农村集体经营性建设用地治理机制及效应研究——基于上海典型案例土地供应方式的比较

徐小峰，陈基伟

（1. 上海市地质调查研究院，上海 200072；2. 上海市国土资源调查研究院，上海 200072；3. 南京大学地理与海洋科学学院，江苏·南京 210023）

国家历年来高度重视农村土地制度改革对农村发展和乡村振兴的支撑作用。2013年十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。2015年部署开展农村土地制度改革试点。2018年中央一号文《关于实施乡村振兴战略的意见》要求“强化乡村振兴制度性供给，深化农村土地制度改革……完善农村土地利用管理政策体系”。2020年中央一号文《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》指出要“破解乡村发展用地难题，完善乡村含有发展用地政策体系，明确用地类型和供地方式，实行分类管理”。2020年中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出“根据不同要素属性、市场化程度差异和经济社会发展需求，分类完善要素市场化配置体制机制”。2021年中央一号文《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》要求“积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度……根据乡村休闲观光等产业分散布局的实际需要，探索灵活多样的供地新方式”。国家层面各项政策意图明确，土地资源市场化配置是今后城乡统一建设用地市场建设的目标；强化土地制度供给，完善农村集体经营性建设用地市场化配置体制机制和探索灵活多样的供地新方式，是提高集体土地市场化配置效率、支持乡村振兴发展的重要举措。

学术界对集体经营性建设用地流转或入市研究较多，普遍认为集体经营性建设用地市场化配置是今后土地制度改革的方向和必然趋势[1-6]。集体经营性建设用地市场化改革的目标是优化集体建设用地资源配置、提高资源利用效率[7]，其中降低交易成本是重点、合理分配土地收益是核心[8-9]。有学者认为集体经营性建设用地配置过程中，收益分配比效率提升更重要，决定了市场化的实际路径[7]。目前学术界对集体经营性建设用地入市(流转)模式[10-11]、收益分配[12-13]的理论研究较多。但从农村实际需求角度，对农村集体经营性建设用地供应方式的治理机制及其治理效应的研究相对较少。农村集体经营性建设用地供应方式有哪几种？不同供应方式的治理机制有什么差异，其治理效应如何？相关利益主体如何选择适合的供应方式？本研究探索建立农村集体经营性建设用地供应方式的治理机制及其治理效应比较分析框架，基于上海市典型案例，探讨不同供应方式的治理机制和及其治理效应的差异，分析影响治理效应的关键要素和机制，提出相关完善建议。

1 制度基础与分析框架

1.1 制度基础

系统梳理对比历次《中华人民共和国土地管理法》关于农村集体建设用地供应相关条款，发现目前农村集体经营性建设用地供应方式主要包括集体经营性建设用地使用（自办、入股、联营等）和集体经营性建设用地入市（出让、租赁、入股），具体见表1。结合《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）和相关地区试点文件，本文将农村集体经营性建设用地供应方式进行了分类（见图1）。其中，使用集体经营性建设用地自办企业（简称：集体自用），是指农村集体经济组织在符合相关规划前提下，使用集体建设用地兴办乡镇企业发展乡村经济，土地使用权主体不发生变更，未发生土地交易行为。集体经营性建设用地使用权土地作价入股方式联合举办企业（简称：作价入股），是指农村集体经济组织在符合相关规划前提下，将集体建设用地作价入股，与社会资本共同举办企业，土地使用权由原农村集体经济组织转移至合资举办企业。农村集体经营性建设用地使用权出让（简称：出让），是指集体土地使用权人在符合国家和地方土地管理规定下，将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，由土地使用者支付土地使用权出让费用的行为。农村集体经营性建设用地使用权租赁（简称：租赁），是指集体土地所有权人在符合国家和地方土地管理规定下，将土地使用权以一定年限租赁给土地使用者，由土地使用者作为承租人支付土地租金的行为。

