闭会期间有效履职的探索与启示

赵亚峰 谢蒲定 曾庆辉

代表作用不仅仅在帮助贫困村户筹措发展资金、扶持富民产业、发展社会事业、加强基础设施建设、解决群众具体困难等方面，重要的是要通过活动，提高人大代表调查研究和执行代表职务的能力和水平。

（一）

人大代表在闭会期间的各种履职活动，是代表行使权利、履行义务、执行职务的体现，既是代表在人代会期间工作的保证与必要准备，又是代表在人代会期间工作的延伸和发展。充分发挥代表在闭会期间的职能作用，是各级人大及其常委会一项重要的基础性工作。但现实中，人大代表闭会期间履职还存在不少困难和问题，代表活动平台利用不够，代表工作缺少有效抓手，甚至存在视代表闭会期间履职为添麻烦、走过场，对代表提出的建议意见敷衍办理的现象，闭会期间履职的频率、履职的方式、履职的成效，与人民群众的要求还存在很大的差距。改进和加强人大代表闭会期间履职形式、方式和内容，是新时代人大工作迫切需要思考的课题。

甘肃曾经是一个贫困人口多、贫困面积大、贫困程度深的省份。十三五期间，全国11个集中连片特困区涉及甘肃的就有3个，贫困发生率和脱贫工作成本也极其高昂。党的脱贫攻坚战略和精准脱贫行动，为全省各级人大探索创新闭会期间代表履职工作方式提供了良好的契机。为此，甘肃省各级人大常委会紧紧围绕全省脱贫攻坚战略实施大局，探索建立适合自身工作和特点的代表闭会期间履职平台和工作抓手，创新闭会期间代表履职方式，密切代表与人民群众的联系。甘肃与全国一道已全面完成脱贫攻坚任务，成就辉煌。期间人大代表在各级人大及代表工作部门的引导和组织安排下，密切联系人民群众，认真履行代表职责，积极投身脱贫行动，发挥了不可替代的作用，也拓展了人大代表闭会期间的履职方式。

（二）

其实，作为代表闭会期间代表活动方式的创新，其意义不仅仅是为群众办了几件好事、解决了几个问题、争取了多少资金，最重要的是建立了人大代表密切联系群众的机制，锻炼提高了代表的履职能力和水平，推动了宪法法律的实施和政策的落实，推动了人大代表闭会期间依法履职常态化、制度化、规范化。

1.发挥人大代表的主体作用，推动人大代表闭会期间依法履职常态化制度化

一开始工作重心，立足于发挥各级人大代表在精准扶贫、精准脱贫、加快致富、全面建成小康社会中的主体作用。全省各级人大加强分类指导，发挥人大代表不同界别、职业、专业特长及不同岗位的优势，开展项目帮扶、产业帮扶、法律帮扶、医疗帮扶、科技帮扶、文教帮扶、爱心帮扶等特色帮扶活动。企业界、科技界、教育界、卫生界各个岗位的人大代表通过培育富民产业、改善基础设施，增强造血功能，解决实际问题，帮助特困户尽快脱贫;通过深入研究脱贫攻坚中的立法工作，提出立法议案建议，推动以法制建设保障脱贫工作;通过对本地涉农法律法规执行情况、强农惠农政策资金落实情况、脱贫工作进展情况等方面的监督，确保各项强农惠农政策资金不折不扣得到落实，维护农民合法权益;通过接待群众、走访选民，了解民情、反映民意，疏导情绪、化解矛盾，提出建议意见、向选民述职等形式，解决突出问题。

在实施过程中，各地人大不断创新总结完善协调沟通、学习培训、信息统计、督查通报、考核激励等制度，努力构建有利于代表工作开展的长效机制。定西市注重加强与同级党政相关部门之间的协调沟通，建立了向同级党委定期汇报制度，加强与扶贫、发改、财政、民政、卫生等相关部门的联系，及时沟通情况，研究解决问题。庆阳市健全代表履职登记制度，详细记录人大代表带头履行职责、发展产业、化解矛盾纠纷等情况，作为评价代表履职情况的重要依据。平凉市将活动开展情况，列入对县、乡党委工作考核的“大盘子”，提高权重分值，与其他工作一并考核通报，同时在进一步加强人大代表工作的意见中，明确提出要创新完善代表培训学习制度、知情通报制度、常委会组成人员联系代表制度、代表议案建议办理工作制度、代表视察调研活动制度、人大代表联系选民制度、人大代表向选民述职制度、人大代表履职保障制度等八项制度，进一步健全了代表工作长效机制。

