充分发挥街道人大工委在基层立法协商中的重要作用

2021-09-28戴激涛杨世兰

人大研究 2021年9期

戴激涛杨世兰

街道人大工委在基层治理中具有独特价值，尤其是在基层立法协商过程中扮演了作为多元主体沟通机制的角色，加强了代表与民众的联系。

一、问题的提出

众所周知，基层人大是我国基层的地方国家权力机关，在推进基层治理现代化中发挥了重要作用。街道人大工委是基层人大开展工作的派出机构，其主要职责是为人大常委会行使职权提供工作服务。我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十三条规定：“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构……市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构。工作机构负责联系街道辖区内的人民代表大会代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见，办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作，并向常务委员会报告工作。”实践表明，街道人大工委在基层治理中具有独特价值，尤其是在基层立法协商过程中扮演了作为多元主体沟通机制的角色，加强了代表与民众的联系，确保了人民在国家治理中的主体地位。本文以深圳龙岗街道人大工委的实践为例，分析归纳街道人大工委在基层立法协商中的制度措施与有益经验，以期为推动形成新时代基层共建共治共享的社会治理新格局提供基层智慧。

二、作为基层立法协商的沟通机制：街道人大工委的重要职能

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用”。充分发挥街道人大工委作为基层人大派出机构在基层立法协商中的沟通作用，是立法机关充分听取民意、促进立法民主、提升立法质量的客观要求。

根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，街道人大工委是市辖区、不设区的市的人大常委会的工作机构。街道人大工委由

主任、副主任和委员组成，主任、副主任和委员原则上从本届人大代表中产生。街道人大工作委员会主任、副主任及委员的任免，由区人大常委会主任会议提名，常委会会议任免。人大街道工作委员会办公室人员的任免，由人大街道工作委员会提名，代表联络室提请区人大常委会主任会议批准。目前，不少省市对街道人大工委如何开展工作以地方性法规的形式进行了专门规定，如2018年11月23日武汉市人大常委会通过《武汉市区人民代表大会常务委员会街道工作委员会工作条例》、2019年5月30日江苏省人大常委会通过《江苏省市辖区、不设区的市人民代表大会常务委员会街道工作委员会工作条例》、2019年11月29日浙江省人大常委会通过《浙江省街道人大工作条例》、2020年7月29日广东省人大常委会通过《广东省不设区的市和市辖区人民代表大会常务委员会街道工作委员会工作条例》等等。各地制定的街道人大工委工作条例是街道人大工委开展工作的规范依据，也是其依法履职的行为准则。

由各地街道人大工委工作条例的内容可知，街道人大工委的法定职责一般包括如下方面：第一，宣传宪法、法律、法规和人大及其常委会的决议、决定，协助上级人大常委会保证宪法、法律、法规和人大及其常委会的决议、决定在本辖区内的遵守和执行;第二，组织辖区内人大代表开展联系选民、向原选区选民报告履职情况等活动，加强人大代表履职服务平台建设，为人大代表履行职务提供服务;第三，协助辖区内人大代表提出议案、建议、批评和意见，协调和督促办理相关工作;第四，组织辖区内人大代表听取街道办事处和相关国家机关派驻街道工作机构的工作汇报;第五，办理上级人大常委会交办的执法检查、专项工作评议等工作;第六，组织辖区内人大代表围绕经济社会发展、基层民主法治建设和关系人民群众切身利益以及社会普遍关注的重大问题，开展视察访谈、调查研究等活动;第七，听取和反映辖区内人大代表对人大街道工委、街道办事处和区国家机关派驻街道工作机构的建议、批评和意见;第八，其他相关工作。由此可见，组织人大代表围绕经济社会发展、基层民主法治建设和关系人民群众切身利益以及社会普遍关注的重大问题，开展视察访谈、调查研究，是街道人大工委应当履行的法定职责，也是其开展基层立法协商工作的重要方式。