表1 农村集体经营性建设用地供应方式Table 1 Supply ways of rural collective construction land

图1 农村集体经营性建设用地供应方式Fig.1 Supply ways of rural collective construction land

1.2 分析框架

“治理机制”主要讨论各相关利益主体在共同管理过程中互动行为，以及彼此缔结的权力和利益关系[14]。相关治理机制或治理模式的比较研究，重点考察要素包括权利主体、治理资源、组织机制、权力关系、利益分配等方面[7,9,15-17]，农村集体经营性建设用地供应作为国土资源治理的一个环节，也涉及以上重点要素。结合典型案例调研发现，相关利益主体对于治理过程中的风险防控也非常重视。农村集体经营性建设用地作为一种乡村要素资源和乡村振兴的基本载体，其供应方式的配置效率和对乡村发展可持续性[7,9,17-19]的影响，是考量农村土地制度改革成效的重要目标，应该作为农村集体建设用地供应方式治理效应的评价依据。因此，本文将从供应方式、组织机制、利益格局、风险防控四个方面和“资源配置效率”“发展可持续性”两个维度，分别对农村集体经营性建设用地供应方式的治理机制和治理效应进行对比分析（图2），并提出相关完善建议。

图2 比较分析框架Fig.2 The comparative analysis framework

1.2.1 治理机制

（1）组织机制

治理主体、组织方式等，决定了资源配置的效率、治理成本和风险程度。土地使用权主体的差异影响着企业经营自主性，而不同主体的企业经营管理能力也有着较大差异，治理主体会结合自己的能力和优势，来选择不同的供应方式，从而达到有效控制资源和高效利用资源的目的。规范的组织方式可以降低治理成本和风险，是供应主客体选择供应方式的关键考虑因素。不同供应方式，其土地使用权控制主体和市场化配置程度不同，资源配置的风险和治理成本也不尽相同。

（2）利益格局

主要是土地供应过程中涉及到的治理主体在资源配置过程中的相关成本控制和利益分配。不同的利益分配格局，既涉及到主体之间的公平和区域之间的平衡，也涉及到代际之间的公平，是供应方式选择的关键因素。农村集体经营性建设用地供应涉及各级政府、集体经济组织、企业和农民等多个利益主体，成本分摊和利益分配格局只有在得到相关主体共同认同的情况下，才能成为土地资源配置的有效方式，否则将带来很多社会、经济等风险。

（3）风险防控

风险防控是政府和企业决策的重要依据之一，政府需要考虑政策路径对社会稳定、经济发展的影响；企业需要考虑到政策路径对企业盈利空间和企业可持续发展的影响。因此，政府会通过设计制度政策、规范管理程序、设置管理主体权限等相关措施，来降低不同供应方式的政策风险，达到稳定有序推进制度改革和促进社会经济可持续发展的目标。企业也会通过供应方式选择、合同约定、监管协议等契约型规定，来规避投资经营风险，提高企业盈利空间。

1.2.2 治理效应

（1）资源配置效率

集体经营性建设用地配置是否合理成功，一方面要看现有集体经营性建设用地有哪些供应方式，路径是否通畅，即制度供给是否有效；另一方面要看相关利益主体对集体经营性建设用地供应方式的响应，其需求是否得到满足，即供需是否匹配。前者体现为政府配套制度政策供给；后者体现为企业、集体经济组织和农民对制度政策供给的选择。程序规范是政府管控风险的重要方式，也是保护政府职员的重要手段，因此，在制度政策供给层面，政府特别强调程序规范；另外，程序规范也是体现公平、公正的重要方式，是指导实践操作的准绳，原则上所有利益相关主体都应该在规范的程序中运行，从而提高操作效率。土地资源市场化配置，是农村土地制度改革的基本方向，有利于提高资源利用效率[7]。

（2）发展可持续性

主要是指某一种供应路径，能否转化为集体经济组织可持续发展、农民可持续增收的能力，它不仅取决于交易成本与收益分配的平衡，也取决于该供应方式是否风险可控。因此，路径可持续性与利益格局和风险程度密切相关。

2 案例实证分析

2.1 案例选取

本文采用典型案例对比研究方法，选取上海嘉定区沥江生态园、“乡悦华亭”和松江区新浜镇工业用地等3个项目作为研究对象。以上3个项目分别采取集体经营性建设用地使用（集体自用）、作价入股和出让方式供地，其所在区域在供地前相关规划已经覆盖、已完成集体产权制度改革，具备了土地资源市场化配置的规划基础和产权基础，项目供应方式基本特征见表2。

表2 集体经营性建设用地供应方式的基本特征Table 2 Basic characteristics of rural collective construction land supply ways

