技术赋能与组织规制：“互联网+政务服务”协同的逻辑分析

2021-10-04彭珂程倩

领导科学论坛 2021年9期

彭珂程倩

摘要：“互联网+政务服务”作为“放管服”改革推进的重要形式及内容，在各省市涌现出“最多跑一次”“不见面审批”“一网通办、一网统管”等特色与经验。但存在推进不平衡、形式化、机构设置不合理、数据共享难、部门协同不畅等问题。本文基于对J省的调查分析，从技术-组织分析视角，提炼了“互联网+政务服务”协同中的关键性因素和推进逻辑：一方面是技术赋能组织，互联网技术的运用促进了行政体系履职方式的更新，提升了政务服务便捷化、标准化和精准化等方面的效能；另一方面，“互联网+政务服务”协同也受现有科层组织的制约，使现有的协同主要依靠高位推动等行政协调方式。简而言之，科层体制内“互联网+政务服务”协同具有技术赋能和组织规制双重关键性因素影响下的推进逻辑。因此，“互联网+政务服务”的推进应关注技术和组织的互构式发展，最终达到提升国家治理体系和治理能力现代化的根本目标。

关键词：互联网+政务服务；技术赋能；组织规制；技术-组织互构

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）09-0074-09

基金项目：江苏社会科学基金重点项目“江苏省域‘互联网+政务服务协同推进对策研究”（20SSL105）；江苏服务型政府建设决策咨询研究基地（南京理工大学）项目。

一、引言

“互联网+政务服务”是新一轮信息技术革命“倒逼”政府治理变革的产物，是在政务服务中植入互联网基因[1]。2016年，李克强总理在政府工作报告中提出要大力推进“互联网+政务服务”[2]，随后，国务院批准并转发了国家发展改革委等部门制定的《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》[3]，自此，全国范围内“互联网+政务服务”迅猛发展，各省地市创新不绝，涌现了“不见面审批”“最多跑一次”“一张网”等突出成果，提升了政务服务效能，促进了政府管理与服务方式转变。但调研发现，各省地市“互联网+政务服务”存在发展不平衡、改革形式化、机构设计不合理、部门协同不畅、数据共享难等整体协同问题。厘清影响“互联网+政务服务”协同的关键性因素，解析其协同推进的执行逻辑十分必要。

从既有研究看，“互联网+政务服务”问题自2015年得到关注，在2016年研究数量达到顶峰，2018年后平稳发展。相关研究内容主要分为两大主题：一是分析“互联网+政务服务”自身的发展建设，包括顶层设计[4]、数据共享[5]、平台建设[6]和影响因素[7]等；二是分析“互联网+政务服务”功能定位及“互联网+政务服务”在推动政府治理现代化[8]、推动政府职能转变[9]、流程再造[10]等方面的作用和影响。既有研究中，学者们关注到技术应用于治理的影响，也发现“互联网+政务服务”出现和发展倒逼政府治理改革现象，但关注“互联网+”技术与现有科层结构及条块体制中动态互构进而聚焦“互联网+”背景下政务服务中技术治理和科层制相互影响[11]的较少。技术应用的研究应带入科层结构、制度和过程的现实背景，把“互联网+政务服务”协同当作科层结构和条块体制中的政策执行过程，是由“技术”和“组织”两大关键因素主导的。以“技术-组织”视角对不同协同状况的“互联网+政务服务”进行问题分析是本研究的目标。

二、理论分析框架

為明晰“互联网+政务服务”协同推进逻辑以提升政府治理与服务能力，本文从“技术-组织”视角，基于技术执行和政治势能理论，运用“技术赋能-组织规制”分析框架，提出了由技术赋能与规制双关键因素主导的推进逻辑框架图。

