飞地经济的发展逻辑及效能提升

张贵

【关键词】飞地经济 理论逻辑 路径选择 【中图分类号】F015 【文献标识码】A

发展飞地经济的现实意义

飞地是一种特殊的人文地理现象，是指兩个互相独立的行政区域（通常称之为“飞出地”和“飞入地”）因行政管辖的分割，而采取“飞”的方式实施跨区域的土地运营管理。飞地经济是指两个行政区突破体制机制限制，采取跨区域行政管理和经济开发，最终实现两地资源互补、互利共赢的合作发展模式。进入新世纪，飞地经济作为一种新兴的空间重构策略逐渐被政府重视。2015年12月，国家发改委发布《关于进一步加强区域合作工作的指导意见》，提出支持有条件地区发展“飞地经济”。2016年3月，国家“十三五”规划纲要提出通过发展“飞地经济”等方式，创新区域合作机制和互助机制。2017年6月，国家发改委等8部门联合印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，进一步提出创新“飞地经济”合作机制，积极探索主体结构、开发建设、运营管理、利益分配等方面的新模式。飞地经济关系到区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略。为健全区域协调发展体制机制，2021年3月，国家“十四五”规划纲要提出鼓励探索共建园区、飞地经济等利益共享模式。在一系列政策引导和鼓励下，一些省市展开了有益探索，具有重要的现实意义。

第一，飞地经济推动行政区管理向区域协同治理转变。当前，诸多行政区域发展正在从“单中心”向“多中心”转变，区际要素流动逐渐增多，传统的“行政区行政”方式已不能满足区域一体化发展的时代要求；通行的“区域行政”的科层制行政管理使得区域竞争大于合作；同时，分税制也使得地方政府广泛参与经济活动，甚至为了本地利益而实施排他性的政策，最终造成资源浪费、发展不平衡、重复建设等问题。由此，需要深刻理解区域协同治理是当今和未来区域一体化发展的必然选择。

第二，发展飞地经济有利于破解土地、人力等资源约束，形成“飞出地”和“飞入地”互利共赢局面。飞地经济产生的前提条件是两个地区在资源禀赋和经济发展方面存在较大差异，“飞出地”的资金、技术、人才、项目、管理运营和政策等具有比较优势，但最为缺乏的是“土地指标”，而“飞入地”恰恰具有土地、人力资源和市场等优势。飞地经济中“飞”的不是土地，而是让“飞出地”的优势资源和要素输入到“飞入地”，跨越行政管辖或国界空间与当地的优势结合，通过规划、建设、管理和利益分配等合作和协调机制，实现互利共赢。有效推动了区域经济一体化发展，促进区域协调发展。

第三，飞地经济有利于建立区域产业链和供应链保障。飞地经济推动实现土地、政策、创新等要素跨区域重构。在推动飞地经济发展过程中，强化产业配套和供应链本地化，既能促进区域产业的合理分工，又有利于完善产业链，在结构升级、梯度发展上促进“飞入地”产业集群发展。同时，“飞出地”能够实现投资和项目在不同地区合理布局，最大化地整合各自地区的优势资源要素。“飞入地”与“飞出地”间的经济活动，一定程度上会促进生产、流通、消费跨区域流动，有利于逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

第四，飞地经济有利于拓展国际经济合作。随着世界经济一体化进程和国际贸易投资的日益频繁，外商直接投资形成的飞地经济蔚然成型。当前，随着我国与诸多国家的贸易、投资的逐步深化，飞地经济成为我国开展对外经贸合作的主要模式之一，在国内出现了中新苏州工业园区、中新天津生态城，以及中马产业园、中泰产业园等代表性园区，我国也在埃及、南非等国家开展多种形式的共建共管园区。

飞地经济的发展现状与问题

当前，全球经济一体化和区域化不断加快，区域经济非均衡性发展愈加突显，资源要素跨区域流动需求加强，飞地经济作为一种新兴的空间重构策略，逐渐被城市、区域和国家重视，在不同程度上展开实施。

我国飞地经济发展现状。首先，发展规模显著提升。各省市开展了不同形式的飞地经济实践。从地区跨度上看，包括市内跨县共建产业园、省内跨市共建产业园、省际合作共建产业园等形式。截至2019年底，我国共有各类国家级开发区628家，省级开发区2053家，各类产业园区15000多个，其中飞地型经济园区800多个，对中国经济的贡献逐渐增大。其次，空间布局逐步优化。从区域视角看，我国长三角、珠三角地区以及四川、辽宁等省的飞地经济发展较好，中西部省市飞地经济发展快速崛起。其中，江浙沪皖四省设立的省际、市（县）际飞地型经济园区已超过200个，安徽作为“飞入地”与江浙沪合建的省际飞地园区已达100多家。广东现有飞地园区50多个，在湖南湘西、贵州瓮安、新疆喀什等地都建有跨省产业转移工业园。最后，运行机制更加成熟。一是“飞出地”与“飞入地”产业有效对接成为共识，各地在产业转移过程中实施产业链共建，如深汕特别合作区、淮安铁岭工业园等。二是政府统筹、市场运行成为飞地管理的有益探索，如苏州工业园、光谷黄冈科技产业园等通过成立园区管理平台公司，建立市场化运作模式。三是“反向飞地”成为飞地经济的创新“风向标”，一些经济欠发达地区开始在发达地区建立园区，如成阿工业园、甘眉工业园等。

飞地经济发展仍面临的问题。其一，飞地经济与“飞入地”经济融合发展问题。在目前“飞出地”的项目输出中，限制性或禁止性项目居多，输出的项目没有在“飞入地”形成产业配套，同时有些会给“飞入地”带来一定的环保压力。如何进一步推进“飞出地”输出项目的高质量落地是一个亟待解决的问题，这涉及市场监管、财税分配、消费市场认可等一系列深层次难题。其二，飞地经济的园区建设与管理运营问题。飞地经济的承接平台主要是园区，且以传统园区改造提升为多。飞地经济园区的建设质量和管理运营对于带动“飞入地”经济发展的影响力不容忽视。据调查，园区区位布局不合理，交通、医疗、教育和商业服务等公共设施配套不完善，管理运营团队与属地利益相关者冲突，以及相关政策落实和衔接不到位等问题频频出现，增加了飞地经济与“飞入地”产业融合难度，也造成了诸多浪费和资源闲置。其三，飞地经济的企业和社会大众参与问题。飞地经济不仅仅是“飞出地”的行为或政府和园区运营者的责任，更多地需要“飞入地”的企业和社会大众参与。目前，一些飞地经济缺少龙头企业参与，在产业配套能力和产业集群建设上未能达到理想状态，导致面临“飞出地”产业转移动力不足和“飞入地”吸引力不够的双重困境。此外，大量经济社会问题从飞地范围向毗邻行政区域的日益“外溢”和渗透延伸，给政府管理带来突出压力，单一主体并不能满足日益多样化要求。其四，飞地经济的利益分享与激励机制尚未到位的问题。飞地经济的利益分享与激励机制是决定飞地合作能否顺利推进的关键。通过诸多案例发现，两地政府间、政府与园区运营企业间存在责权利不明晰、合理的利益分享机制尚未建立等问题，“一事一议”的办事原则优点很多，但缺乏相对稳定的利益分配机制，遇事双方博弈成本较高。同时，税收、GDP统计的属地原则与政绩考核、官员擢升评价体系存在“冲突”，如何有效破解两地政府间税收分成和GDP统计分解难题，是影响合作双方能否持续投入、飞地经济能否可持续发展的“症结”。