基层立法联系点参与立法征询工作的完善进路

杨海涛 李梦婷

基层立法联系点制度作为“全过程民主”的生动实践，极大提升了立法的民主性、科学性、参与性，也体现了党的十八届四中全会提出的关于“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径”的要求。基层立法联系点制度的巨大优势促进了基层立法联系点在全国范围内的普遍设立。各基层立法联系点也不断推进赋能提效和强化溢出效应，具体工作已经从最初的参与法律法规意见征询工作，逐步拓展至监督执法、促进守法、普法宣传、基层民主实践等板块。基层立法联系点在推进赋能提效的同时，如何进一步提升参与立法征询工作主责主业方面的质效，值得进一步思考和研究。本文将结合上海嘉定工业区管委会基层立法联系点工作的现状及特点，从聚焦立法属性拓宽参与立法场域，完善立法征询机制等方面提出完善建议，希冀提升基层立法联系点参与立法工作的质效。

一、嘉定工业区基层立法联系点参与立法征询工作的成效及特点

（一）参与立法征询工作成效概况

上海市嘉定工业区管理委员会自2020年4月21日被上海市人大常委会确定为基层立法联系点以来，积极落实习近平总书记关于基层立法联系点的重要论述精神和市区两级人大的要求，不断完善工作制度、健全组织架构。在成立一年多的时间里，嘉定工业区基层立法联系点形成了较为成熟的立法征詢工作机制。通过整合资源，借助工业区人大工委原有的“家、站、点”联系体系，探索建立并不断拓展成为“1+6+22+X”立法联系网络。“1”即设置1个立法联系点;“6”指征询范围涉及的六大领域，即辖区村、居、企业、特色园区、机关部门、群团组织;“22”指六大领域内的具体信息采集点;“X”即专家顾问团、顾问单位团队、成员单位群、法律志愿者等。截至目前，共参与了14部法律条例的意见征询，共开展网络征询7次，书面征询44次，座谈会35次，共听取意见建议1076条，上报807条。2020年公布的5部法律条例中，有28条建议被市人大采纳。2021年公布的6部条例中，自行统计有35条被采纳[1]。

（二）参与立法征询工作的特点

1.参与阶段上：偏重立法中意见征询

从既有参与的上海市地方性法规意见征询工作实践来看，通常是每年初上海市人大常委会下达相应立法征询任务清单，嘉定工业区立法联系点勾选相关立法征询任务。在上海市人大常委会启动某个地方性法规意见征询工作时，基层立法联系点即采取线上（网上征询）+线下（22个信息采集点）方式开展意见征询，并将收集的意见建议反馈给市人大常委会。这种模式主要集中于立法中的意见征询工作，较少关注立法征询前的立法规划（计划）制定、立法后评估阶段的征询工作。在既有确定的项目清单中选取征询的项目，容易导致基层立法联系点参与立法征询的局限性和被动性。

2.参与对象上：以地方性法规为主

嘉定工业区基层立法联系点参与立法征询的对象主要是地方性法规，未包含上海市地方政府规章和重大公共决策，这使得意见征询工作有一定的局限性和片面性。地方政府规章以及重大公众决策等在市域治理过程中的作用以及对公民权利的影响不言而喻，而且需征求意见的地方性法规的数量有限，这容易致使基层立法联系点工作开展可能产生空档期，影响参与征询工作的连续性、稳定性。值得注意的是，2021年5月26日嘉定工业区立法联系点首次参与嘉定区政府重大行政决策——《嘉定区全民健身实施计划（2021—2025年）》意见征询工作，这也是嘉定区政府重大行政决策首次征询立法联系点意见[2]。此举可以充分发挥基层立法联系点的制度功效，也是嘉定工业区立法联系点拓展参与对象和场域的有益尝试。

3.参与主体与效果上：村居企业参与立法征询质效不高

嘉定工业区管委会作为上海市唯一一家设立在工业区内的基层立法联系点，企业和村居均是立法征询工作的重点，在2020年12月31日前已经公布的五部地方性法规中，村居、企业均有参与征询工作，但质效上有待进一步提升。

