基层党组织引领社区治理创新的实践与思考

张沛

摘要：党的十九届四中全会提出，健全社区管理和服务机制，构建基层社会治理新格局。近年来，河南省洛阳市围绕党建引领社区治理展开实践探索，形成了诸多经验；同时也存在着思想认识不足、引领能力不足、建设经费不足、体制机制不健全等问题。新形势下，基层党组织需要抓住党建引领这个关键，实现基层党建和社区治理的精准对接，努力开辟基层治理现代化的新局面。

关键词：新时代；基层党组织；社区治理

中图分类号：D267.7；D669.3文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）09-0041-06

基金项目：2020年度国家社科基金一般项目“中国共产党巡视制度优势与治理效能转化研究”（20BDJ014）；2021年度河南省社会科学院基本科研费项目“河南城市社区治理中协商民主实现机制研究”（21E03）。

城乡社区是基层社会治理的基本单元。统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。党的十九届四中全会提出，健全社区管理和服务机制，夯实基层社会治理基础，构建基层社会治理新格局。这为新形势下社区治理创新提供了基本遵循。社区治理作为国家治理的关键环节，事关党的执政根基、社会稳定和人民幸福，需要发挥党的领导优势来引领方向保证行稳致远。近年来，党组织基层覆盖率不断提升。中央组织部党内统计数据显示，截至2021年6月5日，全国8942个城市街道、11.3万个社区（居委会）已建立党组织[1]。这些基层党组织作为党的坚强战斗堡垒，在破解基层社会治理难题、促进社会和谐稳定方面具有重要价值，成为推动基层治理现代化的重要力量。在此背景下，如何通过党建引领进一步推动社区治理高质量发展，是各级党组织的现实课题。

一、洛阳市基层党组织引领社区治理创新的实践探索

洛阳位于河南省西部，是国家区域性中心城市、中原城市群副中心城市，下辖7个县、7个区，总面积15230平方千米，截至2020年底，市域常住人口为705.67万，占河南省总人口的7.10%。从治理禀赋角度看，洛阳同大多数中西部城市一样，在持续提速的城镇化进程中呈现出人口流动性较大、老龄人口比例较高、社区形态相对复杂的特点。近年来，洛阳市以社区党组织为核心，通过加强基层党组织建设将党的领导贯穿于社区治理，实现了组织引领、资源共享、功能优化和机制衔接，党建引领社区治理取得了明显成效。

1.加强党的领导，树牢社区治理“主心骨”

加强党的全面领导是推进国家治理体系和治理能力现代化的根本保证。近年来，城镇化加快推进和利益格局深度调整给基层治理带来挑战，洛阳市以提升组织力为重点，加强服务型党组织建设，充分发挥基层党组织在基层社会管理中的领导核心作用，为社区治理现代化提供坚强的政治保障和组织支撑。

一是强化政治引领，促思想上同心。突出基层党组织的政治引领功能，由各社区党组织统一领导本辖区的“大党建”工作，完善网格化党建工作机制，同时組织吸收社区内单位党员、流动党员、退休党员参与社区治理，形成以社区党组织为核心、驻地单位与社会组织密切配合、党员群众广泛参与的社区治理工作格局。二是强化组织引领，促目标上同向。在纵向上，洛阳市从基层党组织工作体系着手，构建起市、区（县）、街道（乡镇）、社区四级联动工作体系以及以联席会议为主要形式的议事机制，通过贯通组织引领实现对社区治理的统筹协调；在横向上，推进街道（乡镇）社区党建、单位党建、行业党建互联互动，建立“双报道、双报告、双服务”等社区协同共治机制，通过搭建平台整合调动辖区单位、“两新”组织等多方面力量，以协商共治实现社区治理有序。三是强化工作联动，促行动上同步。全面推行需求、资源、项目“三个清单”协商机制以及多主体参与的社会化运作方式，推动资源开放共享；同时，进一步明确社区管理服务职能，规范政府职能部门延伸到社区的工作机构，使社区党组织能够聚焦主业，提升服务效能和水平。

2.夯实组织基础，织密社区治理网络

党建阵地是党领导基层治理的重要平台。近年来，为了解决基层党组织因阵地不完善、管理不规范等因素导致的在基层治理中被“边缘化”等问题，洛阳市推动党建重心下移，通过构建沉底到边的基层社会治理组织体系，不断筑牢社区治理的厚实根基。

