新时代提高人大常委会会议 审议质量的路径选择和探析

肖永明

人民代表大会制度作为我国人民当家作主的根本政治制度，为人民而生，因人民而兴，在我国人民政治和社会生活中发挥着越来越重要的作用。人大工作的方式方法与党政机关有很大不同，人大主要是通过会议形式，按照民主集中制原则，依照法定程序，集体行使职权，集体决定问题。这足以说明提高人大常委会会议审议质量，对增强人大监督工作质效、树立人大权威至关重要，也反向印证人大监督工作的质量取决于人大常委会会议审议质量。新时代如何提高人大常委会会议审议质量，本文以甘肃平凉市人大常委会近年来的实践探索为例作以探析。

一、实践与探索

习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话中指出：“新的形势和任务对各级人大及其常委会工作提出了更高要求。要按照总结、继承、完善、提高的原则，推进人民代表大会制度理论和实践创新，推动人大工作提高水平。”近年来，平凉市人大常委会围绕提高常委会会议审议质量，聚焦会前、会中、会后三个环节，以制度机制建设为抓手开展探索创新，着眼增强监督工作实效推动构建全链条、闭环式监督工作机制，取得了良好的效果。

（一）聚焦会前筑基固本“练内功”

“汝果欲学诗，工夫在诗外。”提高人大常委会会议审议质量，很大一部分工作需要在会议审议前来做。

平凉市人大常委会坚持把会前环节作为提高会议审议质量的打基础、强根本工作来抓，在近年来的监督实践中探索建立了主任会议审定重点工作方案、结合重点监督议题外出学习考察、市县乡三级联动开展检查调研、检查调研前专题学法和培训、“一府一委两院”专项工作报告提前征求相关委室意见、预告会议议题等机制，修订并严格执行常委会组成人员守则。

2020年，平凉市人大常委会对农村人居环境整治工作开展调研。为提升调研质量，常委会主责委室与市农业农村局充分衔接沟通后制订了调研工作方案，经主任会议审定通过后，按照方案安排，由分管领导牵头，抽组考察调研组，听取了全市情况汇报，先后赴张掖、武威、兰州、天水4市6个县（区）和浙江杭州，对乡村振兴战略实施及农村人居环境整治工作进行了考察学习。之后，调研组又利用4天时间，深入全市7县（市、区）进行了实地调研。借鉴他山之石外出学习考察之举，不仅使考察调研组成员解放了思想、开阔了眼界，更在对标外地好的做法中寻找到自身差距、在对标工作要求中探寻到突破提升路径，提出借鉴浙江省经验树立“全域景区化”“村落景区化”理念，围绕“清污治乱、增绿提美、塑形铸魂、生态低耗”抓推进的做法，为常委会会议审议提供了重要价值评判。

2021年，平凉市人大常委会对全市全域无垃圾专项治理行动、生态环境保护及城市更新行动实施情况开展视察调研。与以往不同的是，这次视察调研先安排参与代表立足本岗位开展前期调研，实地调研视察成立视察组和延伸调研组两个组，采取带着问题清单“点菜式”看点，将面上视察和点上延伸调研相结合，改变过去调研检查看好点为看问题多的点，同时还增加部门点评、代表询问环节，并对全市各级人大组织参与全域无垃圾治理和履行生态环境保护职责情况进行检查。细微之变，创新之力，让参与代表和相关部门都感受到了压力、凝聚了上下級人大的工作合力。同样是创优营商环境调研，这次调研的亮点之一是引入了问卷调查和专题询问环节，共设计3类问卷13项问题，市政府10个相关职能部门主要负责人到会应询答问，以“人大之问”直面社会关切、回应群众诉求、纾解发展之困，为常委会会议审议提供了工作导向。

从主任会议审定监督工作实施方案到突出结果导向带着问题外出考察学习，从过去“填鸭式”被动看点到现在 “点菜式”随机抽查看点、延伸调研，从听取政府专项报告到开展专题询问，实践证明，这些“诗外”功夫做得越细致扎实，越能助力提高会议审议质量，增强人大监督实效和权威。

（二）聚焦会中精准审议“显身手”