三、街道人大工委参与基层立法协商：来自深圳龙岗街道人大工委的经验

近年来，广东人大街道工委在组织人大代表围绕经济社会发展、基层民主法治建设和关系人民群众切身利益以及社会普遍关注的重大问题深入开展调查研究，取得了显著成效。实践证明，人大街道工委的工作补强了基层人大常委会职权行使不充分、人大代表履职意识淡薄的不足，密切了人大代表与选民之间的联系，为推进基层民主法治建设注入了新的活力，在基层治理中彰显出街道人大工委的独特价值。目前，广东省474个街道已全部设立人大街道工委[1]。根据《广东省不设区的市和市辖区人民代表大会常务委员会街道工作委员会工作條例》第五条规定，“人大街道工委根据常务委员会的交办，做好下列工作：……围绕街道辖区内事关改革发展稳定全局的重大问题、人民群众普遍关注的热点难点问题，以及列入常务委员会会议审议的议题，开展调查研究，向常务委员会提出意见和建议”。第十五条对街道人大工委如何发挥其沟通作用进行了具体规定：“人大街道工委可以组织代表、人民群众、街道有关单位以及社会有关方面通过召开会议等方式，听取和反映人民群众对街道工作以及民生实事等的意见和建议，加强沟通协商，推动解决人民群众普遍关注的重要问题。”尤其是在基层立法协商工作方面，自2017年底深圳龙岗人大14个街道工委成立以来，街道人大工委以“推进县乡人大工作年”为契机，创建街道“人大代表之家”（中心联络站），实现代表联系群众从“横向到边”到“纵向到底”[2]。大致说来，深圳龙岗街道人大工委在开展基层立法协商工作中形成的主要做法和经验有：

一是创设“立法议事会”，广泛收集各方立法意

见和建议。根据深圳市及龙岗区人大常委会的安排，7月份是“人大代表活动月”。2020年7月，深圳龙岗街道人大工委成立“立法议事会”，议事会主体涵盖社区“两代表一委员”、法律专业人士、企事业单位代表、社工、小区物业公司代表和居民代表等等。立法议事会以立法联系点为平台，以市人大立法工作要求为指引，协助收集、反馈基层群众相关意见和建议，让开门立法真正落到实处。在收集各方主体立法意见和建议的过程中，龙岗街道人大工委十分注重充分发挥人大代表社区联络站立法联系点的作用，建立了常态化、动态性、规范化的立法信息收集、分类、归纳和反馈机制。“立法议事会”的建立，充分体现了“用足用好经济特区立法权”，这不仅有助于广泛听取基层民众的呼声，引导社会各界积极参与立法工作，而且有助于营造科学立法、民主立法、依法立法的浓厚氛围[3]。

二是制定《龙岗区立法联系点规范化建设工作办法》，促进基层立法协商的规范化、常态化、制度化。基层立法联系点是街道人大工委收集基层立法意见建议的重要渠道，有助于在立法过程中倾听民声、汇集民智，及时了解群众意愿及立法诉求，使民愿、民情、民意得到充分反映和表达，是街道人大工委密切联系群众的重要方式。2014年，深圳龙岗区龙城街道愉园社区立法联系点揭牌，标志着深圳市首个立法联系点在龙岗成立。2017年，深圳市人大常委会在全市设立了224个基层立法联系点，与人大代表联络站合署办公[4]。在街道人大工委的努力下，各社区立法联系点建立规范化的立法信息数据库，通过在物业小区、居民小组、工厂企业设立兼职联络员的方式，收集来自提升深圳营商环境、深圳经济特区生活垃圾分类投放、出租屋管理、“三小”场所安全监管等事项的立法建议，为深圳科学立法、民主立法、依法立法提供了基层声音和工作经验。

三是组织开展“代表走基层”活动，充分发挥人大代表在基层立法协商中的重要作用。2019年以来，深圳龙岗街道人大工委组织开展“代表走基层”等系列活动，让人大代表走进企业、学校、商场、医院和居民小区，主题包括“散乱污”企业整治、禁毒知识讲座、食品安全查看等等，惠及企业职工、学校学生及辖区居民。通过深入走访地铁沿线拆迁群众、视察“三危”交通路段、督导交通安全、与社区外包服务人员开展交流等形式，推动解决困扰周边居民的出行难问题，进一步提高了人大代表的履职能力，充分发挥了人大代表的桥梁和纽带作用，密切了人大代表与人民群众的联系，推动了社区民众关心关注的热点难点问题的解决。最后在此基础上列出问题清单，形成合法合理立法建议，反馈到相关职能部门以合力协同解决[5]。