（一）被执行的技术

信息技术不仅是变化的赋能者，而且是组织变化的强烈催化剂[12]，信息技术的广泛应用促进了政务服务多方面和多层次变化。“互联网+政务服务”的过程受信息技术与组织制度相互作用的双向影响，并在技术与组织的互动中影响着“互联网+政务服务”的发展，其作用过程与芳汀提出的技术执行理论颇为契合。

技术执行理论将信息技术分为客观和被执行的技术两种，认为二者有本质的不同，但只要技术应用于政府部门，政府就会不可避免地在实质意义上发生结构和流程的变革。由于内嵌于组织安排和制度环境的一系列结构、认知、文化、政治等因素的交互作用[13]，信息技术并非仅为客观存在，而是多种因素影响下主观认知的结果。信息技术不是单纯地被应用，更是被执行的。技术执行理论指出，信息技术在政府部门的应用是技术与组织的互动过程，其过程不仅改变技术本身的客观性，也塑造着政府架构和制度安排。政府结构根深蒂固，其结构的重组难免更为艰难且高度政治化[12]。

“互联网+政务服务”的推动不仅仅是一个单纯的技术应用过程，也是一个被执行的技术与组织的互动过程。“互联网+政务服务”若要顺畅地推动并达到预定的改革目标，在很大程度上取决于执行中能否突破组织迷思和制度障碍。其突破是在既有科层结构和条块体制内的突破，而非彻底的无视甚至推翻既有体制。在中国数千年历史传统塑造下的制度惯性的背景下，其突破更是限制重重。

（二）高位推动与组织规制

中国场景下政策落实与推动执行首要考量的是政治因素。“互联网+政务服务”的推进从政策动议、制定到落实执行的整个过程都直接受到党政因素及高位推动作用影响。

从权力结构和人事体制来看，传统科层制是一种层级式的自上而下的权力运行体系，这表明，在传统科层体制中存在政治意义上的“势能”[14]。政治势能表现为公共政策中的一些政治信号，地方官员能快速察觉，从而引发地方的政策自主性过程和政策变现结果，并调动地方的执行力和积极性[15]。然而，受多种因素制约，不是所有事务都能得到关注和重视。一些公共政策及其执行以及行政相关事件若要受到领导者和上级部门重视可能需要特定的激发机制。

政治势能对“互联网+政务服务”协同具有巨大的推动效应，但它需要一些激发条件。在“互联网+政务服务”推进中，技术与组织两重因素相互作用，其中较为首要的是政治势能因素，它亦成为最为常用和广泛的行政协调形式，自上而下地推进技术平台的建设和应用。

（三）分析框架：“技术赋能-组织规制”

“互联网+政务服务”协同推进中，一方面，技术赋能组织，基于互联网统一平台可以推动政务服务方式创新、服务标准化和精准化，提升行政效能；另一方面，“互联网+政务服务”的推进不免受到科层组织的影响。在条块分割的体制限制下达成协同和执行力的高效，需要依靠高位推动等行政协调方式。

本文从技术和组织两个维度构建分析框架（如图1）。“技术”维度从低到高对应理想状态下行政赋能的逐步增强，促进政务服务电子化和政府内部的变革，“组织”的部门分割及条块体制限制着“互联网+政务服务”协同效果，但是在既有体制下也可以通过行政协调方式达成一定程度上的协同效应，就此形成了在两大关键因素主导下的四类政务服务协同状态的对应逻辑——技术无效与组织规制导致了政务服务的相对低效能；技术无效但组织推动推进政务服务效能相对提升；技术赋能但是组织规制限制“互联网+政务服务”的推进，电子化政务服务相对高效；而技术赋能且组织推进的良性互构能够达到“互联网+政务服务”的显著效能。

當然，四种状态仅仅是理论思考的延展性概念提炼，现实中不一定存在完美契合的案例。本文基于对技术-组织互构过程的分析，研究“互联网+政务服务”协同逻辑（技术的应用执行是主线），观察各设地市“放管服”改革背景下的政务服务，就“互联网+”思维、行政协同能力与组织规制和推动情况的不同，技术赋能从相对无效到产生作用的过程演进等，考察其“互联网+政务服务”协同推进状况，特别就分析框架中Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ三种类型进行案例分析。

