基于产业差异的长沙高新区企业用地效益研究

蔡 琼，朱红梅，王 杰，李 禹

（湖南农业大学资源环境学院，湖南·长沙 410128）

我国正处于转变发展方式、优化经济结构和转换增长动力的高质量发展阶段[1-2]，对开发区发展提出了更高的要求。但开发区发展存在着土地利用效益低下，低效用地大量存在，土地供求矛盾日趋尖锐，粗放低效利用土地问题突出。2017年度湖南省133家开发区内共有低效用地279宗，分布在91家开发区，占地837.35公顷。为切实提高土地资源使用效率和效益，湖南省政府在高质量发展背景下为适应经济发展新常态，陆续发布《湖南省人民政府关于进一步加强节约集约用地的意见》《湖南省人民政府关于推进全省产业园区高质量发展的实施意见》等一系列政策文件，提出园区高质量发展要集约节约利用土地、弹性供地以及推进“亩均效益”改革，形成“全面进行用地效益评价，助力高质量发展”的格局。分产业类型的用地效益评价作为开发区摸清家底，找出问题的一项重要基础性工作，对于减少土地资源闲置浪费，实现产业土地利用效益提升具有重要意义。

当前，开发区土地利用研究源于第一批经济特区的设立，随着各类工业园区的设立与发展，日益成为学者和自然资源管理部门关注的重点[3-6]。现有开发区土地利用研究多集中于集约利用和利用效率测度。现有土地利用效益研究多集中于全国[7]、省域[8]、市县或片区[9-10]等大范围尺度，用地效益研究以第一、二、三产业层面为主。纵观相关研究，中宏观尺度的研究成果可以对用地效益进行总体分析与横向对比，但无法反映研究区域内部的用地效益水平差异[11]，需要从具体的产业类型角度出发开展用地效益评价。产业用地作为开发区土地利用中产出效益最大的土地利用类型，国内学者对于产业用地效益的研究逐步深入[12]。部分学者从企业类型和宗地等不同视角对开发区不同行业用地进行研究，如：通过对江苏省泰州市海陵区宗地研究发现不同行业间用地效用差距明显，企业地均产出强度和地均税收是造成宗地效用的关键[13]；研究表明企业用地效益是企业用地效率的关键，提出要建立分行业工业用地低效标准，为企业合理用地提供参考依据[14]。相关学者指出不同产业用地效益水平差异明显，但深入产业内部相关企业的研究报道较少[15]。开发区产业层面的用地效益评价是促进园区高质量发展提升土地利用效益的一项重要的基础性工作，通过评价分析产业用地效益现状，找出产业发展存在问题，明确改进提升的方向，尤其是当前研究成果的应用性、评价方法选择的科学性和指标体系构建的规范性有待提高[16]。因此，分产业进行企业用地效益评价对于已有研究的补充和完善就更为迫切和必要。

基于开发区产业层面的企业用地效益评价不仅能判别不同产业的土地利用情况，也是对中宏观尺度的用地效益评价的补充[17]。长沙高新区作为首批国家级高新技术产业开发区，也是湖南省“三高四新”重要战略地，对电力装备、生物医药及高性能医疗器械、新材料、新一代信息技术产业、工程技术、节能环保六类产业进行分产业用地效益评价，结合“亩均效益评价”机制从用地结构、用地强度、用地效用三方面构建产业用地效益评价指标体系，再划定企业用地效益区间进行研究分析，以期为工业用地高质量利用提供参考和借鉴。

1 研究区概况与数据来源

1.1 研究区概况

长沙高新区成立于1988年，1991年获批首批国家级高新技术产业开发区，土地总面积3429.78hm2，已建成城镇建设用地面积2847.75hm2占开发区总面积的83.03%，已建成城镇建设用地面积中工矿仓储用地面积比重最大，共有1091.28hm2占37.96%。长沙高新区作为长株潭衡“中国制造2025”试点示范城市群的核心区在2018年其综合实力在全国168个国家级高新区中排名第12，企业经济总收入3602.2亿增长12.50%，完成固定资产投资217.50亿元，同比增长12.30%，完成财政总收入175.84亿元，同比增长75.40%。长沙高新区重点发展先进装备智能制造、以移动互联网为主的新一代电子信息产业、节能环保与新能源产业等主导产业,加速发展壮大新材料、生物医药与健康和现代服务业等优势产业，是以围绕培育新兴产业和发展高新技术产业的典型区域。其次，开发区进行的集约利用评价，在园区范围内进行企业的摸底调查，形成典型企业用地调查成果，在园区高质量发展及企业用地效益提升方面具有一定的数据基础。因此，以2018年长沙高新区进行实证研究，对于其他开发区工业用地利用效益的优化与提升具有较强的借鉴意义。