如何提高会中审议发言质量？让参会人员有时间审议发言、发高质量的言，基于此平凉市人大常委会在会中环节探索建立了参会人员分组审议、重大议题组成人员逐人发言和列席人员重点发言、“一府一委两院”工作人员到会听取意见、专题询问等制度办法，并将会议列席代表由6名增加到16名。

在听取市政府农村人居环境整治情况报告中，市人大常委会组成人员和列席代表踊跃审议，发言直指当前全市农村人居环境整治工作中存在的干部群众思想认识不高、整体推进不平衡、融合发展挖掘特色不够、可持续发展机制不完善等之弊，从以思想认识的大提升促进行动的高度自觉、从全面实施乡村振兴战略的要求出发系统谋划农村人居环境整治工作、立足乡村宜居环境提档升级以创新创造精神推动农村人居环境整治工作向纵深推进、积极破解制约农村人居环境整治的瓶颈问题以增强持续发展的活力四个方面提出今后工作的建议。特别是审议中提出的“清污治乱、增绿提美、塑形铸魂、生态低耗”建议，成为平凉市抓农村人居环境整治的一条长久之策得以贯彻。

在听取审议市政府全域无垃圾专项治理行动、生态环境保护和城市更新行动实施情况报告中，乡镇环保设施运行管理不正常、专业技术匮乏、常态长效机制不健全、投入保障不到位等问题成为热议话题，审议发言中组成人员和代表共提出有针对性、操作性意见建议11类141条，最终梳理归纳后从强化宣传引导，推进共治共享;加大资金投入，补齐短板弱项;强化监督管理，巩固治理成效;积极探索创新，健全长效机制;坚持统筹规划，推动城市更新行动五个方面提出建议。视察调研报告呈报市委后，市委主要领导作出批示，要求有关部门按照报告发现的问题，制定有针对性的措施，切实把全域无垃圾、生态环保和城市更新工作提高到新水平，促进了相关工作开展。

从以前组成人员和列席代表不会发言、被动发言到现在主动思考、人人抢着发言，从以前审议发言就事论事到现在有理有据说问题、提建议，实践昭示，引导、鼓励组成人员和代表在人大常委会会议审议中充分发言，能有效地放大人民群众的声音、汇聚人民群众的智慧，使人大常委会审议意见更接地气、监督更有高度。

（三）聚焦会后跟踪监督促落实

会议审议，形成审议意见，不是人大及其常委会监督工作的终结。如何确保审议意见落地见效，各地做法不尽一致。平凉市人大常委会紧盯会后环节，探索建立组成人员审议发言情况通报、审议意见办理情况跟踪督办、列席人员意见建议交办督办等制度，完善了专项工作报告满意度测评结果向市委报送、审议意见办理情况专项报告和二次满意度测评等制度，进一步增强了监督工作的实效性。

监督法明确要求，“一府两院”要将审议意见研究处理情况向人大常委会提出书面报告。但对“一府两院”研究办理情况报告怎么处理？如果“一府两院”没有办理落实好审议意见该怎么办？监督法并没有作出明确的规定。在过去的工作实践中，往往是人大一纸审议意见下去，相关部门一纸报告上来，然后再一纸文件给常委会组成人员反馈下去。如此“文来文去”，看似审议意见得到了落实，实则由于缺乏刚性监督，存在着办与不办一个样、办好办坏一个样的问题，削弱了人大监督的力度和实效，降低了人大審议的权威性和公信力。

针对常委会审议意见办理结果怎么处理和如何评价的问题，2013年8月28日，平凉市第三届人大常委会第十二次会议讨论通过了《平凉市人民代表大会常务委员会审议意见办理督查办法》。明确规定平凉市人大常委会每年将邀请相关组成人员及部分市人大代表对审议意见办理情况进行两次督查，并经主任会议决定，对“一府两院”关于审议意见办理情况的书面报告提交常委会会议审议并进行满意度测评。对审议意见办理不力、满意度测评为不满意等次或督查中发现突出问题的，市人大常委会将通过跟踪督查、组织代表视察、询问、质询、特定问题调查等方式实施监督。这就有效地破解了人大审议意见谁来监督、如何监督的困局，使人大监督工作做到慎始如初、有始有终。近两年来，平凉市人大常委会围绕道路交通安全、母婴保健、传染病防治、烟花爆竹燃放管理、国有资产管理、审计查出问题整改、招商引资工作、土壤污染防治、农村人居环境整治、代表建议办理、法院发挥审判职能营造法治化营商环境、检察机关开展公益诉讼等工作，对14件审议意见落实情况开展跟踪问效，听取和审议办理情况报告并进行满意度测评，推动相关法律法规有效贯彻实施，促进解决了一批群众关切关注的问题。