一是加强社区党群服务中心规范化建设。落实党建活动、教育培训、服务群众等功能，打造开放式、共享性的社区党建综合体。同时，利用大数据、网络信息技术打造“智慧社区”等信息化治理平台，推动党建服务实现线上线下互动。二是完善党建引领的社区服务体系。全面推广以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的“三社联动”工作模式，为社区居民提供“一站式”公共服务，实现服务体系全覆盖。三是提升社区治理专业化水平。积极推进集合化构建和社会化运营，通过政府购买服务的方式将部分社区服务性工作交给专业可靠的社会组织，改变过去“大包大揽”的做法，推动社区治理走向专业化、精细化。

3.强化队伍支撑，激活社区治理源动力

社区治理的关键，在于培育锻造一支高素质专业化的社区工作队伍。长期以来，洛阳市一些老旧社区、农村社区干部队伍不同程度地存在着年龄结构老化、服务意识薄弱等问题，无法适应社会治理的新需求。对此，洛阳市通过提高保障激励、加大引进力度等方式，不断强化社区党组织队伍建设，激发出社区治理的内生源动力。

一是加强社区党组织带头人队伍建设。将社区党组织书记队伍纳入市、县（区）干部人才队伍总体规划统筹安排，创新社区干部管理考核机制，实行后备干部动态管理，通过强化政策激励、提升保障水平使基层党组织带头人发挥“头雁效应”，带动社区治理工作提档升位。二是积极吸纳社区治理有生力量。通过组织机关、企事业单位党组织的在职党员到社区“双报到”“双服务”，充实社区工作力量。同时，优化社区专职工作者队伍等相关政策以及分类分级的岗位等级序列和薪酬体系，激发社区工作队伍干事创业激情。三是不断完善人才引进机制。通过推进基层“四类人员”常态化制度化选拔，加强社区治理人才定向引进和培养，充分发挥群团组织优势，积极吸纳大学生、企业骨干等有生力量下沉社区，用人才激活社区治理的“一池春水”。

4.完善机制保障，推进社区治理现代化

社区治理的根本目标是，通过构建长效机制，使社区各方面主体能够在社区党组织引领下实现良性互动，形成共建共治共享的社区治理新格局。基于此，洛阳市通过探索完善基层治理机制，将不同层级、不同领域的相关治理主体有机整合以发挥协同效应，使社区治理从“扁平化”管理走向整体性联动。

一是完善社区基层治理体系。以市、区（县）、街道（乡镇）、社区四级联动工作体系为基础，建立市、区（县）领导联系社区制度，健全“社区党组织+网格党支部+楼栋党小组+党员中心户”四级服务网络，实现对社区工作的高效统筹。二是健全社区民主自治机制。完善以“一征三议两公开”工作法为主要内容的基层民主决策机制建设，保证社区公共事务的决策公开，达到以程序控制权力、以权利约束权力的效果。三是完善社區多元共治机制。构建社区党组织引领下的驻区单位、企业、社会组织等多元主体参与的治理工作机制，引导各类主体履行社会责任对社区工作进行科学评判和民主决策，实现社区治理从单一管理向多元治理的转变。同时，完善社区治理社会化运行机制，引入社会组织等社会力量为社区治理提供专业化服务，推动“政社分开”，实现社区治理由“管控”向“服务”的转变。

通过以上四个方面举措，洛阳市以党建引领社区治理工作，取得了明显成效：在社区党组织引领下，各主体之间的关系以及功能定位得以理顺，使得社区治理效能不断优化；通过推进社会化运营，使社区服务由过去的政府主导转变为以居民美好生活需求为中心，社区民生得到明显改善；党建引领多元共治使社区各方面力量和资源得到有效整合，基层民主得以更好实现，社区更加稳定和谐，释放出强大的治理合力。洛阳市以党建引领社区治理创新探索，在当前城镇化快速推进的现实背景下，为完善城市基层精细化治理提供了有益的经验和借鉴。

二、当前基层党组织引领社区治理中面临的现实困境

党建引领社区是一项综合系统工程，涉及各方面利益调整，不是一蹴而就的。而就目前来看，洛阳市一些社区党组织的治理能力和水平，与基层治理现代化的要求相比，仍存在一定差距，主要体现在以下几个方面。