1.2 数据来源

研究数据来源于长沙高新区自然资源和规划局，《长沙高新技术产业开发区统计年报综合表》《湖南科技年鉴2019》《湖南统计年鉴2019》《开发区年鉴2019》和长沙高新区网站及企业实地调研，数据包括电力装备、生物医药及高性能医疗器械、新材料、新一代信息技术产业、工程技术、节能环保这六类主导产业的103家典型企业的用地结构、投入、产出和税收等情况。（需要说明的是所涉及的六类产业为长沙高新区主导产业，为更好展示图表内容，其中生物医药指的是生物医药及高性能医疗器械产业）。

2 研究方法

2.1 指标体系构建

参考《工业项目建设用地控制指标》《开发区土地集约利用程度评价规程（2014年试行）》《长沙市开发园区低效用地再开发管理办法》等文件，围绕土地利用效益概念，结合《湖南省人民政府关于推进全省产业园区高质量发展的实施意见》（湘政发[2020]13号）建立以质量和效益为核心的“亩均效益”评价机制，以及用地效益评价工作开展的可实施性和数据的可获取性，选取研究区内涵盖六类产业具有代表性的103家典型企业作为评价单元进行研究分析,体现出不同产业企业的用地差异及其共性特点。评价指标体系包括用地结构、用地强度和用地效用3个子目标，下设8个指标，详见表1。

表1 长沙高新区产业用地效益评价指标体系Table 1 Evaluation index system of industrial land use benefit in Changsha High-tech Industrial Development Zone

2.2 指标无量纲化处理及权重确定

相比于标准化处理只反映各指标之间的相互影响，以目标值为无量纲化处理可以反映指标间的变异程度，计算公式如下：

其中：Xj为标准化值；Pj为指标的现状值；Fj为指标的目标值；n为系数。本研究Fj均为正向指标，n为1。企业用地效益高低主要依据目标值来判别，通过该方法处理过的单项指标，可以消除指标间计量单位和数量级的差异[12]。

评价指标目标值的确定：参考和借鉴国家行业标准《工业项目建设用地控制指标》、地方建设规范和研究区域开发区发展水平，确定企业内部设施用地率和绿地率分别为7%和20%。容积率和建筑系数依据长沙高新区整体情况确定为0.91和51%，厂房及配套用地率、投入强度、税收强度、产出强度等指标因不同地区不同行业的差别没有统一的标准值，为体现具体行业及典型企业的特性及更精细的评价，采用不同产业的平均值作为标准，超过平均值的典型企业为相对高效利用。为突出不同产业评价企业其经济效益的区别，正向指标分值累计加和，因此相对高效利用的企业分值会大于100分。

在确定各项指标权重时遵循以下基本思路：为体现指标赋权的客观性和充分反映各类产业原始数据的信息，采用熵值法和AHP层次分析法计算六类产业的指标权重（表2），再用两种权重各占50%进行加权平均得到复合权重，有效克服AHP层次分析法与熵值法的弊端，使评价过程更加科学。

表2 长沙高新区六类产业用地效益评价指标及权重值Table 2 Evaluation index and weight value of six types of industrial land benefit in Changsha High-tech Industrial Development Zone

最后运用综合评价法，将处理后的指标值与权重值进行加权，得到103家典型企业的综合评价得分，再用ArcGIS的自然断点法划定六类产业的典型企业用地效益评价区间，划定为低效利用、一般利用、适度利用和高效利用四种土地利用类型，其评价结果见表3和图1。