全省各级人大在推动人大代表闭会期间依法履职常态化、制度化、规范化方面积极探索、努力作为，使人大代表闭会期间依法履职机制不断完善、形式不断丰富、内容不断拓展、活力不断增强。省人大常委会不断总结经验，结合贯彻落实中央关于加强县乡人大工作和建设的若干意见精神和省委人大工作会议精神，指导基层人大建设“人大代表之家”，推广“平凉经验”，开展“定西试点”，推动了县乡人大自身建设标准化、履职行为规范化、代表活动经常化。

2.促进人大代表与人民群众的密切联系，激发人大代表履职的动力和活力

在工作过程中，参与对象覆盖到了全省8万多名各级人大代表。各级人大代表结合各自实际，发挥自身优势，从不同层面、不同需要出发，为基层困难群众提供了技术服务和帮扶支持，帮助所联系的贫困户解决饮水、用电、行路、通气、住房等民生问题，积极协调解决看病、上学、就医、养老等突出问题。陇南市人大把人大代表在活动中了解和收集到的事关人民群众利益的意见建议及时向“一府两院”交办，并适时组织现场督办、执法检查和视察，较好地督促了问题的解决。定西市人大开通民意直通车，将人大代表提交的有关结构调整、产业发展、基础建设等方面的意见建议，转交政府办理。

各级人大代表积极通过走访，收集群众意见建议，带着问题开展调研和视察，并将群众反映的意见诉求整理成代表建议，推动了人民群众关心的热点难点问题的解决，为人民群众与党委政府之间架起了一座联系沟通的桥梁，也拓宽了人大常委会组成人员联系人大代表、人大代表联系人民群众的“两联系”途径，让代表在闭会期间的依法履职变得更加有新意，更加具体实在。近年来，代表反映群众意见和要求达4万多件，这些意见和要求都得到了当地党委、政府的高度重视和分类处理。通过活动，代表更直接地感受和体会民生民瘼，更容易了解人民群眾的所思所想，更方便把握人民群众的愿望要求，更准确地反映人民群众的意见建议。临洮县的张效平代表，积极推动“畜禽养殖—沼气—种植”的循环农业发展模式，目前已有76户贫困户使用沼气，贫困户人均年节约支出200元，示范和带动了全新清洁能源的推广普及。代表与选民零距离接触，人民群众也容易了解代表履职过程和实效，对其履职的情况看得清清楚楚，代表则更直接地接受到群众的监督。代表的荣誉感、责任感越来越强，进一步激发了代表履职的愿望和动力。

3.锻炼代表的履职能力，提高代表人民意志参加行使国家权力的水平

我国实行的是兼职代表制，代表的“修炼”，更多的是在闭会期间。广大代表通过深入选区、走访选民、向选民述职，代表意识不断强化，依法监督“一府两院”工作的积极性越来越高。人大代表在实践锻炼中，扩大了信息来源渠道，开拓了代表的视野，同时也增强了审议报告的能力、参与执法检查的能力、提出高质量意见建议的能力、密切联系群众的能力。据统计，全省人大代表在活动中，通过走访联系群众、主动调查研究等方式，共提出意见建议五万多件次，推动了“一府两院”相关工作的改进和贫困地区群众关心的热点难点问题的解决，增强了履职监督实效。庆阳市西峰区显胜乡人大代表“带着问题搞调研、带着感情做工作、带着责任履职责”，乡人大每年底组织代表向选民代表开展述职评议活动，接受选民监督，确实提升了代表履职的水平。许多地方将人大代表的电话、住址、职务等信息，在村镇公示栏向选民和人民群众公开，既便于和人民群众联系，也强化了人民群众对代表的监督，有助于锻炼和提升人大代表的履职能力。