四是构筑立体式、多层次的基层立法协商网络平台。“通过网络平台及时、便捷地与群众联系，是实体联络站的必要补充，有利于推进人大工作信息化的建设。”[6]龙岗街道人大工委根据《人大代表联系群众制度》，制订了《区人大代表龙岗小组代表社区挂点活动方案》，并明确了接访走访选民的时间、方式和内容等。同时，为进一步听取民意、集中民智、汇聚民力促进基层立法的民主化和科学化，龙岗街道人大工委充分利用互联网及信息技术，着力推动人大代表“线上线下、双向互动、两位一体”的履职方式。2016年1月31日，深圳市人大代表社区联络站网络平台正式上线，深圳市人大常委会在全国率先用上了“互联网+”，加强代表与市民群众的联系。市民通过市人大常委会网站，可以在明显位置找到“市民找代表”标志;市民也可以通过关注“深圳人大”微信公众号，选择社区联络站中的“代表连线”栏目联系代表。市民群众反映了什么问题，落实情况怎么样，也会在网络平台上一一公开[7]。由此可见，人大代表社区联络站网络平台作为互联网时代人大代表与市民的民主沟通机制，以“代表连线”的形式收集民众立法建议和意见，有助于充分反映民众心声，实现了问政于民、问需于民、问计于民，增进了代表与群众的沟通交流，拓展了基层立法的协商渠道，丰富了基层立法的协商方式，同时可以根据市人大年度立法计划动态调整立法意见收集点，有效地扩大立法意见收集的覆盖面、精准度[8]。

四、充分发挥基层立法协商中街道人大工委作用的思考

党的十九届五中全会将“社会治理特别是基层治理水平明显提高”作为“十四五”时期我国经济社会发展主要目标的重要内容，充分发挥街道人大工委在基层社会治理中的重要作用理所当然、势所必然。如前所述，深圳龙岗街道人大工委在基层立法协商中发挥了重要作用，推动了社会治理的重心下移和资源下沉。在国家治理现代化的背景下，为进一步将街道人大工委的制度优势转化为基层治理效能，可从如下方面进行努力：

一是积极培育人大代表的法治思维，不断提高人大代表依法履职的能力和水平。人大代表的法治思维，是指人大代表将法治原则和法治精神贯穿于其履职的全过程，在开展各项工作时自觉按照法律的规定去思考问题、分析问题及解决问题。“人大街道工委履行职权，前提必须要规范运作，避免造成失职或越权情况的出现。”[9]我国的人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度，人大代表依照《代表法》的规定在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动，都是履行其法定职责的行为。在全面依法治国的背景下，人大代表在履职过程中运用法治思维来思考、分析和解决问题，就是严格按照法律规范履行其法定职责，这既是国家治理现代化对人大代表依法履职的客观要求，也是提高基层立法质量，推动地方人大立法工作与时俱进的应有之义。充分发挥基层立法协商中街道人大工委的重要作用，应积极培育人大代表的法治思维，围绕人大代表的履职需要，加强对基层代表履职能力的专题培训，确保人大代表尊重法律权威，树立法治观念，坚定法律信仰，在尊法学法守法用法上作出表率，在全面依法治国实践中发挥带头作用。

二是建立健全街道人大工委开展基层立法协商的保障机制，以充分发挥街道人大工委作为人大代表和人民群众沟通桥梁的独特优势。虽然《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》就人大常委会根据工作需要设立工作机构进行了原则性规定，但街道人大工委的法律性质和权限范围，尚缺乏相关法律的明确界定，由此可能导致实践中街道人大工委的机构不健全、运作不规范、效果不明显。有学者认为，应“通过总结经验，加快立法，明确街道人大工委的性质、地位和职责，尤其要强化其监督职责，加大授权力度，为街道人大工委的作用發挥提供坚实的法律保障”[10]。深圳龙岗街道人大工委近年来开展基层立法协商的工作实践同样表明，全面而系统的人大代表工作保障机制是发挥街道人大工委独特作用的先决条件。深圳龙岗街道人大工委为此建章立制，在深入视察访谈和广泛调研的基础上，制定了多项保障街道人大工委依法履职的制度规范，使人大代表在广听民意、集中民智、汇聚民力中积极履职尽责，这不仅有助于提升基层立法协商的民主化程度，而且彰显了街道人大工委在基层治理中的特殊价值。要进一步发挥街道人大工委在基层立法协商中的重要作用，就要进一步加强基层立法协商工作的规范化、制度化建设，使街道人大工委开展立法协商工作得到更坚实的保障。