通过表1可以看出，在2020年的五部地方性法规意见征询中，专家顾问团、管委会相关职能部门、律所等提出的意见建议较多的被采纳，村居、企业的意见较少被采纳，这与基层立法联系点提高公众参与立法的积极性和成效，在立法中更多反映普通社会大众的心声的制度初衷有所偏离。同时村居、企业参与立法征询有较为明显的倾向性，如在《上海市促进中小企业发展条例》征询意见时，有3条企业意见被采纳，这也是企业仅有的被采纳的意见。在《上海市养老服务条例》征询意见时，有5条意见被采纳，这也是村居仅有的被采纳的意见。在被采纳的共计28条意见中，村居、企业意见占比28.6%，专家顾问和职能部门等的意见占比71.4%。通过表2可以看出，10个村居信息采集点参与立法征询工作的人数以及提出的建议数较少，居民参与的积极性有待提高，村居参与立法征询工作的整体成效有待提升。

二、基层立法联系点参与立法征询工作的完善进路

通过对参与立法工作的概况和特点的简要介绍可知，嘉定工业区基层立法联系点自成立以来，在立法征询工作方面取得了较大的成就，积累了丰富的经验，但仍需把住立法联系点制度建立的初衷，提升参与立法征询工作的整体质效。不然大规模频繁进行基层立法征询工作，仅能捕捉片面而有限的建议和意见，将会耗费大量的立法资源和成本，造成收益和成本的不对等。笔者认为，可从以下角度考虑完善基层立法联系点工作的路径。

（一）拓宽参与意见征询工作的场域

1.参与对象上：从地方性法规延伸到地方政府规章和重大公共决策

从全国以及上海市的基层立法联系点实践来看，各基层立法联系点都主要立足法律、地方性法规开展立法征询工作，鲜有将征询范围拓展至规章或其他领域。从立法联系点制度希冀推进立法的科学性民主性参与性的初衷来看，可以考虑将地方政府规章和重大公共决策纳入征询工作，这既是“全过程民主”理念的应有之义，也是实现对公权力有效制约的重要途径。

地方政府规章的执行性特征会对公民权益产生更为密切和直接的影响，在制定过程中也亟需吸收公众意见。2015年修改立法法，在第八十二条第六款增加“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”，即是为了限制和约束地方政府规章制定的恣意性。实践中许多地方规章已经对制定程序中的公众参与有所规定，如《上海市人民政府规章制定程序规定》第二十一条规定，对社会公众普遍关注的热点难点问题和经济社会发展遇到的突出矛盾，对社会公众有重要影响等重大利益调整事项的可以召开论证会。第二十二条规定，规章草案起草稿内容涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，对公民、法人或者其他组织的权利义务有较大影响，人民群众普遍关注，需要进行听证的，应当举行听证会。上述论证会或听证会，其目的是扩大公众参与、提高立法质量，但适用有一定条件和限制。因此，可以考虑依托基层立法联系点的平台和优势将地方政府规章纳入常态化的立法征询工作中。当然可能会有疑问，基层立法联系点通常是由省级人大常委会确定，参与政府规章的意见征询工作是否妥当。笔者认为，对于具有巨大优势的基层立法联系点，应当充分激活其制度效用和平台优势。

同时，除了地方性法规和地方政府规章外，实践中的治理依据和手段还包括各种政策决策。与公众生产生活和切身利益密切相关的重大公共决策出现失误必然损害公共利益或利害关系人的合法权益，因而公众需要参与决策的制定、表达正当利益诉求、提出合理化建议、提供专业知识等以保证决策的科学性、公平合理性和效益最大化[5]。《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》中指出，健全公众参与重大公共决策机制，制定与人民生产生活和现实利益密切相关的经济社会政策和出台重大改革措施，要充分体现公平正义和社会责任，畅通公众参与重大公共决策的渠道，采取多种形式广泛听取群众意见，切实保障公民、法人和其他组织合法权益。因此，基层立法联系点也可在参与重大公共决策方面发力，前述提到的嘉定工业区基层立法联系点已经有所实践和尝试。