只有每一位人大代表都充分发挥作用，人大及其常委会的工作才会有生机、有活力。代表作用不仅仅在帮助贫困村户筹措发展资金、扶持富民产业、发展社会事业、加强基础设施建设、解决群众具体困难等方面，重要的是要通过活动，提高人大代表调查研究和执行代表职务的能力和水平。各级人大常委会在坚持组织代表参加执法检查、视察调研、代表小组活动、应邀参加有关会议或活动、提出代表建议等常规方式的同时，把“代表之家”和“代表工作室”作为代表履职的重要平台，把参与代表小组活动作为代表履职和实践锻炼的重要形式。全省已建成规范化“人大代表之家”2000多个。比如张家川自治县人大代表在“家”接待选民660人次，收集提交意见建议520条，办理512条，全县15个乡镇人大全部开通微信圈、QQ短信平台，及时上传代表履职相关知识，引导代表通过微信圈、QQ短信平台开展学习交流，收集意见建议。让人大代表学习在“家”、知情在“家”、履职在“家”、服务在“家”、述职在“家”，使“人大代表之家”成为代表学习培训的重要基地、联系选民的重要场所、履行职责的重要渠道、宣传人大工作的重要窗口，以及开展代表在行动活动的重要阵地，效果显著。

4.推动宪法法律的实施和政策的落实，督促或协助政府改进和推进工作

人大代表通过活动，推动了宪法法律的实施、政策的落实和各项工作的开展。代表在自己参加生产、工作和社会活动中，协助宪法法律的实施，是法律赋予代表应当履行的义务。在活动中代表引导群众了解、掌握法规、政策，特别是就贫困村人民群众法制教育、村民养老、产业布局等方面提出了大量的有针对性的、切实可行的意见建议，既宣传了涉农和脱贫开发方面的法律法规，也协助推动了这些法律法规的有效实施，协助了各项为民富民政策的落实和各项工作的开展;通过广泛宣传农村全面深化改革的各项政策措施、宣传党在农村的各项强农惠农政策、宣传全面推进依法治国、宣传人民代表大会制度的优越性，带动周围群众学法懂法守法用法。如兰州市城关区渭源路街道人大工委与兰州大学法学院迟方旭代表策划开展了“人大代表走基层”普法活动，为辖区居民、公安派出所、工商所、食品药品管理所、城管执法队、学校等各类群体开展针对性菜单式普法讲座，满足群众法律需求。

人大代表从全局出发，围绕中心工作，监督、督促和协助本级人民政府实施好法律和政策，推进工作，是义不容辞的责任。张家川自治县人大精心组织全县各级人大代表开展“三送”活动，即送政策释民惑，送温暖聚民心，送服务解民难，效果很好。省人大代表、民勤县收成乡兴圣村农民张孝智，带领当地2000多户群众发展中药材产业，为种植户增加收入800多万元。定西市人大代表、兴陇建安公司董事长兼总经理张鹏举，针对会川镇棉柳坪村贫困户的实际，成立了助推精准扶贫工作领导小组，致力于基础设施改善和产业结构调整，制定了“以项目带动强村、企业帮扶富民”为主题的小康发展规划和行动规划，以及贫困户增收计划。

5.推动乡镇人大工作模式的探索创新，推进乡镇人大规范化建设

甘肃省乡镇人大代表有近6.4万名，占五级人大代表总数的76.3%，做好乡镇人大工作的意义不言而喻。但因处于“神经末梢”，长期以来组织机构不健全、活动经费保障不足，权责被“虚化”、地位被“弱化”，导致乡镇人大代表闭会期间的活动无法正常开展。省人大常委会坚持问题导向，在深入调研的基础上，制定、下发了《关于进一步加强人大代表工作的意见》。在《意见》中对市州、县区、乡镇人大代表每年的活动经费标准、乡镇（街道）人大工作机构设置都提出了明确要求。各地在贯彻《意见》的过程中，规范了乡镇（街道）人大组织设置，提高了代表活动经费标准，开展了“人大代表之家”创建试点工作，使基层人大工作得到了初步加强，改变了一些地方乡镇人大一年召开一次会议的状况。目前，有机构、有人员、有阵地、有经费、有制度、有活动，自身建设标准化、履职行为规范化、代表活动经常化的“六有三化”乡镇人大工作格局已在全省初步形成，乡镇人大及人大代表的作用被进一步激活，走出了一条西部欠发达地区乡镇人大建设和工作、基层人大代表闭会期间履职的新路子，创造了具有甘肃特色、值得借鉴复制推广的“平凉经验”和“定西做法”。

（三）

习近平总书记指出，要“更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关”，这给我们进一步做好新时代人大代表工作、创新闭会期间人大代表履职活动指明了方向。拓展闭会期间代表活动平台和方式，有很大的空间，总结全省人大代表履职活动的实践和做法，为我们今后进一步改进人大工作和代表工作提供了有益的经验和启示。

