域上下游水功能区划、环境容量及水环境质量目标不一，各地水资源需求以及开发、利用程度差异显著，导致流域内各区域经济发展与环境保护矛盾重重[1-2]。一直以来，广东省都在积极探索开展建立生态补偿机制，完善补偿方式，总结补偿模式[3-4]。多年来以转移支付补助、环保专项资金、税收返还等形式，重点对欠发达地区的环境保护与整治项目不断加大补偿力度。2020年，广东财政下达生态保护区财政补偿转移支付资金73.7亿元，补偿规模实现2017～2020年年均增长40%。

省级层面，2016年广东省政府颁布了《广东省人民政府办公厅关于健全生态保护补偿机制的实施意见》（粤府办[2016]第135号），在广佛跨界河流、深莞茅洲河、汕揭练江、湛茂小东江、深惠淡水河、深莞石马河等重点跨市域河流试行水质考核激励机制。并先后与广西、福建、江西分别建立了九州江、汀江—韩江、东江流域横向生态补偿机制[5]。2018年广东省率先在东江流域开展试点工作，借鉴上述跨省流域生态补偿的经验，以“双向补偿”的原则探索建立省内流域上游横向生态保护补偿机制。2020年广东省生态环境厅、省财政厅、省水利厅联合印发了《广东省东江流域省内生态保护补偿试点实施方案》，标志着跨市流域生态保护补偿机制初步建成。该方案在建立多元化的流域综合整治体系、多渠道的整治资金筹措机制、多层次的财政政策支持方式上实现了新的突破。参照东江流域生态保护补偿政策实施情况及其他兄弟省份政策实施情况，广东省其他具备实施条件的流域，也在积极推动建立具备地方特色的流域上下游横向生态保护补偿政策，为后续全省推进开展流域横向生态保护补偿工作逐步奠定基础。东江流域上游县域城市主要包括龙川县、和平县、东源县、连平县、紫金县及新丰县六县，根据该流域上下游生态补偿效果分析发现，2019年各县域地区生产总值（GDP）同比上一年分别增速6.5%、5.0%、5.8%、7.4%、4.1%及8.5%，流域生态补偿工作未对上游经济发展造成负面影响，但仍需在扶持绿色生态产业、加快产业转型等方面加大力度[5]。

市级层面，在20世纪90年代初期，江门市创建了“潭江模式”，流域各市区建立目标责任制，量化考核并设立水质保护专项资金。2012年，佛山市委、市政府建立环境保护责任制考核奖惩制度，设立环境保护责任制考核奖励资金[6]。2014年，珠海市首次建立对特定地区的生态保护补偿机制《莲洲镇生态保护补偿财政转移支付方案》，按照“谁受益，谁补偿”的原则，由市本级和各区财政共同出资设立生态保护专项资金。2015年，惠州市出台《惠州市水环境生态补偿暂行办法》实施，采用双向补偿和单项补偿相结合的模式进行市级流域生态补偿。2019年，广州市发布《广州生态保护补偿办法（试行）》，依据广州市确定或认定的水质检测指标等因素综合考量，对因承担生态保护责任而使经济发展受约束的单位或个人进行补偿。2019年11月，东莞市实行《石马河流域水环境生态补偿暂定机制》，以“谁超标、谁补偿，谁达标、谁受益”为实施原则实行“双向补偿”。自实行机制以来，石马河流域断面水质改善成效显著。2021年，东莞市根据该市推出的2021年重点河涌水环境生态补偿制度，每月对市内135条重点河涌进行考核，根据水质检测结果对属地镇街（园区）实施奖惩。

2 省内流域生态保护补偿的类型与特征

2.1 省内流域生态保护补偿的类型

根据流域的规模，流域生态补偿可分为大流域生态补偿、跨界的中型流域补偿及地方行政辖区的小流域补偿，从政府介入程度又可分为政府的强干预和弱干预，从补偿的效果可分为“输血型”和“造血型”补偿。

（1）按流域规模

所谓的大流域是指流经地域广，影响范围大的河水流域。珠江流域的生态补偿始于该流域下游的珠三角城市的饮用水保障因环境污染受到严重威胁，不得不从上游引水，上游城市为发展经济也会导致环境污染日益严重，为保证珠江三角流域的饮用水安全，必须由下游发达地区对上游的发展中地区实施补偿，由此产生珠江流域生态补偿问题。