2.2 治理机制

2.2.1 组织机制

（1）集体自用方式

供地过程涉及的主要利益相关方为村集体经济组织和企业。村集体经济组织通过集体建设用地使用方式获得集体经营性建设用地使用权，按照租赁企业需求，开发建设游客综合服务中心后，租赁给社会经营企业。由社会经营企业装修后投入运营。村集体经济组织不参与企业实际经营。政府部门主要提供相关政策支持、行政审批服务和公共基础设施建设等。

（2）作价入股方式

在政府引导下，由国资集团公司搭建平台，引入市场投资主体与村集体经济组织合作，实现多方合作共建。供地过程涉及的主要利益相关方为村集体经济组织、国资投资企业、合资项目公司、第三方资产评估公司等。村集体经济组织以集体经营性建设用地使用权，作价入股与投资公司合作成立合资项目公司。村集体经济组织与合资项目公司签订作价入股合同，将集体经营性建设用地使用权移交到合资项目公司名下。相关过程需要得到村集体经济组织社员代表大会决议通过，方可生效。第三方资产评估公司，受村集体经济组织委托开展土地使用权价格评估，经村集体组织集体决策同意后生效。项目开发建设以及后续经营由合资项目公司具体承担，村集体经济组织代表作为合资项目公司董事会3人之一，参与涉及股权变更、产权质押等重大事项的决策，并享有一票否决权，保证了村集体经济组织的核心利益。政府部门负责政策指导、管理协调以及行政审批等相关服务，提供必要市政基础设施支撑。

（3）出让方式

在政府政策指导下，通过公开市场交易平台，集体经济组织将土地使用权出让给社会资本企业。供地过程中涉及主体包括各级政府、集体经济组织和农民、社会资本企业。集体经济组织采取集体经营性建设用地出让等方式，将集体经营性建设用地使用权在一定年期内一次性供应给企业，并获得一次性土地出让收益；企业在后续经营中自负盈亏，承担相关经营风险，政府、集体和农民与后续企业经营亏损或收益没有关联。各级政府根据职能在入市过程中扮演着入市制度环境和交易规则的构建者、市场准入事项的管理者、市场培育者；土地增值收益分配的协调者、市场秩序的维护者等重要角色[20]。镇联合社或村合作社（含农民）作为出让主体，享有完全的知情权、参与权和决策权，入市意向和出让方案均须经集体经济组织成员或成员代表会议决议，取得2/3以上成员或代表成员同意，方可进行出让。社会资本企业作为集体经营性建设用地使用权受让方，参与市场竞争以及受让后的开发建设运营等。

2.2.2 利益格局

（1）集体自用方式

村集体经济组织使用自有土地，不需缴纳土地使用相关费用，但需要向政府交纳土地指标费用。村集体经济组织将建设好的旅游综合服务中心，租赁给社会经营公司，按年度获得租金收益，后续将根据企业经营状况建立租赁费用递增机制。农民则通过前期集体产权制度改革，每年获得股份分红收益。社会经营公司，前期成本主要包括装修费用和租赁费用。在开发建设过程中，水电气网等相关市政基础配套由政府承担。政府投资更多的关注社会效应，后续该区域作为工业园区生态后花园，为园区内企业提供商务服务，实现政府功能完善与企业经营增收双赢。

（2）作价入股方式

村集体经济组织与开发企业在推动乡村振兴和村庄治理过程中达成了目标共识，通过股权配置实现项目收益的长期共享。股权配置的本质就是利益分配，“乡悦华亭”项目通过集体经营性建设用地作价入股（占股20%），明确了集体经济组织和投资企业的收益分配格局；结合前期完成的集体产权制度改革，明确了集体经济组织和村民的收益分配格局，从而在投资企业、集体经济组织和村民之间建立了利益联结机制，最终实现了整个项目共建、企业共治和收益共享。同时，通过项目区域整体开发，区域环境状况和风貌品质得到较大提高，宅基地资产得到较大程度提高，也在一定程度上实现了农民资产增收。

