学校安全立法中的基本问题分析

王俊伟

摘   要：学校内部安全与外部安全都属于学校安全的范畴，应纳入到学校安全治理的范围。厘清学校安全立法中的基本问题，需从营造人全面发展的学校安全环境的逻辑起点出发，把学校安全纳入到社会公共安全体系内考量，并借鉴国内外有关学校安全立法的理论研究成果及实践经验，构建学校安全问题预防与处理机制，制定综合性的《学校安全法》是治理学校安全问题顶层设计的最好方式。

关键词：学校安全立法;逻辑起点;效力层级;综合治理

学校是开展教育活动的场所，是发展教育事业的载体，是最阳光最安全的圣地。然而，学校安全事故与暴力事件频发，导致师生人身伤亡与财产损失，既打破了学校的安全氛围，又扰乱了学校的教学秩序。究其原因是因为学校安全立法不完善所致。现行学校安全立法呈分散式且效力层级偏低，甚至以“运动式”的形式开展学校安全的检查与监督，往往效果甚微;视角多聚焦在学校安全管理活动中的微观方面，未将学校安全置于社会安全中进行宏观考量;未构建各责任主体明晰的权责界限，责任主体严重缺位与错位。因此，通过对学校安全立法基本问题的分析，应完善学校安全立法，将学校安全问题的预防和解决纳入法制化轨道。

一、形势分析：亟需完善学校安全立法

（一）社会发展的客观规律

马克思说：“立法者不是在创造法律，而只是在表述法律。”这句名言反映了“法”具有物质制约性，即“法”的内容受社会存在这个因素的制约。法是由一定的物质生活条件决定的，是社会发展到一定阶段的产物，最终以规范秩序、保障自由与实现正义为目的。十九大提出进一步推进全面依法治国，优先发展教育事业，办好人民满意的教育，推进教育公平，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。基于此，学校安全立法也随即进入深化与发展阶段。

（二）学校安全的治理需求

学校是学生学习和教书育人的主要场所，学校的安全关系到千万名学生的健康和千万个家庭的幸福，关系到学校正常的教学秩序和社会的稳定。校园安全事故具有多元化、复杂化、涉及面广和后续影响大等特征。归纳起来有因学生之间行为引发的事故、体育教学及竞技性活动引发的事故、学校场地及设施引发的事故、因学生自身原因引发的事故及校外第三人导致的事故等类型。引发学校安全事故的深层次原因是教育行政部门监管失位、学校安全管理举措不力、学校安全立法不健全与法制教育滞后等。目前，校园暴力与校园安全事故已成为威胁学校安全的两大因素，因此，加强学校立法，构建统一的学校安全管理机制，通过依法治校与依法治教，可有效预防并妥善处理学校的安全问题。

（三）化解纠纷的迫切需要

现行学校安全立法数量较多，虽然有《校车安全管理条例》的单行立法和《中小学幼儿园安全管理办法》的综合立法，但过于分散且效力较低。与此同时，地方立法多是对中央立法的实施性规定，重复多、创新少，且仍存在教育管理职责的边界及教育管理职责判断标准规定不明确、责任认定与责任分担机制不健全、权利救济机制不完善等问题，至今尚未出台一部针对学校安全的综合性立法。因此，在法律制度和实践层面并没有从根本上改变学校安全问题所面临的严峻局面，学校仍面临沉重的压力。

二、逻辑起点：营造人全面发展的安全环境

逻辑起点是对研究对象最为直接、简单和抽象的回答，其内涵贯穿于理论发展的全过程。学校安全立法以营造人全面发展的安全环境为逻辑起点，主要表现在：一是对如何解决学校安全问题作出了最直接的回答;二是对保护师生权益、维护教学秩序、构建安全校园，促进学生德智体美劳全面发展作出了最为直接的本质反映;三是该逻辑起点贯穿于学校安全立法的全过程，对立法内容进行衡量。

三、层级选择：法律形式的综合性立法

立法模式是一个国家创制法律的惯用套路、基本体制和运作程序等要素所构成的统一整体，它是一个历史的范畴，但该模式对整个立法活动具有现实的约束作用，是一个国家在一定历史时期内具有相对稳定性的创制法律的惯常风格，这种惯常风格是时间的产物，来自于历史的积累和智慧。因此，立法模式在不同国家与不同时期，因立法主体、立法程序、立法功能与目标的不同，而呈现出不同的类型。