从审议意见办理“文来文往”到跟踪督办，从集中督办到办理结果满意度测评，实践说明，会后监督环节对提高人大常委会会议审议质量不可或缺，以什么样的方式做好做实会后监督，对于增强人大监督的连续性至关重要。

二、借鉴与启示

平凉市人大常委会构建的会前、会中、会后全链条、闭环式工作机制，无疑对提高人大常委会会议审议质量具有重要的促进作用。笔者以为，其借鉴与启示意义在于：

一是实践基础上的探索创新是推动人大工作与时俱进的不竭动力。习近平总书记强调：“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。新形势下，我们要毫不动摇坚持人民代表大会制度，也要与时俱进完善人民代表大会制度。”历史在发展，时代在前进。人大制度和人大工作只有不断回答新课题、应对新挑战、解决新问题，才能保持根本政治制度的生机和活力，才能赋予这一制度新的内涵和使命，实现与时俱进。平凉市人大常委会以提高常委会会议审议质量为核心，把会前、会中、会后三个环节有机衔接，探索建立的延伸调查、跟踪督查等一系列制度机制，打出了监督工作的“组合拳”，既体现了严格遵循“依法”二字，依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序，督促“一府一委两院”依法履职尽责的显著特点，又突出体现了人大监督工作的具体组织方式和工作方法创新的鲜明时代特色，有效提升了人大监督实效，使人大监督更有力度、更具权威。

二是牢牢把握人大监督的指向和重点精选议题是提高审议质量的重要抓手。栗战书委员长指出：“人大开展监督，其指向就是紧紧围绕保障党中央作出的重大决策部署的落实、实现党中央提出的重大目标任务来谋划和安排。”“要正确有效发挥人大职能作用，切实做到党和国家中心工作在哪里，人大工作就跟进到哪里;党和国家大局是什么，人大工作就重点安排什么。”事实上，人大可监督的工作量大面广，只有紧跟党委重大决策部署，在大事要事上依法履职担当作为，人大的监督工作才能得到党委的支持、群众的拥护。这也从一个侧面说明，提高人大常委会会议审议质量，很重要的一点就是要先选好监督议题，围绕议题综合运用监督方式、凝聚监督合力。平凉市人大常委会在近几年的工作实践中，始终把推动市委重大决策部署贯彻落实作为依法履职的着力点，围绕助力疫情防控、打赢脱贫攻坚战、科学编制“十四五”规划等重点，立足人大职责抓紧谋划安排、推动落实，先后组织开展了新型城镇化建设、棚户区改造、招商引资、农业特色产业发展、旅游产业发展、农村人居环境整治等调研工作，听取和审议市政府相关专项工作报告。因为监督议题契合了党委中心工作和全市工作大局、契合了人民群众期盼，会议审议中提出的建议直指痛点堵点问题，针对性操作性都很强，得到了市委及各有关方面充分肯定。

三是全力提升组成人员和代表综合素质是提高审议质量的核心所在。代表是人大行使权力的主体，是夯实人大监督工作民意基础的重要依托。人大监督政治性、政策性和专业性都很强，通过举办履职培训、专题讲座、考察交流等方式，进一步提高常委会组成人员和人大代表抓大事议大事定大事能力，是提高人大常委会会议审议质量的重中之重。平凉市人大常委会围绕深化“两联系”工作，进一步完善常委会组成人员和工作部门联系代表、向代表通报情况和征求意见等机制，建立列席常委会会议代表座谈、市“一府一委两院”联系代表等制度，保证代表知情知政。以“习近平法治思想”和“助推乡村振兴”为主题举办专题学习班4期，对240多名代表开展集中培训，建立常委会、机关干部两个层面学法制度，先后8次邀请专家学者开展了立法法、监督法等专题讲座，安排190多名代表参加常委会法治讲座，提升代表法治思维和专业素养。同时，引导代表立足各自行业和岗位发挥作用，积极参加各种视察调研，提出意见建议，使代表在学思践悟中增长了才干、提升了履职能力。