（3）出让方式

政府层面制定了《上海市松江区农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理制度》《上海市松江区农村集体经营性建设用地集体收益分配管理规定》，采取分用途、分市场的差别化调节金制度，建立了合理的增值收益分配机制，明确了集体收益分配要求。参照国有土地出让收益征缴、分配模式，按入市成交总价计提一定比例的增值收益调节金（即商服用地50%，工业用地20%）。在入市试点期间，由于尚未明确契税征收，土地受让方须再按成交价款3%缴纳调节金。收益分配方面，市级财政明确不收取土地增值收益调节金，由区、镇两级统筹使用。其中，调节金的30%在全区范围内统筹使用，其余70%拨付地块所在街镇统筹使用，通过财政转移支付机制，实现对经济发展薄弱地区的反哺，优先用于经济欠发达的浦南地区低效用地减量化、基本农田保护、农民集中居住等，实现了区域内不同地区发展权的有效统筹。出让收入扣除土地增值收益调节金和土地开发成本后的剩余部分，归镇集体经济组织所有，纳入集体经济组织资产经营，不以现金形式直接分配到农民，而是以股权增值方式追加量化成员股份，年终产生收益后按一定比例按份额发放红利。分配情况纳入农村“三资”监管平台公开，接受集体内部审计监督和政府监管。

2.2.3 风险防控

（1）集体自用方式

采取该供应方式，村集体经济组织和农民收益相对固定，分别按照合同约定和股份占比获得相对稳定的年收益。社会经营公司则需要自己承担相关经营风险，自负盈亏。调研了解到，该区域村集体经济组织相对富裕，普遍采取开发建设产权物业用于租赁获得稳定收益，基本不直接投资实体产业；政府和村集体经济组织认为，直接自己投资建设经营实体企业，对农村集体经济组织经营能力具有较高要求，农村集体经济组织如果缺乏企业经营管理经验，容易造成企业亏损和倒闭。为监督双方合同履约情况，村集体经济组织与社会经营企业签订的租赁合同，需要纳入工业园区管委会集体资产监管平台，实施动态监管，以保障双方利益。

（2）作价入股方式

农村集体经济组织和农民的信任，是资本下乡的社会基础，也会降低企业下乡的交易成本[21]。该项目通过嘉定区政府与地产集团签订整体开发意向、华亭镇政府与地产乡悦签订合作协议的方式，增强了企业、村集体和农民对项目可行性和稳定性的预期，提高了彼此之间合作的信任度，从而为后续集体经济组织成员集体表决、项目审批推进奠定了较好的基础。企业作为市场主体，其性质是追求利益最大化，尤其当市场发生波动、企业遭遇经营危机时，更容易使市场风险由企业向村集体和农民传导，使农民成为企业经营风险的共担者[21]。该项目通过作价入股，集体经济组织与企业建立了利益联结机制，村集体经济组织需要和投资经营公司共同承担经营风险。因此该项目对社会资本企业要求比较高，需要具有较强的经济实力和经营能力，这也是该项目考虑与国资企业合作的因素之一，国企一般资本雄厚，承担着一定的社会责任，也有政府背书，与国企合作稳定性相对较高。同时，为了降低集体资产流失风险，该项目在签订合同时，明确了区规划资源局和镇政府作为合同见证人，并将项目自持比例提高至100%，明确相关股权转让、抵押等重大事项必须经村集体经济组织同意，村集体经济组织代表（3个董事之一）具有一票否决权。

（3）出让方式

试点过程中，政府对于风险防控进行了重点考虑和安排。一是政府明确划定可入市情形。为合理规避交易风险，保障农民利益不受损，基于入市地块权属清晰、具备开发建设基本条件等“净地”出让原则等入市条件，甄别和筛选地上物动迁成本高、涉法涉诉、已列入征地计划等不宜入市情形。同时通过建立了入市研判制度，由政府职能部门对拟地块情况进行研判，以确保入市地块符合用地、规划、产业、环保等标准要求，产权清晰，具备开发利用的基本条件。二是规范了民主决策程序。入市试点的决策过程坚持农村集体经济组织的主体地位，集体经济组织成员在入市过程中充分享有知情权、参与权和决策权等自治权，集体决策过程明确“两次委托、两次决策、两次汇报”程序，入市意向与出让方案均须经集体经济组织成员或社员代表大会决议，并取得三分之二以上成员或社员代表同意。三是统一平台监管。集体建设用地入市与国有建设用地一样，统一纳入全市土地全生命周期管理平台，落实土地全要素（社会、经济、环境等要素）和全流程（开发、建设、运营、管理、退出等要求）系统化、动态化、精细化管理。为确保在集体建设用地开发利用中，政府各相关部门行使土地出让后续监管职能，农村集体经营性建设用地入市增设出让人、受让人、区农村集体经营性建设用地入市工作协调小组三方共同签订的《上海市农村集体建设用地使用权开发建设与利用监管协议》，由于区农村集体经营性建设用地入市工作协调小组不具法律主体资格，委托区规划资源局签订开发建设与利用监管协议。同时，政府制定了不同土地用途的出让合同模板，减少由于合同不规范或合同信息疏漏造成了利用低效和违法违规行为，通过合同契约关系约束出让人和受让人行为。