学校安全立法应以学校安全治理为核心，以有效预防和处理学校安全事故、保护师生合法权益及维护学校教育管理秩序为目的，而制定的效力层级较高的综合性《学校安全法》的统一规范。主要理由：一是我国学校安全立法经历了无法可依的空白期、政策调控的萌芽期、多维立法的成长期及不断完善的深化期。目前针对校车、宿舍、食堂、体育活动等都有专门的单行立法，立法数量虽多，但质量不高，且呈分散状态，规范内容也只是该管理活动中的特定行为，并不涉及其他学校安全管理活动，覆盖率不足;二是高位阶的学校安全立法缺失，低位阶的立法在法律适用上只能作为参考依据，而不能直接作为法律依据，加上地方性法规的地域适用性限制，可操作性的规定因效力层级偏低而无法普遍适用;三是综合立法模式是立法的趋势，有利于将有关学校安全内容加以集中规定，避免分散，便于执法，可以解决我国现有学校安全立法不集中的问题;四是学校安全立法的内容是综合性的，包含履行行政管理职责的行政法律关系、因安全事故引发的民事法律关系和刑事法律关系，都是为最终促进学校安全管理与安全事故的有效预防。因此，制定效力层级较高的统一《学校安全法》时机已成熟，需从顶层上规范家庭、学校和社会各主体之间的关系，厘清职责权限，统一责任认定标准，明晰安全问题处理路径，以有效治理学校安全问题。

四、方向定位：纳入社会公共安全体系范畴内考量

党的十九大报告把坚持总体国家安全观明确为新时代坚持和发展中国特色社会主义的14个基本方略之一。总体国家安全观是统领，针对的是社会全方位的统筹发展和安全，要求增强忧患意识，做到居安思危;公共安全是国家安全的重要有机组成部分，与其密切相关又相互作用。学校安全是社会公共安全中的一个方面，不是一个封闭的系统，与社会其他领域的安全密切相连且相互影响。然而，现行学校安全立法针对学校安全问题的预防和处理，都是把学校安全问题仅仅看作是教育领域的事，并未把学校安全置于社会公共安全體系中进行考量。

学校安全的预防需要政府、家庭、学校等各类主体共同的参与，应将学校安全作为社会公共安全的重要内容。学校安全立法应立足于有效预防和处理学校安全风险，需充分合理利用社会各种资源，协同各类相关主体共同参与治理构建立法体系。首先，厘清学校安全与社会安全的关系，学校安全既是社会安全的重要组成部分，也是社会安全的重要体现，学校发生不安全事件会对社会安全造成威胁;社会安全是学校安全的基础和保障，社会不安全事件会影响学校安全;学校安全是全社会的事，应在社会安全中去衡量学校安全立法。其次，明确学校安全的相关责任主体及职责范围，确定政府、家庭、学校及社会中与学校安全相关的责任主体，厘清各自的职责范围、行动权限衔接机制、责任承担及追究机制，使各主体协同治理学校安全。最后，程序与实体并重，构建安全事故责任认定机制。

五、条件保障：借鉴国内外积累的成果

（一）借鉴国外学校安全立法的成熟经验

美国非常重视学校安全立法，在1990年，制定了《提防犯罪意识和校园安全法案》;在1994年，又通过了《目标两千年：美国教育法案》。同时，国会批准了《学校安全法案》，专门为实现这项目标拨专款用于地方学校改善安全环境，并制定《校园安全法》和编制《校园安全手册》;加强警民合作和社区合作，持续开展安全应急演练和安全常识培训。可以看出，美国虽然为普通法系国家，多以判例为主，但在学校安全管理上却制定了一系列相互配套的法律对校园安全问题进行预防和处理，并引入校园警察与社区管理制度，引入第三方权威机构进行学校安全评估，同时及时进行整改完善，将安全法治理念融入到师生日常的教育中，形成事前预防、事中控制和事后救济的强大学校安全网络。