三是继续探索和创建民众有序参与基层立法协商的新形式，并将之制度化、规范化。“构建一套适合我国国情、能够解决基层治理问题的体制机制，是推进基层治理现代化的关键。我们既充分发挥党委领导作用和政府主导作用，又鼓励和支持社会各方积极参与，形成社会治理合力，不断创新和完善我国基层治理体系。”[11]实践证明，中国特色社会主义法律体系的形成过程，就是科学立法、民主立法、依法立法不断深化的过程，也是发扬社会主义民主、实现人民作为国家治理主体的集中体现。在当前信息技术飞速发展的新时代，基层立法更应广泛吸纳民意、汲取民智、反映民情，为此，街道人大工委应积极探索民众有序参与立法的各种新途径和新方式：一方面可继续发挥传统的立法议事会、听证会、论证会、座谈会听取民意的作用，广泛征求社会各界尤其是基层群众的意见和建议;另一方面，可探索运用信息技术来有效提高基层立法的民主性、协商性和实效性，切实增强民众参与基层立法协商的意愿和效果，使立法过程成为广泛的、生动的普法过程。

四是建立健全立法信息的公开机制和协商反馈制度，让民众及时知晓自己的意见是否被采纳，获得更多的参与感与成就感。《广东省不设区的市和市辖区人民代表大会常务委员会街道工作委员会工作条例》第八条规定：“人大街道工委应当加强制度建设，建立健全议事规则、视察检查、工作调研、联系代表和选民、意见建议交办、学习培训等工作制度。”为此，可建立立法信息数据库，把人大代表社区联络站网络平台，建成代表学习交流、联系选民、化解矛盾的多功能履职平台，同时通过发放代表名片、设立“代表信息公告栏”、向选民公开人大代表联系方式等，让选民更方便高效、随时随地都能找到代表，联系代表反映诉求。“与时俱进才是生存发展之道。新时代要求有新的治理理念，也要求新的沟通联系方式，只有赶上时代才能继续赢得民心。”[12]故此，不断完善人大立法工作的信息公开机制，建立健全采纳公众立法意见和建议的协商反馈机制，既是推进基层治理创新的基础性工作，同时也是凝聚多元力量参与人大立法、实现基层社会稳定有序又充满活力的内在要求。

注释：

[1]參见陈理：《粤474个街道已全部设立人大街道工委》，载《南方日报》2020年9月4日。

[2]参见陈霜等：《深圳龙岗加强人大代表联络站的新探索新实践》，载《南方日报》2020年12月7日。

[3]参见裴海燕等：《深圳市龙岗区龙岗街道人大工委：让主题活动成为暖心工程》，载《人民代表报》2020年8月13日。

[4]参见刘畅：《福田区率先全面推进基层立法联系点建设规范化》，载《广州日报》2019年12月12日。

[5]参见裴海燕等：《为民履职尽责的脚步坚定有力——深圳市龙岗区龙岗街道人大工委亮点工作素描》，载《人民代表报》2019年9月5日。

[6]袁刚：《人大代表联系人民群众制度研究》，法律出版社2016年版，第208页。

[7]参见李舒瑜：《市民想建言网上找代表》，载《深圳特区报》2016年1月31日。

[8]参见尹萌：《龙岗区人大常委会召开第三十九次会议》，载《深圳侨报》2020年3月30日。

[9]费海新：《略论全面提升街道人大工作成效的进路》，载《人大研究》2019年第12期。

[10]徐振光：《社会治理重心下移视野下强化街道人大工委功能的内在逻辑与现实路径》，载《人大研究》2020年第8期。

[11]张翼：《让基层既充满活力又安定有序》，载《人民日报》2021年3月26日。