1.思想认识不足偏离治理初衷

洛阳市一些党组织对社区治理的认识仍存在着一定偏差，这是制约其引领作用发挥的一个重要因素。首先，一些社区党组织带头人对党建与治理工作融合发展的认识理解不够深刻，将党建引领社区治理局限于一般化概念，仍存在就党建抓党建的思维惯性。其次，部分党员干部服务群众的自觉不足，将党建引领形式化、片面化，看起来形式多样，实际上却偏离了社区治理的初衷。而造成这些问题的深层次原因，是这些党员干部尚未站在党和国家事业发展全局的高度去认识基层党建与社区治理融合互动的社会需要，导致党建工作与社区治理的利益需求关联度不高，难以满足人民群众对美好生活的需要。

2.引领能力不强制约治理水平

当前，社会结构分化、价值观念多元等社会环境的变化，决定了社区党组织不能像过去那样依靠行政权力实现对社区的管理，而是要通过提升自身组织力来巩固社区治理中的核心地位。目前，洛阳市一些社区党组织的引领能力仍有待提升：一是组织战斗力不强。特别是在发展相对滞后的一些老城区和农村地区，软弱涣散组织整顿还不够到位，党员干部先锋模范作用发挥不够突出，未能实现社区各方力量有效整合。二是队伍素质参差不齐。近几年一些社区人才队伍年龄结构、文化素养有所优化，但在部分棚户区、城乡接合部等薄弱区域，社区党组织人才队伍结构失衡、专业水平不高、薪酬待遇偏低等问题尚未得到根本解决。三是部分非公企业、社会组织党组织“空转”问题突出。许多楼宇、小区、企业虽然都建立了党支部，但由于缺乏专业党建人才和有效引领，存在着党务工作队伍不稳定、组织生活不规范等问题，未能充分发挥其社会功能有效参与社区治理，陷入“空转”怪圈。

3.建设经费不足影响治理效能

社区治理具有事务多、责任重、难度大的特点，需要有充足的资源供给做支撑才能有效开展。近年来，洛阳市虽然不断加大对基层治理的经费投入，但投入方式大多还是依靠政府财政拨款，社区治理经费来源渠道比较单一。上级党组织和基层政府对社区在人力、物力、财力方面的倾斜比较有限，社区工作队伍工资待遇仍然偏低，养老、医疗等保障制度不够健全，对青年优秀人才缺乏足够的吸引力。这些问题的存在，一方面制约了社区工作人员的积极性和创造力，加剧了基层人才的流失，另一方面也阻碍了社区各项活动的推进，影响治理效能的发挥。

4.体制机制不健全阻碍治理深化

健全党建引领社区治理的体制机制是实现社区治理现代化的重要手段。但就目前的情况来看，洛阳市党建引领社区治理的体制机制运行尚未完全理顺。社会组织、社区居民等多元力量在社区治理中的作用发挥仍然有限。一些社区的治理过程仍存在较强的行政化色彩，有些自上而下建立的社区组织有较强的官方性质，治理理念和手段仍相对落后，服务功能有待提升。此外，目前居民群众在社区治理中的意见表达及参与渠道还不够畅通，社区信息公开监督等方面存在一定程度的形式主义问题。这些问题如果得不到有效解决，势必会影响社区治理的进一步深化。

三、新形势下基层党组织引领社区治理创新的路径走向

提高社区治理效能，关键是加强党的领导。党建引领社区治理模式符合我国社会发展实际，并在抗击新冠肺炎疫情斗争中得到了充分检验。新形势下基层党建引领社区治理创新，要通过强化组织建设、锻造专业队伍、完善共治机制等方式，实现基层党建与社区治理的精准对接，使党的组织优势转化成社区治理的高效能，提升社区治理现代化水平。

