促进托育服务健康发展的地方实践

侯胜东 魏国学 关博

近年来，成都市积极推进3岁以下婴幼儿托育服务体系建设，发挥有效市场和有为政府作用，有力扩大了托育服务有效供给，切实提升了行业发展水平，优化业态质量，主要取得了积极成效。

一、成都市托育服务发展现状

（一）政策体系不断完善

以《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护发展的意见》等上位政策为依据，先后出台了包括《成都市人民政府办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》《成都市卫生健康委员会关于做好示范性托育机构创建工作的通知》等12部政策文件，形成了比较完备的3岁以下婴幼儿照护服务体系建设的政策法规体系，为托育服务健康快速发展提供了有力的政策保障。

（二）托育供给数量不断扩张

在政策引导下，越来越多的社会力量关注托育服务体系建设，托育機构及提供托位数量不断扩大。截至2021年5月底，成都市共有各类托育服务机构101家，其中营利性服务机构94家、非营利服务机构5家、事业型机构2家，共向社会提供7478个托位。中型托育服务机构担主力。在全市101家托育服务机构中，46—72个托位的机构最多，小型和大型托育服务机构相对较少。

（三）托育服务供给结构日益优化

在托育服务体系建设中，成都市注重发挥多元主体作用，既鼓励社会力量积极参与，培育一批有代表性的民营托育机构，同时引导成都市城投集团提供托育服务，形成了多元化、多样化的服务供给格局。此外，注重依托公办机构专业力量，加强“医育结合”，通过专业化的医疗服务供给，发挥公共医疗资源集中和民营托育机构灵活的优势，实现托育服务更加专业提供。

二、成都发展托育服务的典型经验

成都形成区域性的综合示范性园所，因地制宜形成了社区嵌入、医疗机构引领等典型发展模式。

（一）社区嵌入模式

成都市X机构是嵌入模式的典型代表。X机构服务内容涵盖全日托、半日托、计时托、周末托和假期托等多种方式，在服务定位上注重社区的近便性和服务的平价性，并强调了科学育儿指导和家园共育，使专业照护知识以托育机构为依托传递至家庭。

一是坚持社区本底。X机构在经营之初，就明确了发展社区托育服务的总体目标，推动服务点位依托小区、比邻发展。考虑托育服务对象为3岁以下婴幼儿，家庭难以承担长时间通勤，将X机构与周边小区通勤距离控制在500米左右，并合理确定相对普惠的服务价格，形成了“近便、平价、优质”的社区托育特色优势。实践证明，嵌入式布局托育机构受到家庭广泛欢迎，嵌入式托育机构托位利用率都在80%以上，机构自身运营维持情况较好。

二是探索“1+N”的综合性服务提供模式。在立足社区嵌入式模式基础上，X机构探索延展至商业园区建立单体规模100托位左右的示范店，由示范店负责对社区店进行指导和服务支持，并照护人才培养，承担社区家庭科学育儿项目，形成了有龙头、有支撑的“1+N”的托育服务发展新格局。

（二）医疗机构引领模式

依托成都市下辖P市三级甲等医疗综合医院资源优势，通过整合医院专业、优质医疗资源Y机构在为辖区儿童提供保健服务功能的基础上，将儿童保健与婴幼儿托育服务相结合，为3岁以下婴幼儿提供科学专业的健康管理和早期教育服务，形成了医疗机构引领模式。与一般的市场化单体托育机构相比，这一模式具有如下特征。

一是托育服务供给稳定性强。医疗机构托育园作为事业单位机构内设的托育机构，在资金、人员、场地等方面的保障性较强。由于公办医疗机构“背书”，确保了机构发展的稳定性，政府财政投入和妇幼保健院各项要素支持也推动降低了托育服务价格，使普惠托育服务可持续机制得到较好维持。

二是托育服务供给的能力和水平较高。依托P市三级甲等医院的专业化优势，这种模式的托育服务供给的质量相对较高。妇幼保健院可以针对0—3岁婴幼儿的特点，注重儿童早期行为习惯、思想品质、情绪控制的培养与训练。同时，通过设置专业的科室，对不同年龄层次及不同阶段发展需求的婴幼儿，制定了不同的课程计划。

三是重点突出“医育结合”功能。Y机构通过落实会诊制度，加强儿科、儿童保健中心与医院内部等多学科联合，共同守护婴幼儿健康;开展预防接种、水疗、膳食营养分析、心理发育评估、中医保健、体格保健等，将儿童保健服务与托育服务融合发展，为婴幼儿提供科学专业“医育结合”服务。另外，该园还邀请人民医院的专家团队前来进行健康知识宣教，针对家长在家庭养育过程中遇到的各种问题，请儿童保健、儿童心理、中医科等科室的专家授课，促进“医教养”的多层次融合。

三、托育服务面临的挑战

（一）价格导致有效需求不足

当前，托育服务仍属于改善型消费，与刚性消费支出相比，其具有支付能力人群相对较少。调研组在成都了解，现阶段托育服务机构的成本价格普遍在3500—4000元区间，而成都本地的月社会平均工资仅为6491元，因而与“普惠化”托育服务要求相比，大部分人群的托育服务需求受到抑制。

（二）托育服务供给成本居高不下

根据成都市已备案的托育服务机构发现，当前营利性的托育服务机构占绝对比重，比例高达93.1%。与事业型的托育服务机构相比，营利型托育服务机构（尤其是中小微企业）的要素供给极为短缺，突出表现在房租场地过高、专业保育人才不足、资金补贴不足以及标准化建设滞后等方面。

（三）托育服务城乡差距大

从针对0—3岁婴幼儿托育服务的受众来源区域来看，目前主要以中心城区和具有托育条件的优势郊区县为主，而其他中心乡镇的托育服务供给相对薄弱。

（四）政策保障力度不足

调研分析，成都市0—3岁婴幼儿托育服务政策保障不足主要表现为两个层次。一是市场定价机制不明确。根据相关政策要求，托育服务机构收费依据尚不明晰，没有参照市场的指导价。二是监管部门权责不明。现阶段，托育服务机构虽卫生主管部门牵头，但多部门均对其具有管理权，因而存在多头管理的问题。

四、促进托育服务健康可持续发展的对策

（一）激活托育服务需求

强化托育服务宣讲，发挥医院、社区、学校作用，提倡科学养育。加强与社区的合作，有针对性地采取托幼一体化、社区托育点、家庭互助式托育等服务模式，开展全日托、半日托、计时托、临时托等多样化服务形式。优化托育行业管理，利用互联网等信息化手段，实现线上线下结合，积极传递科学托育理念。

（二）强化托育要素保障

加强财政资金奖补力度，构建中央、省、市、县四级财政补贴机制。适度划拨国有闲置土地资源，支持保障托育服务机构场地需求。降低托育服务设施建设成本，推行以土地出让和土地租赁模式等社会福利用地支持托育行业发展。通过政府补贴、税费减免、水电气等优惠举措，降低托育服务设施运行成本。借助社会组织、行业协会、专业智库资源优势，加强托育行业专业化职业化队伍建设。

（三）完善托育政策体系

厘清托育行业发展权责，构建以政府部门为主导、行业协会为指导的托育行业发展机制。以标准化推动行业规范化建设，实施“托育标准化”工程。建立行业年审制度，强化托育行业协会服务职能和行业自律功能。

（作者单位：国家发展改革委社会所）