三、研究方法与案例呈现

（一）案例选取与呈现

本文选取J省“放管服”改革背景下的“互联网+政务”作为研究对象，结合理论分析框架，通过发展程度不尽相同的典型设地市“互联网+政务服务”协同分析，论证分析框架的不同状态，并在此基础上给出研究结论。

之所以选择J省设地市进行案例分析，其原因如下：其一，中国整体的政治和行政环境决定了公共政策的执行很大程度上受上级影响，政策大都自上而下推行，J省推动“互联网+政务服务”的现实情况符合这一基本状况；其二，“互联网+政务服务”的推进是一个技术执行的复杂过程，其前提是拥有一定的技术及相关基础，而J省作为中国东部经济大省，省内设地市的整体发展水平在全国范围内靠前，拥有技术及相关的人力、物力、财力等资源，能够支撑“互联网+政务服务”的发展并引领变革，具有相当的参考价值；其三，J省素有“散装”之称，“互联网+政务服务”的发展不一，能够找到较为符合框架类型的对比案例。基于以上原则，本文选取了H市、Z市和T市G区三个地市、区展开调研分析。

T市G区“互联网+政务服务”的推进属于技术赋能无效但组织规制较小，利用行政协调方式推动政务服务效能相对提升的Ⅱ类型。一方面，技术赋能无效。该区行政审批局及相关政务服务职能部门对于“互联网+”政务服务在意识理念上没有予以较高的重视，在实践行动中没有积极落实，也没有实际成效。呈现的图景是：信息处没有进行电子证照等电子化改革，数据融通和技术平台的基础没有搭建，行政审批局从领导到“店小二”团队奔波于代办帮办服务工作，履职方式没有技术化改变。另一方面，利用行政协调方式突破组织规制，推进政务服务。该区行政审批局着力打造“店小二”团队，以服务团队高强度的工作替代技术变革带来的高效，以代办帮办服务的贴心、及时、全方位提升政务服务满意度，并借由组织非正式关系即行政审批局局长与上级部门人际关系嵌入等便利突破协同困境，达成组织的促进效应。

Z市“互联网+政务服务”的推进属于技术赋能与组织规制导致政务服务电子化效能显著但推进曲折的Ⅲ类型。一方面，技术赋能组织。该市紧跟国家和省级政策方向，积极推进政务服务“一张网”和政务服务五级体系建设，在该市行政审批局局长对“互联网+政务服务”的高度重视下，试图规范化、标准化政务服务流程环节与任务，着力打造要素化的政务服务网，借由技术赋能试图逐步改造政府管理与服务模式。另一方面，组织规制技术赋能作用与效果。该市行政审批局的要素化一张网蓝图过于宏大，且缺乏过渡性和执行性措施，建设进度迟缓，部门协同受阻。由于不符合上级政府制定的绩效标准，没有短期成绩，不能得到上级领导的重视，导致部门协同更加艰难，“互联网+政务服务”推进受阻，技术执行过程在组织规制下并不能带来技术赋能的组织结构变革和行政效能大幅度提升。

H市“互联网+政务服务”的推进属于技术赋能且组织推动达到政务服务较高效能的Ⅳ类型。一方面，技术赋能组织。该市行政审批局重视“互联网+”在政府内部的应用，在特色创新上聚焦财政奖补集成服务改革，融通企业数据库，对接相关业务部门，精简再造业务流程，一枚印章改革，合并减省审批手续，结合现实情况顺应技术变革趋势，局部性地达到了技术赋能组织结构变革的成果。另一方面，由于该市市委书记高度重视，在市委书记和市长会议的行政命令下，各部门协同配合行动高效，该局的改革工作稳步推进，以财政奖补集成服务改革为重点抓手，形成了“互联网+政务服务”的优异成果。

