审计视角下国有企业高质量发展实现路径研究

■赵华 关飞 成诚

一、研究背景及意义

公有制为主体、多种所有制共同发展的经济制度是我国的基本经济制度。公有制为主体的经济要求国有企业在国民经济总量上占优势，在国民经济命脉上具有竞争力、控制力和影响力，在国民经济发展上具有导向作用。近年来，国有企业通过积极探索与市场经济相融合的有效途径和方式，不仅自身实力、竞争力取得长足进步，也为推动我国经济社会发展、科技进步、国防建设和民生改善做出了历史性贡献，是国民经济“领头雁”、关键领域的“压舱石”。国有企业在快速发展的同时，仍然存在一些亟待解决的突出矛盾和问题。2017年，党中央国务院《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》要求，国家审计加强对国有企业和国有资本的审计监督，推动国有企业认真贯彻落实党中央、国务院战略决策，深入推进国有企业改革，切实破除体制机制障碍，做强做优做大国有企业。国家审计对国有企业进行审计是履行职能定位的必然要求，能充分体现党和国家意志、有明确法律支撑和强制性外部监督机制，对推动国有企业高质量发展具有不可替代的作用及意义。

二、制约国有企业高质量发展的因素

笔者结合审计实践发现，当前国有企业还存在很多制约其高质量发展的因素，具体如下。

1.部分国有企业战略布局有待调整优化。

部分国有企业利润结构不尽合理，主业不强和缺乏骨干企业，企业集团经营性利润较低，经营性利润对市属集团总体利润的贡献率较低。部分国有企业对政府政策和项目依赖程度较高，业务主要围绕政府和市域范围打转，缺乏长期产业发展规划，盈利能力严重依赖政府补助政策，企业市场化程度低。部分国有企业经营理念难以适应高质量发展要求，改革动力不强，缺少面向市场竞争的开拓精神。

2.部分国有企业法人治理及内控制度尚不健全完善。

部分国有企业尚未形成董事会与总经理办公会各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的法人治理结构。存在总经理较少参与企业集团层面经营管理、以董事长召集的高管会代替总经理办公会、部分重大事项未经董事会审议、部分领导集团内兼职未履行报批手续、国有股权代表受托决策机制不完善、内部管理制度不健全及执行不到位等问题。

3.部分国有企业混合所有制改革成效尚未显现。

国有企业混改虽取得了阶段性成效，但也存在着混合所有制改革项目没有达到前期可行性研究预期的经营效益、部分混合所有制企业治理机制和监管体制不健全不完善，部分混合所有制改革项目推进缓慢、混合所有制改革企业后续管理不到位等问题，影响了混合所有制改革提高国有资本配置和运行效率、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值改革目标的实现。

4.僵尸企业及低效劣势企业清理推进难度较大。

国有企业通过吸收合并、协议清算、破产清算、股权转让、债权重组等方式，在处置低效无效资产方面取得了一些成效，但与政府提出的2020 年前基本完成僵尸企业和低效劣势企业市场化出清的目标仍有较大差距。受历史欠税、人员安置、土地确权及解押等历史遗留问题制约，国有企业仍有部分“僵尸企业”及低效劣势企业尚未完成处置工作。

5.部分国有企业投资及资产运营水平尚待提高。

受管理体制、薪酬机制、经营团队引进等因素制约，部分国有企业对外投资过程中存在投资项目可行性研究不充分、项目进展缓慢或长期停滞、项目运营收益未达预期、个别投资长期亏损等投资效率低下问题；国有资产处置转让过程中存在资产交易不规范、高买低卖等导致国有资产流失；国有企业资产资源经营管理中存在经营性资产长期闲置、部分房屋租金长期未收回、部分资产权证缺失、未设定租金增长机制、资产运营管理绩效低下问题。

6.部分国有企业重大风险尚需防范化解。

部分国有企业存在资金链紧张及负债过高可能产生的债务风险；对外担保、委托理财、委托贷款、内保外贷等高风险业务资金无法按期收回可能产生的经营风险；不符合相关法律法规及监管规定等可能产生的法律合规性风险。