1.加强组织建设，筑牢社区治理的战斗堡垒

强有力的社区党组织是社区治理现代化的重要支撑。要以服务型党组织建设为统领，不断提升治理服务水平，筑牢社区治理的战斗堡垒。一是持续加大投入力度，进一步完善规范社区党组织治理阵地建设。按照财政补助、党费支持、社会捐资与社区自筹相结合的办法，进一步加大社区活动场所和办公服务用房改造升级力度，把社区党建阵地打造成为集党务工作、公共服务等功能于一体的综合服务平台。二是持续提升服务功能，建立专业化社区治理工作队伍，建立党员领导干部直接联系服务群众机制，积极搭建服务平台，健全多元主体参与的社区服务体系，加强对社会组织的培育和监管，引导社会组织深度融入社区治理，有效整合社会各方面优质资源，提高服务效能。三是不断完善社区党建工作机制和创新机制，建立与社区领导服务职能相协调的财政保障制度，持续优化网格化治理模式，理顺权责关系，不断提升社区党组织引领力。

2.强化队伍建设，夯实社区治理的人才基础

社区治理现代化的实现，离不开一支“敢治、能治、善治”的高素质的人才队伍，为推进社区治理现代化提供坚实支撑。因此，要在培育和引进社区工作人才上下功夫。一是创新选人用人机制。选优配强社区党组织带头人，将政治意识强、服务能力强的优秀人才选拔上来，发挥“头雁”引领作用，带动班子治理理念和能力的整体提升。二是加大培育力度。充分利用好組织活动，教育引导党员干部树立“领导就是服务、指导就是帮助”的治理意识。同时，持续加强业务培训，加强社会管理、群众工作等方面的培训，采取专题化、差别化的多种培训方式，提升教育培训的针对性和实效性。三是健全社区工作激励保障机制。要畅通交流晋升渠道，不断提高对基层工作队伍的扶持力度，定期对社区治理工作突出的优秀党组织和党员进行表彰和奖励，并在其职级的发展上优先考虑；同时，积极从大学生、转业军人、优秀社会工作者等群体中发展党员，不断充实社区工作生力军，夯实社区治理的人才基础。

3.完善治理载体，激活社区治理强大合力

当前，广大群众对社区治理的参与意识和要求标准不断提升，这就需要社区党组织积极回应群众需求，丰富拓展治理平台，引导社区各方面力量参与社区治理。一是进一步加强“区域型”“流动型”党组织建设，深化网格化管理工作制度，努力打造“横到边、纵到底、全覆盖、无缝隙”的党组织服务网络，确保社区治理各项任务有效落实。二是完善居民自治、社会参与等基层民主机制，为社区居民、企业、社会组织等主体参与社区治理搭建平台、提供保障，逐步填补社区治理中的薄弱环节和真空地带。三是不断提升社区治理信息化平台水平，完善以“两微一端”为重点的信息快捷互通平台，加大“智慧社区”建设推进力度，构建起线上和线下紧密契合、实体和虚拟相互补充的全方位、立体化社区党建格局。

4.立足群众需求，健全社区治理长效机制

以人民为中心是基层社会治理的本质要求[2]，满足群众美好生活需求是社区治理的目标指向和最终归宿。要实现党建引领和群众参与的互融互促，健全党建引领社区治理长效机制。一是进一步完善工作联动机制，严格落实社区民主评议会制度和民主监督制度，保障群众参与、监督社区事务的民主权利。二是进一步完善多元参与机制，积极孵化培育居民自治团体、微社团等，及时梳理群众需求，推动社区多元主体对社区事务“微治理”，依托纵横交错的网格管理，形成自我管理、自我完善的“微循环”。三是健全群众对社区治理的考核评价机制。要尊重人民群众的主体地位，党建引领下的社区治理究竟怎么样，要由群众说了算。要把群众满意度纳入民生事项、干部绩效等考核中，并提高群众满意度在社区党员干部评优评先、提拔任用中的参考权重，形成组织评价和群众评价相结合的服务绩效评价体系，切实落实“以人民为中心”的社区治理导向。

参考文献：

[1]中国共产党在百年伟大历程中不断发展壮大[N].人民日报，2021-07-01.

[2]陶焘.充分发挥党建对基层社会治理的引领功能[N].光明日报，2019-03-29.

[3]岳勇.党建引领基层社会治理创新[N].中国组织人事报，2019-05-15.

[4]张建新.平顶山湛河区：推进社区治理与各领域党建互联互动[N].河南日报，2020-04-23.

[5]刘嗷君.党建引领基层协同治理的发展要求、内在逻辑和路径选择[J].中共四川省委党校学报，2020（1）.

责任编辑：罗钰涵