表3 长沙高新区六类产业企业用地效益综合分值的区间划定Table 3 The demarcation of the comprehensive score of six types of industrial enterprises in Changsha High-tech Industrial Development Zone

图1 长沙高新区六类产业企业用地评价结果Fig.1 Evaluation results of land use for six types of industrial enterprises in Changsha High-tech Industrial Development Zone

3 评价结果与分析

3.1 六类产业评价结果的区间分布分析

表3和图1为六类产业企业用地评价结果，总体而言，生物医药及高性能医疗器械高效利用均分最高（145.50），平均产出强度最高，为22504.46万元/公顷，平均容积率投入强度、平均税收强度和平均容积率在六类产业中相对较高，说明该产业在发展过程中土地利用效益相对较高，但高效利用均分和低效利用均分的差距最大（69.06）产业内的企业发展差距比较明显，在其他税收强度最大企业是税收强度最低企业的4.3倍。在未来需要加强土地利用效益低下的企业用地监管。

新材料高效利用均分较低（113.23），高效利用和低效利用均分差距最小（32.2）。节能环保平均税收强度在六类产业中最高（691.61万元/公顷），而新材料平均容积率为0.88未达到设定的目标值，说明不同产业之间的容积率标准应有调整否则不利于产业发展。

节能环保高效利用均分和低效利用均分最低（113.23和71.25），原因在于节能环保的产出强度和税收强度均处于末位，经济效益较低。长沙高新区作为国家首个环保服务业试点获批园区，作为新兴产业其产业布局安排未完善，产业结构和产业链还需加强。

新一代信息技术产业容积率最高，用地效益相对较好，但低效、一般、适度和高效区间分值差距较大，新一代信息技术产业小规模企业较多，大都在产业链的中低端，产业整体创新能力还不够，未来面临产业链提升、增强产业链竞争力的挑战。

电力装备和工程技术产业，作为长沙高新区的传统产业，其中工程技术的用地结构、用地强度和用地效用在六类产业中水平最低，产业发展主要靠中联重工等龙头企业带动，其他企业发展相对缓慢，土地利用效益较低。而电力装备在产业的发展过程中，土地产出和税收均高于工程技术，但同样面临土地利用结构调整和用地效益水平提升的问题。

具体来看，六类产业的厂房及配套用地率、企业内部设施用地率和绿地率均满足工业用地规范，而工程技术和新材料产业的容积率均值则低于标准，反映企业土地利用存在布局松散的问题。另一方面，不同产业类型应调整用地标准。企业产出强度和税收强度是造成企业用地效益差异的关键，要深入分析高效利用企业在用地方面的内在原因，为管理低效用地提供借鉴（表4）。

表4 长沙高新区六类产业企业用地状况Table 4 Land use of six industries in Changsha Industrial Development High-tech Zone

3.2 六类产业评价结果及原因分析

根据六类产业企业用地效益均值与不同土地利用程度的企业数量图（图2）可以看出，六类产业在低效、一般、适度和高效利用区间占比均衡，六类产业土地利用程度处于一般利用和适度利用最多。其中，工程技术低效用地占比最少，电力装备低效利用占比最多，新材料一般利用占比最多，生物医药及高性能医疗器械适度利用占比最多，节能环保高效利用占比最高。

工程技术作为产业用地效益评价中用地效益最低的产业，原因在于土地粗放利用，平均税收强度和平均产出强度最低，产业发展失衡，具体表现在该产业过于依赖龙头企业，形成了“一企独大”局面，作为长沙高新区的传统产业，工程技术要加快智能化转型升级，龙头企业带动产业下游企业共同发展，以提升产业整体用地效益。

电力装备、新材料和新一代信息技术产业的高效利用的占比较多，三类产业都属于技术密集型产业，企业资金和技术投入大，研发周期长，产业上下游环节多，对政策依赖性较强，发展过程中部分企业由于技术未更新、研发投入后劲不足和政策把握不精准导致产出低下，造成土地利用效益低下。

六类产业用地生物医药及高性能医疗器械和节能环保高效利用和低效利用分布最不均衡，结合图2来看，原因在于这两类产业共有59.36%的企业用地结构不合理，产业内企业间经济效益差距大。生物医药及高性能医疗器械和节能环保产业共有企业1000多家，其中规模以上企业78家，上市企业7家，大多数企业规模小技术水平低，导致低效利用占比较多。