《日本国宪法》规定了国民平等接受适龄教育的权利;《学校教育法》《学校教育法施行令》《学校教育法施行规则》规定了学校安全教育与安全管理的要求;对幼儿园、高级中学、大学、研究生院、短期大学、专修学校等都出台了《设置基准》，提出设置的学校要有安全的环境;针对体育、保健、饮食供给等事项制定了专门的法律，来保障学校的安全管理。可以看出，日本作为大陆法系国家，多以成文法为主。就学校安全立法而言，以《学校教育法》作为学校安全管理的统一立法，并针对学校从设立到管理涉及的事项进行配套立法，形成法律、法律施行令、法律施行规则等由原则到具体的立法，并将学校安全教育纳入到国民教育体系中，从根源上开展学校安全教育。

（二）吸收国内学校安全立法的研究成果

早在1999年的全国人大会议上，便有代表联名提案呼吁制定《校园安全法》，至今已20年之久，但《校园安全法》仍处于提案阶段。随着校园安全事故与校园暴力的频发，广大学者普遍认为，制定一部统一的《校园安全法》是有效预防和解决学校安全问题的路径。

国内关于学校安全立法有丰硕的研究成果，当前关于学校安全问题的研究主要围绕现行校园安全立法的主要问题和立法建议，校园安全立法的内容、现实意义与制度框架，学校安全与学生伤害事故构成分析以及分类，学校安全问题的责任性质与归责原则，学校安全问题的处理与赔偿、救济，学校安全问题的原因分析，学校安全防范机制的构建等主题展开。较具代表性的观点有：从社会发展规律、立法空白与司法实践需要分析学校安全立法的必要性;从安全第一、结合实际、科学性、可操作性与综合治理分析学校安全立法的原则;从学校体育、学校卫生、学校环境建设等方面分析学校安全立法的内容;从增强青少年体质、厘清安全事故责任等分析制定学校安全立法的现实意义等。总体而言，国内就学校安全立法的研究成果分析了学校安全立法的现状、立法的必要性与可行性及立法应关注的基本问题和重要法律问题，并描绘出了学校安全立法的基本模式和制度框架。

（三）总结地方学校安全立法的实践做法

面对成因错综复杂的学校安全问题，为有效预防和处理学校安全事故，保护师生合法权益，维护正常教学与教育管理秩序，地方学校安全立法蓬勃发展，上海、山东、江苏、黑龙江、昆明、重庆等地相继出台了学校安全管理的地方性法规，这在一定程度上促进了学校的安全管理和学校安全事故的预防与处理。

地方学校安全立法虽有法律效力层级低、重实体轻程序、偏行政管理、各主体责任认定规则不明确等局限性，但仍具有如下几方面的优势。一是明确了与学校安全相关的教育行政部门、公安部门、建设部门、卫生与食品药品行政部门、质量技术监督部门、地震部门及市容环境部门等各社会主体的职责范围，明确了各主体的职责权限和关系;二是明确学校与学生之间的法律关系为教育、管理、保护的关系，并非监护或委托监护关系，明确划定双方之间的责任边界;三是列举了学校承担责任和免责的具体情形，基本涵盖了实际教育管理中常见的安全事故类型;四是建立由校长负责、有家长委员会代表参加的校内安全工作领导机构，并设立保卫机构，配备专职安全保卫人员的学校安全保卫组织机制;五是强调学生安全教育与事故伤害预防的重要性，并设置一定的安全管理机制，对安全事故从事后处理为主转向事前预防;六是明确学生伤害事故的赔偿范围，将解决受伤害学生及其亲属的户口迁移、房屋调配、工作调动等与学生伤害事故无关的事宜排除在赔偿范围之外，并设立学生伤害事故校方责任保险强制制度，且政府承担保费，转移学生伤害事故责任分担。

六、目标价值：机制创新

（一）治理机制综合化

学校安全不仅仅局限于校园内部安全，还包括学校组织的校外活动中的安全、校园周边的安全领域，都属于公共安全体系的一部分，应纳入公共安全管理，并与公共安全的管理同部署、同实施、同监管。这就需要政府、学校、家庭、社会等多类型主体共同参与学校安全的治理，即学校安全立法应立足于综合治理的定位，明确各参与主体在学校安全治理中的法律地位、职责范围、权利边界，应建立政府各行政部门与学校各安全管理活动之间的衔接机制，形成各参与主体相互配合、相互協调、相互监督的综合治理体系。