四是注重人大监督程序设计是提高审议质量的关键所在。法律性、程序性、规范性强是人大工作的一大特点，这就决定了人大工作要高标准、严要求，必须规范，必须精细，注重程序合法，以合理的程序设计保证监督实效最大化。其往往是程序上一个细微之变，带来监督效果之大变。平凉市人大常委会会前环节增加的预告会议议题程序，让组成人员既知道本次会议要干什么，还明明白白地知道我要围绕哪些议题重点审议发言，自己应该做什么，使会议审议发言更有针对性;会中环节增加的列席代表座谈程序和机制，既有利于常委会充分倾听基层群众的呼声和意见，又能够聚焦具体问题集中代表智慧，而分组审议、逐人发言程序的引入，既给组成人员和列席代表提供了发言机会和时间，又能引导代表主动思考、积极履职;会后环节增加的审议发言情况通报、列席人员意见建议交办督办等程序，形成了代表发言的动力机制，增强了代表审议发言的积极性和能动性。

三、展望与思考

监督“一府一委两院”工作是宪法法律赋予人大常委会的重要职责。提高常委会会议审议质量，增强人大监督工作质效，是推动人大工作与时俱进的内在要求，是加强人大常委会自身建设的一个永恒话题。随着社会分工的细化，“一府一委两院”工作的专业性特征越来越明显，采用数据化、精准化的监督方式，通过定量分析、数理评判，增强人大监督工作的科学性、专业性，成为人大监督工作的一个重要转向。进入新时代，迈步新征程，如何通过发展人大全过程民主，增强人大监督的专业化水准，进一步提高人大常委会会议审议发言质量，推动人大监督工作提质增效，还尚需进一步探索思考。

（一）关于在人大工作中发展全过程民主提升审议发言质量的思考

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中强调：“新的征程上，我们必须紧紧依靠人民创造历史，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，站稳人民立场，贯彻党的群众路线，尊重人民首创精神，践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主，维护社会公平正义，着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题，推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展！”发展社會主义民主政治，坚持全过程民主，是时代所趋、发展所需、民心所向。

十三届全国人大四次会议对全国人大组织法作出修改，将“全国人大及其常委会坚持全过程民主”写进法律，为更好地践行全过程民主提供了更坚实的制度保障。事实上，就人大制度和人大工作来讲，无论是选举，还是立法、监督、代表等工作，人大履职的各个方面各个环节，都体现了全过程民主的特点和要求。

就平凉市人大常委会而言，近年来围绕立法“全过程民主”，探索引导社会各界广泛参与立法工作的具体措施，制定了市人大常委会立法后评估办法，修订了立法规则和立法顾问、立法联系点工作等制度，建立了常委会委室与政府相关部门协同实施立法项目、相关高等院校提供立法研究咨询等机制，扩大了人民群众对立法工作的有序参与。就提高人大常委会会议审议质量、增强监督实效的探索创新实践过程来看，无论是从会前、会中、会后三个环节的有机衔接，还是各个环节制度机制设计，无不体现以人民为中心的发展思想、人大代表是人大工作的主体的理念，使全过程民主不仅体现在完整的制度程序上，而且体现在完整的参与实践中。

新时代如何通过坚持和发展人大全过程民主提高人大常委会会议审议质量？立足平凉市人大常委会实践路径考量，应重点从以下四个方面入手。

一是牢牢把握坚持党的领导这个“国之大者”。坚持党的领导，是人民代表大会制度的本质特征和最大优势，是人大工作的首要政治原则和根本政治保证。坚持和发展人大全过程民主关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，核心是坚持党的领导。要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想统揽人大工作，从伟大建党精神中汲取推动人大工作与时俱进的精神之脉、力量之源，切实增强政治判断力、政治领悟力、政治执行力。要坚决贯彻落实党中央重大决策部署和党委工作安排，使党的主张通过法定程序成为国家意志和人民共同行动，保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行。要旗帜鲜明围绕党和国家工作大局谋划和开展工作，正确有效发挥人大职能作用，紧跟党中央重大决策部署、紧贴人民群众呼声期盼依法履职尽责。