（二）数据来源

本文的质性数据来自多个方面，为研究分析与得出结论提供了证据基础。其一，焦点小组与深度访谈。研究团队同调研地的市区行政审批局及政务服务中心的负责人与主要工作人员进行座谈，得到了较为全面深入的资料信息，访谈提纲见表1。其二，本文通过J省及其地市政府网站搜集与本研究相关的档案资料特别是政府文件，同时借省级政策咨询基地的便利获取了省内优秀的创新案例资料。其三，本文从新闻媒体、社交网络上获得了有关J省“互联网+政务服务”的大量资料。基于本文对以上信息进行的分析和梳理，可以明晰并深入“互联网+政务服务”的推进逻辑。

四、“互联网+政务服务”协同中的技术赋能

“互联网+政务服务”有行政体系应对数字化转型改革的一部分，但绝不仅仅是互联网与政务服务“1+1”的简单机械式组合。在其推进过程中，技术应用于政务服务，在工具化的同时，也在适应和改变着政府组织和行政履职方式。由于“互联网+政务服务”的推行，过去分散在各部门的作业，被集中并联，行政服务程序得到优化，大大提升了行政体系履职能力，技术赋能了科层。具体而言，技术赋能的过程和作用机制如下。

（一）公民从全程接触行政组织到有限接触

在没有统一的“互联网+政务服务”平台之前，公民办证、法人办照等事项，均要根据政府对应职能部门的规定，到具体对应的各个部门办事。办事人员需要一项一项地到相应部门去办理事项，需要与行政组织“面对面接触”。因此存在“部门多头跑，材料反复送”的状况。

由于“互联网+政务服务”的出现和变革，依靠电子信息传输手段，公民与行政组织的接触从原来每个环节全程到场接触的纸质化办理，转换为面对政府统一对外窗口的便捷化不见面办理。对公民而言，一方面需要面对的政府部门由多变一，只需要面对政府统一对外的办事窗口即可；另一方面需要本人面对面线下办理的环节减少，备齐材料后只需要一两次的“公民少跑路”即可，甚至可以全程线上不见面办理，只需等待政府内部的“数据多跑路”的便民化办理结果。

不可否认，目前各地推进“互联网+政务服务”的实践中存在政府工作人员代替民众跑路，忽视数据和信息技术的使用，影响了人工达成效率的提升。如“店小二”做法本身虽然提升了民众接受服务的获得感，却增加了政府在人力、物力及财力方面的付出，在价值导向上更加靠近“保姆式”政府，在一定程度上与万物互联、政务服务便捷化的发展趋势不符，其服务效能也无法与“互联网+政务服务”效能相比。

（二）行政组织边界从“分割”到“整合”

传统行政体系按照业务分工的各个部门容易形成条块分割、资源分散、信息不畅的通病。例如在创新前的“财政奖补”办理流程，政务服务中心与财务部门各司其职，部门壁垒严重。一方面，各部门不了解财政奖补政策的服务对象及具体情况；另一方面，财务部门不能将奖补福利更好地惠及服务对象。

经由“互联网+政务服务”的集成，平台技术及数据的汇合促进了奖补政策落实的行政流程变革——各个行政部门间的界限变得更具弹性，信息流动在电子平台上更加通畅，各种行政业务规范已经整合成一个统一的框架，政务中心前台接收的资料信息在各个部门之间来回流动、共同使用。这既减少了市民重复递交材料的麻烦，又提高了政府效率。例如在财政奖补事项中，政务服务中心与财务部门的协同使得奖补服务对象条理化，各办事环节审批部门的协同使得奖补审批过程、材料、权责简单化。技术赋能促使政府组织结构变革；行政组织边界从封闭到开放灵活；部门协同、数据共享、流程再造、效能提升。