2.参与阶段上：从立法征询中拓宽至立法征询前和立法征询后

立法是各环节综合运作的重要活动，立法质量的把关需要立法前的立项调研，立法中的起草审议，立法后的评估反馈协作并进。在实践中，基层立法联系点多注重立法征询中的工作，对参与立法规划（计划）制定和立法后评估工作重视程度不足。尽管《上海市人大常委会基层立法联系点工作规则》第三条规定，聚焦联系点的立法属性，引导其有序参与立法规划、计划编制、法规草案意见征集以及法规通过后实施评估等工作，充分发挥联系点在立法全过程民主中的作用。第十一条规定，在立法前，组织征求对市人大常委会五年立法规划、年度立法计划草案的意见建议，应邀参加、受委托或者自行组织开展相关立法前期调研。在立法后，协助市人大各部门开展法律法规实施情况调研、收集法律法规实施过程中存在的问题和修改完善建议以及立法后评估等工作。但实践中这两项工作还未受到类似立法中意见征询任务那种程度的重视。值得注意的是，基层立法联系点也逐渐意识到立法征询前后相关工作的重要意义，如2021年嘉定工业区立法联系点重点任务项目清单中即包含《嘉定区关于高技能人才培育示范单位（试点）实施办法》立法后评估项目。

（二）完善参与立法征询工作机制

实践中，基层立法联系点参与立法征询工作都已经形成较为稳定的工作机制，但尚有需要完善提高之处，进而促进参与立法工作质效的提高。

1.注重立法征询草案附带说明和重点条文解读

以嘉定工业区基层立法联系点为例，在采取线上或线下方式进行立法征询时，一般仅将地方性法规草案公布，较少对需要征询意见的草案稿进行详细解说。这种仅公布法规草案的方式，较为机械，不利于充分调动公民的参与积极性，不利于汲取有益的意见和建议。因此，市人大常委会在公布征询草案时，可以附带草案的相关说明，包括制定目的、重要条款的解读、制定起草过程中重点条文的争论等。这些立法参考材料，要完整、准确，通俗易懂，让公众熟悉和理解立法的必要性、紧迫性、可行性以及立法后能够解决的问题和可能出现的风险，从而让普通公众有能力参与，提高公众参与面和参与度[6]。

或者基层立法联系点在启动立法征询时，可以组织专家顾问团对法规草案进行制定目的、需各信息采集点重点关注的条款等进行解说。此举能提高立法征询的针对性和公众参与的积极性。毕竟，普通民众看到动辄数十条上百条的法律条文，很少能快速抓住问题的关键，从而提出有质量的意见和建议。基层立法联系点在各信息采集点召开座谈会时，也要将征询的内容充分讲解清楚。这种草案的解读既是有效开展立法征询的重要前提，也能起到普法宣传的作用。

2.探索专业声音和基层声音的合理分工

基层立法联系点的制度优势在于弥补了以往民主立法、开门立法中的专家化倾向，能够显著缩短常委会在立法过程中与公众沟通的制度成本，为提升立法科学性和民主性发挥了独特作用[7]。但这种制度效益尚未被充分激活，就嘉定工业区基层立法联系点而言，专家顾问团、管委会职能部门、律师等提出的意见较多被采纳，而最为广泛的村居、企业内的公民的意见被采纳数较少，立法征询呈现出行政化、精英化和公民参与边缘化迹象，这与基层立法联系点的“基层属性”相悖。因此应当考虑，如何进一步提高普通民众参与立法的质效，毕竟这才是立法征询参与的主力军。