相对于大流域生态补偿来说，跨省界的中型流域补偿中责任主体相对明确。以东江流域生态补偿为例，资金补偿将与水质考核结果挂钩，江西、广东两省共同设立补偿资金，两省每年各出资1亿元，依据考核目标完成情况拨付资金。中央财政依据考核目标完成情况确定奖励资金。

地方行政辖区的小流域补偿相对于以上两类生态补偿来说在制度设计上相对简单。以省内跨市流域生态补偿为例，需要省级政府在国家统一的生态补偿法律制度下制定省内流域生态补偿办法，明确规定生态补偿的责任主体、补偿标准等。具体的补偿措施应由流域内的各市进行协商解决，如协商不一致导致流域生态补偿不能正常进行的，则提请省级政府相关部门作出决议。

（2）按政府介入程度

政府的“强干预”补偿即是通过政府的转移支付实施生态保护补偿机制。流域生态补偿机制探索初期，补偿机制不完善，外加流域资源环境的公共物品属性，流域生态问题的外部性、滞后性及社会矛盾复杂和社会关系变异性强等因素，使市场补偿参与程度较低。目前广东省的省际流域生态补偿实践都是以政府的“强干预”为主，例如九洲江流域，治理期间广西、广东两省共同出资设立九洲江流域生态补偿资金。此外，若完成协议约定的年度目标，中央将拨付9亿元的专项资金支持。由于政府干预的强制性、无偿性等特点，由其主导的流域生态补偿往往取得了积极效果，对已污染或破坏的流域生态环境的治理恢复的效果是十分显著的，但政府“强干预”下缺乏激励机制，使得所消耗的资源远远高于市场补偿。

政府的“弱干预”补偿即是在政府引导或参与下实现流域生态保护者和受益者之间自愿协商的补偿。以广东省为例，2018年省政府提出设想，将在省内建立横向流域补偿机制，设想由省财政、下游城市、供水企业共同筹资。政府“强干预”式的补偿是必不可少的，但随着流域补偿机制的完善，市场化程度的提高，政府“弱干预”式的补偿也将越来越重要。

（3）按补偿效果

“输血型”补偿是政府或者补偿者将资金定期或达到标准后转移给被补偿方。这种支付方式的优点是被补偿方拥有极大的灵活性，缺点是增加省内各级政府财政压力，补偿资金可能转化为消费性支出，生态补偿效果不显著，政府和民众缺乏参与积极性[7]。广东省的省际流域生态补偿属于“输血型”补偿。

“造血型”补偿是指政府或补偿者运用项目支持的形式，将补偿金转化为技术项目安排到被补偿方，帮助流域生态保护区建立替代产业，或者对无污染产业给以补助以发展地方生态经济产业，补偿的目标是增加落后地区发展能力，形成“造血干细胞”与自我发展机制，使外部补偿转化为自我积累能力和自我发展能力。广东的省内流域补偿正在积极开展“造血型”补偿方式。

2.2 省内流域生态保护补偿的特征

（1）灵活的水质考核目标

当前跨省流域中，各生态补偿协议均按照双指标进行考核，也就是说同时考核污染达标和水质达标，可有效解决传统补偿机制中可能出现的水质性缺水的问题。例如在汀江-韩江流域中，其考核要求为汀江和梅潭河2016和2017年达到Ⅲ类水质，其水质达标率为100%，也考虑到水质会受到季节和天气等因素的影响，允许水质达标率在10%范围内波动；而其他几条水质较差的支流则采用了达标率逐年递增的规定，达标率采用达标水质乘以水量占断面总水量比率的计算方法，体现出水质与水量相结合的原则。

（2）充分运用市场激励

一方面，省级层面正在进一步规范排污权有偿使用和交易试点工作。广东省出台了《广东省排污权有偿使用和交易试点管理办法》及相关配套规范性文件。初步形成广东排污权有偿使用和交易政策框架体系。其次，稳步推进碳普惠制试点工作。截至目前，累计签发省级碳普惠核证减排量（PHCER）105.52万吨。