（三）数据资源从封闭储存到共享盘活

传统的行政组织条块分割的体制结构存在科层制的弊病，导致层级间尤其按照业务分工的部门间资源分散、信息不畅，数据封闭式的存储限制了数据的功能发挥，只能在部门内提供零星的参考价值，互联网技术的作用只在于单纯的数据存储。

在“互联网+”时代，数据共享与互联互通是政府应对互联网+改革统筹的基础。“互联网+政务服务”改革的一个根本性变革就是数据的共享互通，通过政府部门间数据的共享流动互通，实现多个部门的数据融汇，数据在流动中产生数据价值，进而提升服务效能。除协助部门协同外，数据的共享互通带来的更大变革是盘活了数据资源，使数据具有了发现问题和辅助决策的功能作用。例如，企业注册和法人办照数据在政府部门间的共享互通能够方便政府将奖补政策更有针对性和普及性地服务于企业用户，能够及时发现未惠及的对象，并提供奖补政策改进的参考意见。数据本身无意义，但是数据的共享使得数据具有巨大的价值，并在更加开放的互通中资源实现升值，在辅助决策、驱动业务和对外变现方面实现人工难以企及的价值。

五、“互联网+政务服务”协同中的组织规制与推动

信息技术的应用带来了政务服务效率的提升。技术赋能科层，在科层体制内应用技术也带来了行政体系履职方式的变革；但是体制内的变革以及由此带来的体制本身的变革仍存在重重限制。为了更好地推进“互联网+政务服务”，创新政府管理与服务方式，提升行政效能，需要善用行政协调方法，将组织规制转化为组织推动以达成目标。

（一）组织规制：上级意志、部门壁垒、法规滞后的现实制约

“互联网+政务服务”是自上而下推进的，这既包含了行政体系对于政策执行和机制创新的效率便利，同时也意味着“互联网+政务服务”的推进必然受到领导意志、部门边界及制度等种种制约条件的影响。

1.上级意志的制约。央-地划分及整体锦标赛下的压力型体制、府际事权划分的特点、党管干部的組织人事制度等等，导致高层次制度决定着低层次制度及其改进空间[16]。调研发现，几乎所有案例都反映了上级意志加压的不合理带来的政策执行困扰。例如，省编办负责政务服务事项清单的编制，在此基础上向各市区加码绩效考核要求，然而，其清单可能并不完全适用于各设地市的现实情况，但是上级意志的压力却迫使地方“想方设法”地达成绩效目标。这些可能造成“互联网+政务服务”的相对低效或流于形式。

2.部门壁垒的制约。各政府部门按照事权划分的组织结构造成的一大弊端就是形成了条块分割的体制，导致各部门存在信息壁垒和利益隔阂，造成各种政策的推行难以达成有效协同，甚至彼此拖后腿。“互联网+政务服务”的各类事项涉及多个部门的职能事权，政务服务电子化和政府流程再造需要各个相关部门的配合协同，其推进更是受到部门壁垒的制约。例如H市推行“养老一件事”需要对接财政和社保等部门的系统，然而各部门在客观上没有明确的规章制度、规范职责要求，主观上存在部门利益纠葛，达成协同对于平级的主导部门而言困难重重。

3.法规滞后的制约。现有改革整体是自上而下的，但地方政府不可避免地要时常回应自下而上的诉求。基层的改革往往会面临“触碰旧有法律红线”的窘况，但是“互联网+政务服务”改革中涉及的法律法规制度繁杂且调整困难。此外，一味地要求政务服务提速，有时也会与法规相抵触，例如现有审批事项中必须要有的现场勘查环节，其提速就存在刚性条件制约。

（二）推动：善用高位推动、部门进驻、激励机制等行政协调方法

“互联网+政务服务”在科层体制内自上而下推动改革，一方面提供了政策执行的效率便利；另一方面也存在着科层制的制约条件。为了在一定程度上突破体制限制，更好地享受体制福利，要适应体制环境，善用行政协调方法，以便更好地发挥体制优势。