一是要坚持党的领导，围绕中心，服务大局。人大工作和代表工作只有坚持党的领导，围绕中心，服务大局，才能定位准、站位高、作用大。人大工作和代表工作坚持党的领导着力重点和围绕中心服务大局的推进举措，需要立足工作实践不断探索、积极创新，需要着眼发展需要顺时应势、积極跟进。活动中坚持把履行代表职责与服务发展大局相结合，把帮扶贫困与自身优势相结合，把解决具体问题与促进长远发展相结合，为人大工作提供实践思路和工作范本。要在人大工作中把握好围绕中心、服务大局的工作方向，必须始终紧跟党委部署，紧随时代步伐，紧贴群众需求。只有把这三个方面有机统一到人大行权履职的各环节和全过程，人大的各项工作才能取得党委和人民群众都满意的成效。同时，各级党委、政府对这项活动也十分重视，从组织领导、活动经费、工作条件等方面给予了大力支持。

二是各级人大要大力推动，加强筹划和指导。各级人大紧密结合实际，坚持分类指导，针对不同行业、不同地域、不同岗位、不同身份、不同层级人大代表的特点和优势，确定了不同的活动内容、方式和工作侧重点，因地制宜、因人施策、因势利導，引导、鼓励和支持各级人大代表充分发挥各自优势和所长，努力在活动实践中办实事、做好事，丰富了活动内容，创新了活动载体，激发了代表履职热情，最大限度地发挥了人大代表的整体效应。省人大常委会加强对基层人大工作的调研，积极总结和探索基层人大代表在闭会期间履职的形式，加强总体谋划和推进，提炼规范和推广成熟的经验，指导好基层的实践。

三是人大代表要立足于履职服务人民。人大代表与原选区选民或原选举单位的人民群众保持密切联系，听取并反映他们的意见和要求，努力为人民群众服务。特别是县乡一级人大代表是由选民直接选举产生的，分布在各行各业，代表着各层各界，他们长期生活工作在基层一线，广接地气，了解民情，在十二五和十三五期间开展的以参与脱贫攻坚为主要内容的行动，既为地方各级人大组织好闭会期间代表活动提供了抓手，也为各级党委政府密切同人民群众的联系开辟了有效途径。代表立足省情实际，着眼于脱贫开发，把行动重点聚焦到贫困村及特困户，把行动参与对象覆盖到全省8万多名各级人大代表。从实践看，人大代表紧密结合各自实际，发挥自身优势，大力开展帮扶活动，有效地助推了脱贫工作。这些做法值得我们进一步总结，为做好今后闭会期间的代表工作提供经验。人大代表向人民负责，勇于和善于反映人民的意愿，倾听人民的呼声，主动汇报自己行使职权的情况，接受人民的检验，这也在实践中锻炼了人大代表履职尽责、服务人民的能力和水平。

四是要完善代表履职的激励监督机制。人大代表要敢于和善于发现人民群众普遍关心关注的问题以及政府工作中带有共性的全局性的问题，从而提出切实可行的代表建议、批评和意见。各级人大代表应进一步增强民主意识，发扬民主作风，接受人民监督。代表参与活动，就是在接受人民群众的监督，对代表自身也会产生激励。可以考虑直接选举的代表，在每届任期内应就行使代表权利、履行代表义务、发挥代表作用等情况，至少向本选区选民述职一次，接受选民评议。间接选举的人大代表，应就参加闭会期间活动、提出议案建议等情况，每年底向选举单位进行书面报告。对不履行代表职务的代表应当提出批评意见，直至依法罢免。

五是要完善代表履职保障制度。要把反映人民群众的利益和意志的职能，进一步通过代表法定途径，如通过参加人大会议、听取审议专项工作报告、执法检查、视察调研、代表议案建议督办等法定履职方式体现出来。各级党委、人大和“一府两院”都要从机制保障、政策引导、平台搭建、氛围营造等方面，确保代表执行职务得到充分尊重，行使职权得到广泛支持，合法权益得到有力保障，主体作用得到充分发挥。除了努力建设代表履职平台，还要为代表知情知政和依法履行职责提供必要的条件和服务。

（作者分别系甘肃省人大常委会研究室副主任，《人大研究》杂志社主编，西北师范大学法学院编审。本文为甘肃省社科规划重点项目“人大代表密切联系人民群众的机制和工作创新研究”〔项目编号：20ZD002〕的阶段性成果）