當然，笔者并不是要否认专家学者参与立法征询工作的作用，只是希望专业声音和基层声音合理分工。专业声音一方面应发挥解法释法的优势，让老百姓了解被征询的法律法规与其权益的关联性，提出更有针对性的意见建议。另一方面应更多的侧重法规草案的立法用语规范、立法技术、草案内容是否符合科学立法、依法立法的要求。如《上海市知识产权保护条例》草案第二十一条规定，知识产权、市场监管等部门应当积极引导个人和代理机构依法进行商标注册申请、专利申请，依法查处不以使用为目的的恶意申请商标注册和非正常专利申请行为。基层立法联系点合作方某律所律师建议该条中“个人”改为“申请人”，通过后的该条例最终采纳了该意见。从“个人”到“申请人”即是立法用语的规范化的表现，也应当是专家学者等的主要任务，而普通公民难以做到。

基层的普通民众则更多的关注草案与自身权益切实相关的实质性规范内容。如《上海市养老服务条例》在意见征询过程中，福蕴社区、汇源社区的两位老人建议在草案第四十三条增加设立积分制的相关规定，明確低龄健康老年人为高龄老年人提供结对关爱服务等互助式养老服务后给予一定积分，待其年老后就可以用之前做公益累积到的积分来换取服务，不需要支付额外的费用。最终通过的法规吸纳了此项内容，在第四十三条规定了本市鼓励和支持老年人开展社区邻里服务、低龄健康老年人与高龄老年人结对关爱等互助性养老服务，探索建立互助性养老服务时间储蓄、兑换等激励、保障机制。这种基层声音的实质关联性与专业声音的严谨性、逻辑性相得益彰，共同助推立法质量的提高。

3.建立意见采纳情况反馈机制

实践中，基层立法联系点需自己对比最终通过的地方性法规，从而理清该法规吸收了该立法联系点立法征询中的哪些意见建议，并且将统计意见反馈给市人大常委会相关工作机构，这容易造成信息的不对称和重复低效工作。从工作内容和性质来看，地方性法规吸收了各基层立法联系点的哪些意见和建议，市人大常委会相关部门掌握的信息最为清楚和详细，因此为避免本末倒置，市人大常委会应当在每次地方性法规通过后，反馈给各基层立法联系点建议采纳情况。通过完善上级人大常委会与各基层立法联系点的协调机制，建立一个信息互通、资源共享、成果整合的工作平台，以提高工作效率，为联系点松绑减负[8]。

通常来讲，基层立法联系点反馈的意见和建议绝大部分不会为相关法规吸收。对于未被采纳的相对集中的意见和建议，市人大常委会相关部门是否也可进行分类整理，作出解释和回应，这也是对民意的充分尊重。毕竟普通民众参与立法征询的积极性可能会被一次次的零回复贬抑和消损，长此以往立法征询工作将难以开展，立法过程中的公众参与还可能退回到“动员性参与”和“被参与”[9]的不利境地。这也符合《法治中国建设规划（2020—2025 年）》中健全立法征求公众意见采纳反馈机制，对相对集中的意见未予采纳的，应当进行说明的要求。具体方式可借鉴相关地方的有益经验，如《东莞市公众参与政府立法程序规定》第二十一条规定，起草单位应当对公众意见进行整理、归纳和分析，结合工作实际及论证情况作出是否采纳的决定，并编制公众意见采纳情况说明。公众意见采纳情况说明应当包括公众意见概述、公众意见采纳情况及理由等内容。起草单位应及时在单位门户网站公开公众意见采纳情况。

同时，在各基层立法联系点收到信息被采纳的相关数据和内容后，可以对提出意见建议被采纳者给予相关精神或物质奖励，以提高基层民众参与立法的积极性。如上海市律协参政议政委员会建立了积分制度，根据征求意见以及被采纳情况，对团体或个人计分，作为评优表彰的依据[10]。

4.优化基层信息采集点

基层立法联系点通常会包含若干信息采集点，以嘉定工业区基层立法联系点为例，22个信息采集点涵盖村居、企业、职能部门等，而各信息采集点又由信息采集员构成，信息采集点和信息采集员共同构成了立法征询工作有效开展的重要基础。因此实践中，要充分发挥和激活“点”和“人”两方面的积极性和作用。