另一方面，积极探索水权交易激励机制。广东省被列为全国七个水权试点省区之一，重点在东江流域上下游开展水权交易试点工作[8]。2017年底广东顺利完成了试点方案确定的各项工作任务。下一步，广东将结合最严格水资源管理考核和水资源税改革等，围绕广东省水权交易市场培育的关键要素，研究提出广东省水权交易市场培育方面的理论基础、总体思路、重点举措和政策建议等，为广东水权制度建设提供支撑。

（3）积极探索多元化的补偿机制

除鼓励受益地区与保护生态地区、流域下游与上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训和共建园区等方式建立多元化的横向补偿机制外，广东省结合扶贫、环境综合整治等，加大对贫困地区和重点生态地区的资金扶持力度，加大环境综合整治力度，安排了多个专项资金支持重点流域流地市乡镇一级的环境综合整治。

3 省内流域生态保护补偿的显著问题

3.1 全省系统性生态补偿机制尚未构建

近几年来，广东省有关生态补偿、流域管理的法规在逐渐完善，但当前的法律法规体系仍然相对薄弱，体制不健全，对流域生态补偿制度进行规制的法律法规仍然偏少也较散乱，法律结构不完整。目前国家正在起草《生态保护补偿条例》，广东也正在积极开展生态补偿相关政策研究制定。当前流域生态补偿的法律法规体系相对薄弱，主要体现在以下三方面：一是对流域生态补偿利益相关者的界定，补偿内容、方式和标准的规定不明确；二是立法落后于流域生态保护和建设的发展，对新的流域生态保护问题和流域生态补偿方式缺乏有效的法律支持；三是部门立法中存在矛盾与冲突，难以形成合力指导流域生态补偿工作。国家层面上，各部门之间法规不同；地方层面上，省和地市政府职责不清、权责分配不明，生态效益及经济利益关系矛盾。

3.2 生态补偿标准不明确，补偿方式及要素单一

生态补偿标准的确定是生态补偿机制建立的重点和难点，补偿标准的测算也是生态补偿实施的核心依据[9]。由于生态补偿涉及流域上下游等多方利益，需要明确各方利益者之间的责任与义务，才能便于构建统一的生态补偿标准。例如东江流域的生态环境复杂，除水资源外，还包含了矿山、森林等其他生态资源，生态资本的量化确定比较困难，始终难以形成一个统一合理的标准，在一定程度上阻碍了生态补偿的顺利实施。

广东省内各流域尽管在流域生态补偿方式做了多种尝试，但是目前的补偿渠道仍然以政府补偿为主，“输血型”的补偿方式不利于调动受补偿者流域生态补偿的积极性和主动性，不利于多元化补偿渠道的发展。此外，补偿方式单一，多以资金为主，而在技术、人才等方面的补偿十分欠缺。在补偿要素上，多是对单一的自然资源补偿，缺乏对山、土地、水、林、田、湖、草等多种相关联自然资源的综合补偿[10]。

3.3 生态补偿资金筹集困难，资金设定缺乏定量科学依据

现在我国的财政转移支付制度大部分是按经济发展水平来确定，在一定程度上体现了对经济欠发达地区的支持，但未能充分的反映流域生态补偿的要求，与财政转移支付目标不一致，大多数的财政转移支付的生态补偿指向不明确，财政资金补贴与该地区所承担的生态环境建设和流域环境保护任务有待进一步挂钩。从东江流域生态补偿资金来看，主要依靠政府财政纵向转移，流域各个省政府之间以及民间组织的横向转移支付较少。

广东省虽然开始执行征收环境保护税，但是总体力度有限，对流域的生态补偿来说只是杯水车薪。补偿协议的定价机制和重要条款基本上采用的是行政主导的方式，缺乏科学的计算方法和充分的技术论证。

3.4 非政府组织及公众参与度不够

广东省跨省流域生态补偿的途径主要是政府补偿，缺少社会补偿和市场补偿。但流域生态保护具有很强的社会性，流域生态环境保护应是人人参与、人人出力、人人收益，应是流域上下游所有公众共同的责任。前期以政府为主导可以有效调动各方面积极参与，但长此以往必会出现多种问题，例如资金缺乏，监管不力、成果难以巩固等。非政府组织及公众参与，能做到政府所不能做的事，可以扩展资金来源渠道，监管严格，可有效实施流域生态治理。