表3 农村集体经营性建设用地供应方式的治理机制比较Table 3 The governance mechanisms comparison of rural collective construction land supply ways

2.3 治理效应

2.3.1 资源配置效率

（1）集体自用方式

采取集体建设用地使用方式自用，交易成本低。但考虑到后续租赁，目前缺乏租赁供需信息公开发布平台，需要村集体经济组织和社会企业分别各自私下搜寻需求方和供给方，信息搜寻成本和谈判成本较高，且达成交易的可能性不高。结合前期实践，目前市级层面已经建立了规范的操作程序，但集体经营性建设用地使用尚未纳入规划资源部门统一审批和交易平台，规划资源部门缺乏相关的监管手段。集体经营性建设用地使用权在集体经济组织内部流动，交易范围受限制，不存在市场竞争，土地资产价值无法通过市场配置得到更好体现；村集体经济组织租金的确定缺乏相应程序和标准，主要通过双方协商确定，无法有效保障村集体经济组织利益。

（2）作价入股方式

采取集体经营性建设用地作价入股方式供地，其供给和需求隐蔽性强，供需较难匹配。案例项目的投资公司是主动寻找供给信息的一方。投资公司前期对上海各郊区进行了充分的调研和考察，综合考虑区政府推进乡村振兴意愿和魄力、郊区资源环境禀赋、村集体经济基础、规划建设空间和用地指标等前提下确定，历时一年多，时间成本和搜寻成本较高；村集体经济组织相对属于被动接受的一方，在区和镇政府牵线和背书的情况下确定与投资公司开展合作。关于集体经营性建设用地作价入股，政府层面并没有明确的政策规定和规范性操作流程，整个项目都是在探索中试点，目前上海市正结合该项目研究制定相关政策和规范操作流程。关于土地作价入股合同，也缺乏规范的合同模板，是由项目公司主动对比国有建设用地出让合同和入市试点出让合同基础上，与村集体协商确定。土地要素作价，土地使用权流转到合资企业（含集体经济组织股份）名下，实现了土地资源的流转；土地价格通过聘请第三方估价机构评估确定，并作为股本金入股合资企业。土地评估过程虽然引入了第三方资产评估公司，但第三方资产评估公司对集体土地使用权价格评估，并非完全按照市场价值进行评估，而是在区镇两级政府与投资企业签订投资协议基础上，综合考虑投资企业对项目所在村及相邻村区域整体开发成本的基础上综合确定。由于缺乏集体经营性建设用地基准地价标准，评估价格缺乏底价参考。另外，在作价入股过程中，没有其他公司参与相关的竞争性谈判，市场化程度相对较低。

（3）出让方式

案例项目地块纳入了上海市统一的土地交易市场平台实施公开出让，通过互联网公示交易信息，明确使用权获取方式、申请使用对象、使用用途、抵押融资和土地登记等相关内容，有效降低了用地意向企业土地交易成本，包括搜寻成本、谈判成本和寻租成本，提高了用地企业获取土地的效率[8]。有意向企业均可提交用地申请，公平参与项目交易。程序相对规范，政府部门参照城市建设用地出让管理要求，制定了《上海市松江区农村集体经营性建设用地入市出让细则》和《松江区农村集体经营性建设用地就地入市操作流程》，案例项目出让采取审批制，除省去征地审批与国有建设用地同等要求，包括项目立项、规划选址、勘测定界、环境评估、地价核查等，审批流程纳入全市统一的土地审批平台，由市土地交易中心统一组织出让。政府制定出台了《上海市松江区农村集体经营性建设用地基准地价》，为农村集体经营性建设用地入市提供价格参考。村集体委托第三方资产评估公司开展土地出让价格评估，评估底价不得低于基准地价。土地使用权通过公开市场交易，引入了市场竞争机制，市场化程度相对较高。