二是围绕放大人大制度功效突出代表主体作用作为。在我们国家，人民居于主体地位。人民通过选举产生自己的代表组成人民代表大会，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。人大代表是人民代表大会的主体。人大工作做的怎么样，要看人大代表作用发挥得怎么样。一定程度上，人大制度功效的发挥、人民群众对人大工作的评判，都是通过人大代表作用发挥来实现、来评判的。坚持和发展人大全过程民主，关键就是要坚持以人民为中心，充分发挥人大代表在全过程民主中的作用，用好代表联系群众的制度机制和工作平台，使人大代表同人民群众保持密切联系。要抓实谋划推动，不断强化代表履职监督和日常管理，加强代表工作制度化、规范化建设。要抓实联系保障，落实“两联系”制度要求，强化代表履职培训，依托人大代表之家、代表工作站（室）、“互联网+”、人大微信公众号、代表微信群等联系群众，实现人大代表来自人民、回归人民的初心。要抓实作用发挥，引导代表立足各自行业和岗位察民情、汇民意、聚民智，积极参加人大及其常委会组织的各项活动，推动解决人民群众普遍关心的热点难点问题;坚持把办好建议作为促进代表履职、发挥代表作用的重要途径，强化代表建议办理，提高办理质量。

三是以完整的制度程序推动人大监督全过程民主。人大的程序也是法。提高人大常委会会议审议质量，推动人大监督全过程民主，必须有完整的制度程序作保证，不仅在操作上体现全过程、全方位，更要在结果上体现出广大人民群众的满意度。从工作谋定推动层面，建立会前会中会后全链条闭合运行机制、群众监督机制，让每一项监督工作都有始有终、张弛有度，让人民群众对人大的监督工作有更多知情权、参与权、监督权。从代表和组成人员履职层面，建立广参与、强约束、重问责的制度机制，让其能充分参与到人大的监督实践当中，实行诸如联系群众、审议发言、提出建议、解决问题等量化考核，推行通报批评、届中退出等，使干与不干、干好与干坏都有评价尺度，增强代表的使命感、责任感。从监督“一府一委两院”履职层面，进一步建立专项工作报告、满意度测评、专项评议、规范性文件备案审查等制度机制，让“一府一委两院”自觉主动接受人大监督，落实人大决议决定，积极配合人大工作。

四是在持之以恒推动创新发展中凝聚人大监督合力。按照“法无授权不可为，法定职责必须为，法无禁止皆可为”的要求，解放思想，实事求是，勇于创新，把敢于监督和善于监督结合起来，寓监督于支持、寓支持于监督，在用好用足法律“规定动作”的基础上，探索创新“自选动作”“组合动作”，力求监督有理有节。要强化问题导向、效果导向，对法律规定的七种监督方式灵活运用，对法律没有禁止的监督方式大胆地试、大胆地创，把“刚性监督”与“柔性监督”结合起来，打好监督“组合拳”，同时充分运用“智慧人大”建设成果，推动人大监督与现代信息技术深度融合，放大人大监督效果。要强化制度落实，不能把制度束之高阁，使之成为一种摆设和装饰品，对已经建立的行之有效的制度，要抓早、抓细、抓实，确保落地见效，并按照形势任务变化与时俱进推动制度立改废释。

（二）关于以专业化的视角提升审议发言质量的思考

栗战书委员长在2018年4月24日第十三届全国人大常委会组成人员履职学习专题讲座上指出：“人大工作是党和国家事业的重要组成部分，政治性、法律性、程序性都很强，还具有专门化、专业化、精细化的特点。”“要注意提高学习的针对性，重点学习掌握那些与做好人大工作、履行岗位职责密切相关的知识，干什么学什么、缺什么补什么，不断提高自身的知识化、专业化水平，使自己真正成为行家里手、内行领导。”由此可见，提高常委会组成人员自身专业化水平，促进人大履职专业化发展，已成为各级人大的共识。

