职业教育混合所有制办学政策的现状、问题与对策

雷世平 乐乐 郭素森 李海燕

摘 要 依据政策的位阶（地位），我国职业教育混合所有制办学政策分为总政策、基本政策和具体政策。党中央关于发展混合所有制经济和国企改革的重要论断是混合所有制办學的总政策，国务院关于探索发展、鼓励发展混合所有制职业院校的原则要求是混合所有制办学的基本政策，而相关部委、地方政府推进职教混改的行动准则，则是混合所有制办学的具体政策。当前，从政策供给、政策运用和政策形成等不同视角看，职业教育混合所有制办学政策存在“条块不全”、按就近原则“借用”、政策创新难度巨大等问题。要推进职业教育混合所有制办学的政策创新，必须彻底解放思想桎梏，为政策创新释放动力;积极推动混改试点，为政策创新开辟道路;灵活运用政策工具，为政策创新提供抓手;聚焦混改关键领域，为政策创新破解难题。

关键词 职业教育;混合所有制办学;办学政策

中图分类号 G717 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2021）19-0034-06

作者简介

雷世平（1962- ），男，湖南省芙蓉教学名师，长沙航空职业技术学院教授，研究方向：职业教育混合所有制改革（长沙，410124）;乐乐（1980- ），女，长沙航空职业技术学院教授，研究方向：高等职业教育;郭素森，山东化工职业学院;李海燕，山东海事职业学院

基金项目

教育部人文社会科学规划基金项目“混合所有制职业院校法人代表人复合多元模式创新研究”（18YJA880038），主持人：雷世平

职业教育混合所有制办学的自发探索于20世纪90年代后期开始起步。2014年5月，国务院印发的《关于加快发展现代职业教育的决定》提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校”，首次对实践领域早已启动的混合所有制办学作出正面回应，并推动其由“自发探索”向“自觉自为”阶段转变[1]。继2016年12月国务院印发的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》、2017年12月国务院办公厅印发的《关于深化产教融合的若干意见》连续重申“探索推进职业学校股份制、混合所有制改革”后，2019年1月国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》明确提出，“支持和规范社会力量兴办职业教育培训，鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构”。在国家政策推动下，尽管学术界对混合所有制办学的研究持续升温，实践领域的院校案例亦不少见，但其改革步伐在徘徊、观望和质疑声中缓慢前行。深究其原因，主要矛头指向了政府政策供给的不足，即表现为“公有”“私有”单一所有制经济基础所形成的“公办”“民办”的办学政策不足以完全支撑职业教育混合所有制办学，进而衍生出混合所有制职业院校“非公非民”“营非不清”等一系列问题。政策供给的缺失已经成为制约混合所有制办学的重要瓶颈。本研究基于政策“位阶”视角，对混合所有制办学政策进行系统梳理，对现行政策（主要指具体政策）存在的问题进行深度剖析，继而提出推进政策创新的对策。

一、我国职业教育混合所有制办学政策的现状分析

政策的分类方法有很多，依据政策的位阶（地位），可将职业教育混合所有制办学政策分为总政策、基本政策和具体政策三个层面[2]。

（一）总政策：党中央、国务院关于发展混合所有制经济和国企改革的重要论断

职业教育混合所有制办学的总政策是指导和规范职业教育混合所有制办学行为的元政策。由于职业教育混合所有制改革迁移自经济领域国有企业混合所有制改革的经验，在理论基础、核心概念上承袭了经济领域国有企业混合所有制改革的基本逻辑以及解决发展问题的基本思路，因此，职业教育混合所有制办学的总政策与混合所有制经济、国有企业混合所有制改革的总政策一脉相承。我国混合所有制经济和推进国有企业改革的理论与政策体系的形成经历了一个发展过程，主要体现在1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》、2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、2015年国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》等一些列重要文件之中，见表1。

2.“深化国有企业混合所有制改革，推动完善现代企业制度，健全企业法人治理结构”

3.“鼓励各类资本参与国有企业混合所有制改革，建立健全混合所有制企业治理机制”

从上述政策文件中可以清晰看到，党中央、国务院对于发展混合所有制经济、推进国有企业改革的认识是一个不断深化的过程。这些重要论断为混合所有制经济向职业教育领域迁移和运用提供了总遵循。第一，混合所有制经济可提高资源配置效率。这将促使职业教育办学资源从单一依赖国家教育财政或单纯吸纳利用社会资本走向更为多元的混合形式，并从撬动存量国有资源投入、通过二次分配再次加大投入的角度，可增加职业教育办学资源的总量供给。第二，混合所有制经济可放大国有教育资本功能。这在一定意义上是通过产权股份化形式，扩大国家对职业教育办学资源总量的控制幅度、加大国家控制力实现的[3]。第三，混合所有制经济可促进政府职业教育管理体制变革和多元办学主体下的现代职业学校制度建设。在发展方向上，国有企业改革提出了从“管企业”到“管资本”的转变，政府亦可实现由“直接办学”向“管理教育资本”的转型，这是政府职业教育管理体制变革的重要方向。同时，国有企业改革中现代股份公司的公司治理变革，也为建立现代职业学校制度提供经验借鉴，使法人治理成为了混合所有制职业院校提升治理能力的题中要义。

（二）基本政策：国务院关于探索、鼓励发展混合所有制职业院校的基本要求

职业教育混合所有制办学的基本政策是指职业教育混合所有制办学的主导型政策。随着混合所有制经济重要地位的确立，对20世纪90年代后期开始出现的职业教育混合所有制办学行为的正面回应已经不可避免。在党中央关于发展混合所有制经济和国有企业改革的重大政策引导下，2014年6月，国务院印发《关于加快发展现代职业教育的决定》，提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校”，这是职教混改首次出现在官方文件中。随后，在国务院印发的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》《关于深化产教融合的若干意见》《国家职业教育改革实施方案》等重要文件中，连续提出了职业教育混合所有制改革的基本要求，且职业教育混合所有制改革在构建完善现代职业教育体系、促进职业教育向个性样态的教育类型转变中的作用日益清晰。这一系列重要文件中关于职业教育混合所有制办学的基本要求，构成了职业教育混合所有制办学的基本政策，见表2。