三、国有企业高质量发展的路径

从审计视角来看，国有企业应从产业布局、企业制度建设等六个方面持续发力，推动国有企业高质量发展。

1.进一步调整优化产业布局。

一是推动国有资本向重要行业和关键领域集中。结合自身优势调整产业结构，更好发挥国有经济在稳定增长中的作用；向关系国民经济命脉及安全的重要行业和关键领域集中，向提供公共服务、应急能力建设和公益性等关系国计民生的重要行业和关键领域集中，提高国有企业在经济社会发展中的引领带动作用。二是提高国有企业主业盈利能力。通过股权运作、资产划转等方式，梳理企业产业布局，推动国有资本合理流动，提高国有资本配置效率，集中资源聚焦主责主业，提升国有企业主业盈利能力。三是提高国有企业自主创新能力。把研发投入强度、专利申请及授权等创新指标纳入国有企业考核范围，积极与高校、科研院所开展产学研合作，构建高水平创新联合体，推动国有企业不断提升数字化、智能化水平。

2.进一步完善国有企业现代企业制度。

一是健全法人治理结构。修订三重一大决策制度及议事规则，明确董事会、总经理办公会的决策事项及范围，厘清各主体权责边界。完善董事会、经理层的授权经营机制，明确授权原则、管理机制、权限条件等内容，落实董事会权利，保障经理层依法行权履职，发挥经理层经营管理作用。二是完善企业制度体系。全面梳理制度建设短板和弱项，健全完善以企业章程为基础的国有企业内部管理制度体系，强化制度贯彻执行。同时，积极与同类一流企业开展对标找差，推进业务流程再造优化，企业治理体系和治理能力实现现代化。

3.积极稳妥深化国企混合所有制改革。

一是分类开展混合所有制改革。积极推进商业一类企业混合所有制改革；稳妥推进商业二类企业混合所有制改革，保持国有资本控股地位；有序推进公益类企业投资主体多元化。二是完善混合所有制改革配套制度建设。国资监管机构及国有企业应完善混合所有制改革项目调研、推进、实施、退出一整套管理机制及操作流程，确保操作程序规范合理，引入过程公开透明。三是合理规划混合所有制企业股权结构。根据企业功能定位，合理设计混合所有制改革方案，积极引入高匹配度、高协同性的战略投资者，合理规划国有企业和民营企业股权比例，科学设立股权结构。

4.加大非主营业务和低效无效资产清理力度。

一是加快国有企业低效无效资产清理力度。梳理不具备竞争优势、缺乏发展潜力的非主营业务企业和低效无效资产，明确清退标准，加大工作力度，畅通退出通道。深入推进僵尸企业处置工作，开展重点亏损企业专项治理。二是加强推动相关部门完善制度衔接配套。应建立税务、工商、国土等部门工作推进机制，完善资产处置、债务处置、税务清欠等优惠政策，稳妥审慎处理人员安置问题，推动清退工作取得实质突破。

5.健全国有企业市场化经营机制。

一是深化人事及薪酬制度改革。对国有企业经理层成员实行任期制管理。鼓励商业类企业按照市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出原则，推行职业经理人制度。二是对外投资实现全过程跟踪管理。加大项目可行性研究，科学审慎作出决策；健全动态跟踪管理及风险评估机制，推进项目实施，加强运营管理，提高运营收益。对投资亏损项目，完善退出机制，避免形成损失风险。三是加大资产资源盘整力度。加强资源整合，实现优质资源资产向优势企业集中。落实优化营商环境政策，加大招商力度，盘活闲置资产。

6.建立健全国有企业风险管控体系。

一是合理控制债务规模，防范债务风险。加强国有企业资产负债约束，降低企业杠杆率。根据企业行业特点及发展阶段，综合评价财务指标，分类管控债务规模；在风险可控下，鼓励企业利用资本市场，降低融资成本，扩大经营规模和质量。二是加强金融业务管控，防范金融风险。建立金融业务风险管控体系，加强金融业务运行监测，对证券、期货、信托、基金等各金融业务要做到风险隔离，采取有效保全措施，防范资金损失风险，维护国有资本权益。三是加强合规性审查，防范经营风险。建立切实有效的合规管理体系，加强对决策事项合规论证把关，保障决策依法合规。

四、结束语

当前，国际形势波谲云诡，周边环境复杂敏感，改革稳定任务艰巨繁重。国有企业实现高质量发展，既是遵循经济发展规律，不断提升市场竞争力和可持续发展能力的必然选择，也是实现中华民族伟大复兴，引领带动我国经济转向高质量发展的必然要求和肩负的历史使命。本文站在国家审计视角，对国有企业快速发展中存在的问题及制约因素进行了分析，进而探讨了推动南京国有企业高质量发展的路径。