2.3.2 发展可持续性

（1）集体自用方式

案例项目通过集体建设用地使用方式+物业租赁方式，将村集体经济组织、农民和社会经营公司捆绑形成共同利益联结机制，可以在前期土地取得成本较低情况下，为村集体经济组织和农民获得长期较为稳定的收益。但村集体经济组织和农民利益受社会经营企业经营状况影响较大，租赁方（社会经营企业）需具有较好的经营能力，能够持续盈利，否则租赁合同将因为社会经营企业经营不善而终止。该路径对于集体经济组织资金有一定要求（承担前期指标费用和开发建设费用），对其经营管理能力要求不高，适合缺乏经营管理运作能力、但有一定经济基础和资源禀赋的村集体经济组织。

（2）作价入股方式

案例项目在实现集体经营性建设用地作价入股的同时，通过与村集体签订区域整体开发协议，实现了村集体经济组织宅基地集中安置和区域空间布局优化，将原本分散、碎片化的土地进行了集中开发，保障了开发功能的实现、降低了交易成本和土地统一规划建设的难度，实现了土地增值收益的整合和提升[22]。通过作价入股方式，建立了村集体经济组织、企业、农民等主题之间的利益联结机制，实现了项目共建、共治和共享。同时，通过该项目实施，改善了乡村整体风貌和居住品质，也提供了一些就业岗位，促进了村集体部分青年人返乡创业，为后续乡村振兴可持续发展带来了活力。该路径对于集体经济组织资金要求较低（调研了解到，项目所在村经济基础较差，项目过程中不承担相关开发建设费用，前期费用均由投资公司提供），对其经营管理能力要求也不高，适合缺乏经营管理运作能力且经济基础较差、但具有一定资源禀赋的村集体经济组织。

（3）出让方式

集体经济组织采取集体经营性建设用地出让等方式，将集体经营性建设用地使用权在一定年期内一次性供应给企业，并获得一次性土地出让收益；企业在后续经营中自负盈亏，承担相关经营风险，政府、集体和农民与后续企业经营亏损或收益没有关联。该路径，村集体经济组织发展是否可持续，取决于村集体经济组织经营管理能力的强弱，经营能力强则可长期稳定增收，否则存在一定不稳定风险。

表4 农村集体经营性建设用地供应方式的治理效应比较Table 4 The governance effects comparison of rural collective construction land supply ways

2.4 治理效应影响因素分析

2.4.1 村集体经济组织自治能力偏低，影响农村环境品质可持续发展

作价入股案例中，投资企业反映目前项目所在村集体经济组织自治能力相对较弱，低水平治理将严重影响区域环境卫生和建筑风貌，从而影响乡村旅游客流量，不利于企业整体经营和区域环境品质稳定。但投资企业全权代理行使很多村庄治理职能，实施保姆式物业管理又会导致投资企业成本持续高企，希望政府能够明确治理主体、内容和责任，加快提高村集体经济组织自治能力。

2.4.2 村集体经济组织资产经营管理能力偏弱，影响农村经济可持续发展

出让案例通过部分收益区域统筹和壮大集体经济组织方式来分别解决区域间平衡问题和长效增收问题，但路径是否可持续依赖于集体经济组织经营管理能力的强弱。如果集体经济组织经营管理能力不够，会出现集体资产亏损问题，不利于农村社会稳定和农民的长效增收，需要政府通过完善土地收益分配机制、增强集体经济组织自造血能力等方式来降低此类风险。集体自用案例反映由于村集体经济组织资产经营管理能力不足，一般考虑采取简单而单一的物业租赁方式获得收益，不利于集体经济组织的持续壮大。

2.4.3 利益分配和保障制度不健全，影响区域社会稳定可持续发展

农村集体经营性建设用地收益分配不仅要考虑政府与集体、农民间的均衡，同时也要兼顾不同集体或区域间的公平[11]。作价入股案例相关收益主要按照股份占比，在投资企业和村集体之间分配，没有考虑政府在收益分配中的调节作用，存在不同村集体之间的利益平衡问题。毕竟乡村建设空间和指标有限，各村集体在发展空间上存在竞争关系，如果将20%的股权收益全部只分配给联一村，其他村集体存在一定的不满情绪，影响社会稳定。基层政府和村集体经济组织担心后续收益不稳定，引发农村社会稳定问题。比如作价入股案例中，村集体经济组织需要与企业共同承担经营风险，在未建立最低收益保障和风险保障金制度的前提下，受企业经营风险影响较大，可能因为企业经营不善造成村集体经济组织和农民收益不稳定或降低的情况，从而引发社会不稳定。