一方面可以尝试建立信息采集点的定期评估机制，以参与立法征询任务积极性和质效为指标，制定合理的量化标准，定期予以考核，对于综合评估成绩较差的采集点及时予以调整和优化，对于成绩比较好的采集点可以树立为先进典型推广经验。另一方面，提升信息采集员综合能力。信息采集点的工作是由信息采集员主要负责开展的，因此要做好采集员的知识培训工作。同时，探索建立信息采集员合理的进入和退出机制，设置一定的考核标准，调整充实完善信息采集队伍。具体工作可以考虑与相关科研单位以及高校开展密切合作，使专业性渗透到每一个环节中去。

5.突出各基层立法联系点的特色

目前上海市共有25家基层立法联系点，遍布16个区，涵盖街镇、工业园区、工商联、律协、人民法院等多个系统。实践中各基层立法联系点都形成了较为固定的参与立法征询任务的机制，但特色不足、千点一面现象较为突出。以嘉定工业区基层立法联系点为例，该立法联系点作为全市唯一一家设立在工业区的基层立法联系点，区域特色不明显，共性大于个性。在开展立法征询过程中，虽然根据征询草案的领域不同，有针对性的启动信息采集点的立法征询工作，但参与质量和效果有待提升。《上海市外商投资条例》《上海市知识产权保护条例》这两部地方性法规与企业密切相关，但工业区立法联系点在立法征询过程中并未有企业意见被采纳。 因此在实现合理布局的基础上，各基层立法联系点应当立足自身特色，彰显各自的优势，扩大公众参与的覆盖面和代表性，以此“针对性地填补现有民主立法、开门立法、专家立法渠道中的盲区”[11]，在立法征询工作的开展上更进一步。

三、余论

习近平总书记在上海考察基层立法联系点时，站在推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分肯定了基层立法联系点的民主意义和民主价值，指出中国的民主是“全过程民主”这一重要论断[12]。基层立法联系点制度作为重大的制度创新，在践行“全过程民主”理念和提高立法的民主性、科学性方面意义重大。但任重道远，如何避免基层立法联系点陷入仅是提高立法的“合法性观感”[13]的窘境，提升公众参与的质效仍是一个未竟课题。各基层立法联系点应始终围绕制度设计初衷，强化基层属性、立法属性、联通属性。我们要不断探索实践，避免基层立法联系点之间陷入无序竞争，要立足自身优势，彰显自身特色，避免基层立法联系点的趋同化，真正发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动，立法机构充分吸收各方面的有益意见建议。同时，上级人大常委会也要加强与基层立法联系点的沟通协调，合理分工，完善相应工作机制。

参考文献：

[1]文中数据均来源于嘉定工业区基层立法联系点的统计。

[2]上海人大官网，http：//www.spcsc.sh.cn/n8347/n8401/u1ai235731.html，最后访问于2021年7月3日。

[3]专家顾问团成员和职能部门提出的意见建议相同，所以意见采纳数为3条。

[4]不同村居提供类似的意见被采纳，合并统计。

[5]方世荣、孙思雨：《论公众参与法治社会建设及其引导》，载《行政法学研究》2012年第4期，第55-68页。

[6]李克杰：《“人大主导立法”原则下的立法体制机制重塑》，载《北方法学》2017年第1期，第114-125页。

[7][11]严行健、贾艺琳：《后发优势与制度嵌入：“全过程民主”探索中的基层立法联系点》，载《人大研究》2021年第3期，第4-12页。

[8][12]郑辉、张明军：《践行“全过程民主”的实践探索与理论思考——以上海市人大常委会基层立法联系点为视角》，载《人大研究》2021年第4期，第41-49页。

[9]姚小林：《地方立法中的公众参与：广东样本、规范与模式转换》，载《广东行政学院学报》2020年第1期，第56-64页。

[10]上海人大工作研究会课题组：《上海市基层立法联系点工作制度研究》，载《人大研究》2021年第6期，第22-28页。

[13]俞祺：《地方立法适用中的上位法依赖与实用性考量》，载《法学家》2017年第6期，第14-28页。

（作者单位：华东政法大学法律学院）