图2 长沙高新区六类产业企业用地效益均值 与不同土地利用程度的企业数量图Fig.2 Number of enterprises with the mean value of land benefit and different land utilization degree of the six industrial enterprises in Changsha High-tech Industrial Development Zone

根据用地效益评价区间指标未达标企业占比示意图（图3）来看，四个评价区间均有企业的容积率、税收强度和产出强度未达到目标值，低效利用区间的所有企业税收强度和产出强度全都低于目标值，一般利用区间一半以上企业的容积率、税收强度和产出强度未达到目标值。适度利用区间38%的企业容积率未达到目标值，高效利用区间的企业有21%容积率未达标准值。可以看出，反映了企业用地仍面临结构不合理、用地强度不达标的问题。长沙高新区六类产业用地企业土地利用效益高低差异的关键在于产出和税收，高效利用区间的企业在用地结构和经济效益方面还有较大潜力。

图3 用地效益评价区间指标未达标企业占比示意图Fig.3 Schematic diagram of the proportion of enterprises whose land use benefit evaluation interval index does not meet the standard

从评价结果来看，103家参评企业中低效利用企业22家占企业总数的21.36%，一般利用和适度利用区间的企业共62家占企业总数的60.19%，高效利用企业只有19家占企业总数的18.45%，说明长沙高新区企业用地效益提升具有较大的发展空间。

总体来看，六类产业的用地结构指标和用地强度指标基本符合《工业项目建设用地控制指标》工业用地规范，但产业内与产业间的用地效益差距明显，生物医药及高性能医疗器械高效利用区间的分值最高但企业占比最少，节能环保高效利用占比最多但用地效益均分低。税收强度和产出强度是决定企业用地是否高效的关键因素，因此可以进一步解释“亩均效益评价”机制对于强化约束和倒逼产业由低效向高效利用转变的作用。

4 结论与讨论

从产业差异的企业用地效益评价出发，在常规的投入、产出评价指标基础上，结合“亩均效益评价”将企业税收强度纳入评价指标体系，依据产业分异确定产业权重和目标值。对六类产业的企业土地利用效益进行评价分析，研究发现：

产业用地效益高低差异的关键在于企业产出强度和税收强度。在土地开发前期，政府严格把控用地指标，但在后期监管土地批后监管滞后，大量低效利用土地没有效盘活，土地产出和税收标准难以管控。当前，对于用地的管理重点在于建立企业管理数据库，实时动态监管园区土地利用现状、土地产出效益、土地税收状况，以实现土地集约利用。

宏观和中观尺度的用地效益研究成果可以对土地利用水平进行总体分析与横向对比，但无法反映研究区域内部的用地效益水平差异。微观企业层面的分产业用地效益评价可以更好地体现产业内与产业间的土地利用差别，运用自然间断点法划分企业用地低效利用、一般利用、适度利用和高效利用等区间，可以为差别化“低效工业用地治理和退出机制”提供参考和依据。

产业发展状况的不同可能需要差别化的用地强度标准，特别是容积率标准的制定，当前政府管理产业用地未有精细化的分类管控标准，而企业层面的产业均值可以反映产业的平均水平，可根据此种评价思路来调整不同产业用地指标，为地方土地管理部门增强土地管控提供支持。各产业企业用地效用不均衡，需要强化土地批后监管，对于土地利用效益水平低下的企业用地根据其具体状况，调动各参与主体盘活低效用地的积极性，引导土地资源高效配置利用。

低效用地形成在于生产力布局不完善、供地标准未完善、传统企业资金技术投入不足、项目准入宽松等是当前低效用地形成的主要原因，在项目入园前对项目评估、产业投资协谈、推行工业用地“标准地+承诺制”、专家组评审、弹性供地年限、签订全生命周期合同强化用地，中期实时动态监管、开展“亩均效益评价”，后期低效用地企业管理激励与惩罚并行，倒逼企业整改、落后产能转移关停、完善产业链完善与产业升级，推进产业用地高质量利用。