十三届全国人大常委会从2018年以来，运用执法检查等法治方式，连续对大气、水、土壤、固废等法律实施情况开展了执法检查，其中引入第三方对法律实施情况和效果开展评估，令人耳目一新，也成为创新之举。通过借用“外脑”，以量化分析的方法，为执法检查提供技术支撑和专业参考，极大增强了人大监督工作的科学性、专业性和权威性。

在推动人大监督专业化探索方面，平凉市各级人大常委会进行了大胆探索创新。灵台县人大常委会在县级层面，打破乡镇界限组建红牛产业、苹果产业、蔬菜产业、教育文化、医疗卫生5个专业型代表小组，每组吸纳相关领域的5至6名省市县三级人大代表参加，由县人大常委会相关工委主任担任组长并组织开展活动。乡镇层面，由乡镇人大根据辖区内各级人大代表的行业、特长和个人意愿，打破选区界限组建苹果、养牛、蔬菜、劳务、卫生健康服务、矛盾纠纷化解等功能型代表小组，在乡镇人大主席、副主席组织指导下开展活动。2020年，5个专业型代表小组围绕全县中心工作和县人大常委会重点工作，组织开展视察调研、观摩交流及各类实用技术培训13场（次），在提升县人大常委会履职专业化水平方面发挥了积极作用。庄浪县人大常委会从省、市人大常委会和县内聘请21名相关方面专业人才组成咨询团，在开展执法检查、视察调研或审议专业性较强的专项工作报告时，为组成人员开展专题培训或提供咨询服务，弥补组成人员相关方面专业知识不足的“短板”，使组成人员在较短时间内更多地掌握相关专业知识和最新信息，有效改变以前检查调研时发现不了问题、会议审议时提不出建议的情况。咨询团自2019年7月成立以来，已累计开展专题培训11场，培训组成人员、人大代表和县乡人大干部700余人（次），提出高质量建议20多条。

从平凉的实践路径分析，对于市县级人大而言，提升人大常委会监督工作专业化水平，亟需从四个方面同步发力：

一是配强专业力量。以“两个机关”建设为抓手，优化常委会和专门委员会人员结构、知识结构，完善专门委员会设置，调整充实专门委员会和工作委员会力量。要配齐配足人员，积极引进经济、法律、审计方面的专门人才，建立人大机关与党委政府机关干部的双向交流机制，为人大依法行使监督权提供组织和人才保障。积极培育人大智库，充分发挥社会智库作用，对重要问题、重要政策建议开展分析研究，提出意见建议。

二是提升专业能力。着眼推动人大工作队伍专业化、职业化，从人大代表、常委会（乡镇人大主席团）组成人员、人大干部三个层面，可以创新采取“专题培训+履职实践+联系服务”“集体学法+专题辅导+履职通报”“人大论坛+结对帮带+基层锻炼”等综合措施，通过传帮带提升专业素养。此外，还可借助“外脑”，通过引入第三方机构、购买社会服务等方式开展调查评估，提出独立的专业意见，充分发挥社会专业力量的作用，供常委会组成人员审议参考。

三是构建专业平台。让专业的人以专业的方式来做专业的事，平台搭建显得尤为重要。专业型、功能型代表小组的设置很好地解决了这一问题。可以考虑按照“依托特长建组织、发挥优势尽职责”的思路，通过打破地域界限分层级组建专业型、功能型代表小组，引导各级人大代表在同一平台上履职交流，保证代表围绕自己最熟悉的事项充分发挥作用。

四是发挥专业作用。立足人大职能、突出法定职责，开展综合式、链条式、跟踪式、联动式监督，统筹运用实地检查、随机抽查、明察暗访等多种方式，通过作出决议决定、听取和审议“一府一委两院”专项工作报告、执法检查、代表视察、规范性文件备案审查、满意度测评、专题询问、民主评议等方式，打好监督“组合拳”，放大专业化監督功效，支持推动相关工作高质量发展。

（作者单位：平凉市人大常委会农业城建环保工作委员会）