2.4.4 集体建设用地管理制度不完善，影响相关主体参与乡村建设的积极性

如作价入股相关法律政策对集体经营性建设用地使用权作价入股的股权持有、转让抵押、争议处置以及退出机制等方面未作明确，且作价入股缺乏统一规范的合同模板，存在一定的制度风险，一旦出现股权转移、抵押权实现等问题，将影响农村社会稳定。集体经济组织集体自用方式，集体利益风险较小，但也存在市场化配置效率不高、审批监管缺乏相关规范管理，容易出现土地利用低效和民事纠纷等问题，不利于土地资源合理高效利用。集体经营性建设用地入市配套政策如税收、金融支持政策，需要国家层面给予统一指导，集体经营性建设用地市场中介服务组织及管理规范有待加快完善。由于缺乏相关明确制度和政策规定，投资企业主体担心因为政府换届等原因取消和变更原本支持的政策或事项，导致企业利益受损；集体经济组织则担心土地利用过程中存在违反后续制定的法律、法规的行为，造成项目无法正常推进或搁置。基层管理部门也担心目前的主动担当作为会成为今后的违法行为。

3 结论与建议

3.1 主要结论

一是村集体经济组织的基础经济实力是影响供应方式选择和治理机制的主要因素；搭建市场交易平台、规范交易价格机制，是提高市场化配置效率的基础。农村集体经济组织自治能力、政府政策程序规范程度、收益分配和保障机制、农村集体经济组织经营管理能力是影响村集体经济组织后续乡村可持续发展的关键治理因素。

二是集体经营性建设用地不同供应方式都有其独特的特点和适用价值，也存在不同程度的制度缺陷和政策风险，需要政府管理部门加强制度和政策的供给侧改革，提高集体经营性建设用地市场化配置水平，增强村集体经济组织自治能力和资产经营管理能力，完善集体建设用地管理制度和风险管理制度，为乡村振兴和农村可持续发展提供坚实保障。

3.2 政策建议

针对案例中尚存在的问题，提出以下建议：

一是提高村集体经济组织自治能力和资产经营管理能力。上述供应方式是否可推广，农民财产性收益是否可持续增长，最终还是取决于村集体经济组织自治能力和资产经营管理能力。建议加大力度培植或聘请职业经理管理集体资产管理公司[23]，提高资产管理公司运作管理能力，确保集体资产能够长期稳定保值增值；加强村集体基层队伍能力建设和村集体自治组织规范化建设，增强村民自治的主动参与性和村庄集体行动能力，提高农村社区治理水平。

二是建立企业风险管理基金制度等保障制度。考虑到企业经营性风险，建议采取企业年度收益部分比例预留方式，建立企业风险管理基金[21]，或者探索建立“保底收益+股份分红”的收益分配机制。当企业受社会经济影响发生经营危机或亏损时，可用企业风险管理基金或保底收益保障村集体经济组织获得长期稳定收益，确保农民年度分红收益相对稳定，防止企业经营危机影响农村社会稳定。

三是建立集体经营性建设用地基金制度。考虑到区域分配公平问题，集体建设用地收益需要更多地体现集体建设用地对于农村集体空间基础设施建设的责任[24]，建议按照“集体空间区域同责”的原则，从集体建设用地收益中提取一定比例，探索建立集体建设用地基金制度[25]，为促进区域之间平衡、农村人居环境建设和推进乡村振兴提供资金保障。

四是完善集体建设用地管理制度体系。针对集体建设用地管理中存在的部分标准缺失、程序不规范、政策不健全、市场交易制度不完善、基准地价未覆盖、利益分配不合理、闲置处置制度缺失、监管措施不到位等问题，加快完善集体建设用地管理制度体系和配套政策[26]，形成标准合理、审批规范、政策健全、市场完整、处置有据的制度管理格局，为集体建设用地有序顺畅供应提供良好的制度环境，保障集体建设用地市场的健康可持续发展。