4 省内流域生态保护补偿机制的政策建议

建立和完善流域生态补偿机制，是推进流域生态省建设的一项重要举措，是建立有效保护流域资源环境的重要途径，是统筹区域协调发展的重要方面。广东省依托着雄厚的资本、完善的市场机制，以及公民较高的法律意识及生态保护意识，对于发展完善的生态补偿机制具有自身的优势。

4.1 尽快出台省级生态补偿法规

一是建议率先制定《广东省生态补偿条例》，明确省和地市政府保护生态的法律职责以及相互之间的权责利益分配，理顺省市政府、相邻区域生态效益关系和经济利益关系，确定生态补偿的基本原则，就体制、机制、程序、方式和法律责任等作出明确规定，明确生态补偿领域、补偿范围、补偿对象、补偿标准、资金来源、省级水质断面标准等执行标准、考核评估办法等。二要修订相关法律法规，使之与生态补偿专项立法衔接得当，丰富和拓展生态补偿要素，形成水、土、林、草、海、荒漠、湿地等全方位、多层次、广覆盖的生态补偿体系。三是建立绩效评价模型。对省内流域生态补偿的影响因素进行科学全面的分析研究，构建出适用于省内的统一的生态补偿绩效评价指标体系。

4.2 构建多元化的生态补偿机制

一要建立系统、动态的生态补偿标准。针对流域及重点生态功能区的特点，制定生态补偿标准，形成系统的生态补偿标准体系。不同市域依据省级标准，根据当地不同的自然环境和生态问题及面临的不同压力，发展区域差异化的生态补偿标准。二是扩大适用范围、拓宽资金渠道、丰富补偿方式。加大财政支持力度，优化财政支出结构；引导银行机构加大对节能减排环保行业绿色项目的信贷投放力度，推动形成具有广东特色的绿色金融体系；完善排污权、水权、碳汇交易等市场化补偿机制[11]，大力促进低碳融资，鼓励引导民间资本的参与，逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的多元投融资渠道。三是搭建广东省生态补偿相关信息共享平台和跨市域协调机制，便于市域间、各部门间共享资料、数据，为开展联合防治提供便捷。四是要健全生态补贴政策标准。如农业面源污染防治补贴标准、化肥农药减量补贴政策、畜禽养殖业污染防控补贴标准等[12]。五是推进多学科协同治理。生态系统是一个有机整体，流域生态补偿最终的目的是推进可持续发展，涉及经济学、社会学、地理学、生态学等多方面。因此需要开展多学科学者的共同治理，协同联动攻关。

4.3 充分调动社会力量参与，实现补偿机制社会化

流域生态补偿更多的是属于一项社会性工作，必须依靠社会力量才能持久推行。动员充分的社会力量支持流域的生态补偿是生态补偿工作的一项重要保障，一方面可保障公众的知情权、参与权、监督权、申诉权等，一方面可促进流域生态补偿措施的科学化、民主化。一是必要时可采用设立公益管理机构或公益基金的方式来开展生态补偿事业，监督落实流域生态补偿资金的使用，尽可能做到专款专用，公开透明。例如，美国田纳西河流域管理局通过发行债券的方式筹集其开展生态补偿所需巨额资金。二是地方政府还应该拓宽公众参与渠道[13]，进一步加强流域生态补偿的宣传，明示生态补偿的相关政策措施，方便公众参与生态环境建设管理。

4.4 建立流域生态补偿长效保障体系

在国家生态文明建设战略思想的总体指导下，且考虑到流域水资源外部性的存在，必须着手建立起广东省流域生态补偿长效保障机制[14]。一是突发事件处理机制；二是多方监督管理机制，借助多方力量进行监督，如补偿资金透明化监管平台等；三是省级生态损害程度评估标准及机制，为市域生态补偿工作开展提供基础性分析依据；四是生态补偿奖惩机制，明确各方责任；五是积极探索基础性理论研究，如生态服务价值评定、生态资产的核算，以便支撑生态补偿工作的长期开展。