1.善用高位推动。自上而下的强力推动一方面能在人事、财政和政策等资源方面促使单个部门的作为；另一方面能使得部门之间推诿扯皮和“踢皮球”的问题迎刃而解。例如，H市的市长会议就是利用了“一把手”的施压，促使各部门配合政务服务中心工作，达成跨部门高效协同。而Z市“一张网”的建设，虽然宏图远大，但是因为缺少“一把手”的理解和重视，无法取得跨部门配合。但第一种情况中也需要注意：高层领导的换届可能会导致因领导意志变化而产生的“半拉子工程”。

2.善用部门进驻。部门进驻政务服务中心是“放管服”改革推进“互联网+政务服务”的主要形式。优化服务需要解决传统意义上部门分散给民众带来的“跑断腿”难题，以部门进驻行政审批局及政务服务中心的方式至少在物理空间意义上实现了协同的可能性。但部门进驻后如果只是前台接单、后台各自办理的并联模式，政务服务中心也就只是摆设。引入“互联网+”技术之后，“一门一次一网”成为“放管服”工作目标，即，民众进一扇门能办所有事，依托各设地市建立的四级一体化服务网打通服务民众的“最后一公里”等等，这就要求各部门的进驻不仅仅是物理意义上的，还必须达到日常性融合。从长远看，目前的部门进驻只是阶段性策略，随着“互联网+政务服务”的全面深入建设，未来未必会需要政务中心这一物理性空间，万物互联时代的到来可能促成整体性数字化政府的出现。

3.善用激励机制。良好的激励机制能够激发执行者的动力，提升政策执行力。上级部门设定的硬性要求以及在各地区各单位之间推动的绩效考核竞争，营造了各地区政务服务中心的竞争氛围。同时，各地也会结合具体情况争相创新，利用创新的差别化凸显政绩。

六、结论与讨论

本文在技术执行和政治势能理论基础上构建“技术赋能-组织规制”框架，分析了J省多地“互联网+政务服务”协同的关键性因素，在探讨技术与组织互构关系的基础上明晰了“互联网+政务服务”的推进逻辑——技术与组织的关系具有双向性，技术赋能的效果很大程度上取决于组织规制与推动的情况。

（一）技术赋能科层

“互联网+政务服务”推进和技术应用执行形成了不同于传统行政组织的新特性，造成了科层主义电子化结果，在技术效率和政府流程改造等多个方面促进了科层体制内行政效能和治理能力的提升，数据互通流动还有利于减少政策执行模糊性。

（二）组织规制技术赋能过程与效果

科层制内自上而下推动“互联网+政务服务”，其目标和过程都由上级决定，却没有配套机制来促进目标达成，执行和完成目标的压力被传导给执行者。

（三）技术赋能效果很大程度取决于组织的推动情况

普遍而言，技术引入确实在局部有利于行政效能的提升，但是政府结构根深蒂固，其结构的重组难免更为艰难且高度政治化，导致技术的变革深受科层制制约，甚至被强烈抵制。“互联网+政务服务”能否顺畅地推动并达到预定的改革目标，在很大程度上取决于能否突破科层牢笼和组织边界障碍。在现有条块分割的科层体制内要善用一些行政协调方法，发挥体制的优势。总体而言，Ⅱ类型需要加强“互联网+”意识；Ⅲ类型需要善用高位推动等行政协调方法，以推动“互联网+政务服务”向推进逻辑理想的Ⅳ类型转变。

此外，“互联网+政务服务”的改革存在地区发展差异以及治理理念和技术上的差异，要克服科层体系对技术引入的制约，充分激发技术赋能，使政府顺应万物互联的趋势。要有一个从上到下的统一理念，勇于打破原有的组织边界和部门利益限制，从全局角度设计完整统一的技术治理体系。智慧政府和整体政府的发展道阻且长，需要更多学者深入研究，也需要政府人员的实践突破。

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