（二）担责机制社会化

日本针对学校安全事故处理有完善的责任分担机制，除通过专门的学校安全立法明确责任的认定标准和归责原则外，1977 年日本还通过了以无过失责任法理为主旨的《学校事故损害赔偿法》和以国家为赔偿主体、以国费为主要赔偿金的《学校灾害补偿法》。前者规定了学校举办者的无过错责任归责原则，只要在学校内发生安全事故，除不可抗力和意外事件外，学校举办者就要承担责任;后者是从保障学生的受教育权和对受伤害学生实施救济的角度给予的补偿，以此来弥补学生因此遭受的伤害。此种多元化的学校安全事故责任分担机制，从根本意义上来讲，有利于学校安全事故的预防和处理，这对我国校园安全立法中责任分担制度的构建具有重要借鉴意义。

学校安全立法在加强安全事故预防和管理的基础上，还应加强安全事故处理。现行学校安全事故立法重实体轻程序，重安全事故管理轻安全事故处理。因此，应构建事故责任认定后的赔偿责任保障机制，确保受伤害学生应得的赔偿得以实现，消除安全事故造成的影响。同时，因安全事故诱因的多样性，学校资金的有限性，致害人经济能力的不确定性，意外或不可抗力情形下赔偿主体的缺失等，仅依靠学校、致害人的力量很难负担起安全事故的赔偿，这就需要将学校安全事故责任的分担社会化，将校方责任险强制化，保险费纳入政府财政预算;把学生意外伤害险普及化，逐渐使学生人身意外伤害保险全覆盖;探索设立学生伤害事故社会救助基金，通过财政拨款、社会筹集、救助基金孳息和投资营运收入、救助基金管理机构来给予经济困难的受害学生一定的经济补偿，使其得到及時救治。

（三）纠纷解决机制多元化

学校安全问题引发的争议呈上升趋势，因受司法途径解决争议的效率、成本及公信力的影响，学生及家长往往会倾向选择私力救济，而不相信公力救济，通常采取拉条幅、冲击学校、静坐、上访，甚至殴打教师等极端方式，意图获得自认为应得的所有赔偿。发生学校安全事故而不选择公力救济，究其深层次原因是学校安全立法的不足使各救济方式之间衔接不顺畅，公力救济方式的效率与公信力严重不足所导致。

无救济即无权利，应畅通权利多元救济路径。一是在学校安全立法中厘清诉讼与非诉讼救济方式之间的衔接，明确诉讼与非诉讼救济方式的适用范围、条件、流程及过渡衔接方式，使争议救济机制从“分散性”向“统一性”转变;二是建立校内纠纷处置机制，广泛吸收社会力量参与校内纠纷解决，以调替讼，有效化解纠纷;三是建立中立的教育纠纷第三方调解组织，设立教育纠纷综合调处中心、诉前纠纷人民调解委员会、教育纠纷专门调解委员会、教育纠纷风险评估中心以及社会组织成立的教育纠纷化解中心等，从而最大程度地动员和调动各方面力量参与矛盾纠纷化解，提高第三方调解组织的社会公信力，降低成本。

（四）监管机制全面化

学校安全立法应构建事前、事中和事后的全面监管机制。一是加强安全教育，将学校安全教育纳入到依法治教的规划和日常教学的计划中，并将其作为考核学校安全管理履职的重要内容;二是设置专门的学校安全监管机构实施监管，教育行政部门与学校都应设置专门的监管机构，校内与校外相结合，监管学校安全工作开展情况、安全事故处理情况、权利救济保障情况;三是加强执法监管，对各相关主体在学校安全综合治理中不依法履职、怠于履职的行为，由教育行政部门采取强制措施予以监管;四是借助第三方专业机构进行监管，基于学校安全管理活动，将宿舍安全、食品安全、供水供电安全、校园安全风险防范等事项委托给专业的第三方机构进行监管。

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