基于项目全过程管理视角的PPP项目全生命周期管理研究及应用

盛徐栋

摘要：随着社会的发展，现在的工程造价咨询不仅仅在局限于传统的建设过程以及竣工决算过程，还包括了前期决策阶段以及工程施工的整个过程的造价咨询，这使得PPP项目的全过程造价咨询管理具有全面性、动态性等优点，但很多企业在开展管理与咨询业务的过程中还存在经验不足、管理不完善等问题，导致咨询业务不能让客户满意。鉴于此，需要对PPP项目全生命周期管理咨询业务引入全过程管理的方法，进一步提升了项目的管理水平。本文将采用文献分析法、历史调查法、比较研究法等对这一问题进行研究。

关键词：全过程管理;PPP项目;咨询业务;全生命周期

1 引言

PPP项目对工程造价管理的需求与PPP咨询业务供给之间存在矛盾;咨询服务所需的专业化机构和专业人才缺乏;提供咨询服务所需的法律法规不完善。这些问题极有可能导致PPP项目的投资失控、补贴或收费畸高，有必要从业务供给侧的角度开展“自下而上”的应用型研究——梳理PPP项目全过程管控的关键内容，并联系我国实际进行相应创新或改造，通过引入全过程管理的技术手段满足咨询业务的新需求。因此，有必要对工程造价咨询企业开展对PPP项目开展全过程项目管理的问题进行分析，并结合具体的项目，提出几点针对性的改善对策。

2 相关理论概述

2.1 PPP项目的含义和特点

国家发改委把PPP定义为：公共部门为了增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，与私人机构建立风险合理分担，利益共享的长期合作伙伴关系。PPP来源于国外，被翻译成公私合营、公私合伙、政府和社会资本合作等。

PPP项目具有如下特点：（1）PPP项目地域集中度较高，投资资金数额较大。按入库项目投资额排序，贵州、山东、云南、河南、四川、河北居前六位，分别为1.5万亿元、1.2万亿元、9178亿元、8717亿元、8555亿元、6675亿元，合计占入库项目总投资额的48.3%。（2）在PPP推介的基础设施建设项目中，大多数项目都是市政工程以及交通设施建设。能够整合互补政府部门与私营资本双方的优势，可以使参与各方均能达到比单独行动时更有益的结果，实现项目总体收益的最大化，更好地提高公共基础设施项目建设运营的效率。（3）PPP项目周期性较长，且投资金额数目较大。PPP项目发展基础设施的目的是向公众提供某种公共产品或者服务，满足居民的社会需求。

2.2 PPP项目全生命周期管理与咨询的定义

PPP项目的全生命周期管理，也就是指对PPP项目从立项到竣工验收的全过程管理，这种管理模式建立在多方监督携手管理的基础上，包括政府方、社会资本方、项目管理公司等，共同开展PPP项目的设计、管理、监督，以及一些资本方面的投入和完善。全生命周期，强调的是全过程的计划和安排，包括项目的设计、组织、指挥，以及其他方面的质量控制、项目评价、施工管理等，从而实现公众利益最大化，也能够满足社会资本方的基本回报，这其中也包含了决策阶段的成本投入，以及后期的运维管理投入，因此PPP项目的全生命周期管理意义重大，决定了项目的全阶段监督管理。

PPP项目全生命周期管理的咨询是为了满足客户的基本需要，包括了对PPP项目全阶段的识别、准备、筹划、采购、管理、验收等环節，通过建立更加完善、全面的服务机制，来帮助项目参与各方开展项目的监督管理工作，一般会涉及到大量的新型技术，包括云计算、大数据，以及常用的BIM技术等，从而为项目的全过程管理提供可靠的资源，这种模式也有利于实现公众利益的最大化，推动社会PPP项目的良好循环。

3 PPP项目全生命周期管理与咨询业务的全过程管理的方法

3.1 PPP项目全生命周期管理与咨询业务的主要内容

3.1.1 识别PPP项目主要参与方

政府参与方：主要包括各级政府授权参与PPP项目的管理机构、部门，一般有财政部门、发改部门等。

社会资本方：包括具有法人资质的民营企业、国有企业、外资企业等，这些企业不仅有资质认证，同时也具有PPP项目的采购条件，能够完成相关项目。

项目公司：项目公司包括社会和政府帮忙出资具有代表性的一些企业，一般包括了PPP项目的设计，以及项目的融资和建设运营等。

承包方和分包方：这两个部分的公司和代表，主要担任PPP项目的具体建设和施工，建立在承包合同基础上开展各项工作，一般来说，承包商与社会资本方，是一个主体。

运营方：主要负责PPP项目的运营和维护事务，通常与项目公司签订PPP项目运营维护协议。在部分PPP项目中，运营方与社会资木方为同人。

产品或服务购买方：与项目公司签订长期购销合同以保证项目未来的稳定收益的购买方。

其他参与方：与PPP项目全生命周期密切相关的如咨询机构、监理单位等。

3.1.2 明确PPP项目全生命周期管理与咨询关系

PPP项目的全生命周期管理，与咨询关系存在着委托的关系，两者存在相互依托的关系，同时委托管理的关系，全方位生命周期管理需求满足于基本的咨询服务目标，同时也明确了具体的目标，能够持续扩展PPP项目的相关内容，从而实现基本的咨询服务需要。另外，咨询机构也能够帮助完成相应的委托任务，满足委托的基本管理，最终推动PPP项目的可持续开展，从而在合作层面满足了政府与企业的目标一致性。

3.1.3 PPP项目全生命周期各阶段管理与咨询内容

咨询行业特别是工程造价咨询领域是具备服务业和制造业双重属性的，对咨询行业进行基于功能的模块化区隔能够促进咨询服务提质增效、降低成本。咨询服务业的模块化即是围绕顾客需求，并对能够满足需求的一系列业务进行流程分析，将能够通过业务集合而产生成果或功能的一系列业务组成功能模块，每个功能模块既能独立表达具体功能亦可通过功能模块之间的配合以生成满足顾客需求的最终产品。本文借鉴上述功能模块的分析与设置思路，并结合文献研究及质性材料分析，可知面向PPP项目的全生命周期咨询可以按照PPP项目的阶段性而划分为5个模块，分别为项目筛选与可行性分析模块、设计优化与实施方案模块、社会资本方选择与缔约模块、项目执行全过程监督模块、项目资产管理与移交模块，恰对应于PPP项目的识别、准备、采购、执行、移交共五个阶段。

3.2 全过程管理模型的构建

3.2.1 PPP项目全生命周期风险管理

投资规模大，建设、运营合作周期长、技术要求高、涉及项目利益相关方众多、合作关系复杂等是PPP项目的普遍特点，在全过程管理的过程中，需要加强风险管理，风险管理的内容包括风险识别、风险分析、风险评价以及风险控制等几个方面，在PPP项目不同的生命周期中，风险也是不一样的，因此，这些风险的管理活动需要在PPP合同条款及合同执行中体现出来，并加以落实，从而保障政企合作的长期稳定。

3.2.2 PPP项目全生命周期预算管理

PPP项目政府方除了承担相应的财政支出责任外，还需要负责制定一系列公共财政管理制度，比如财金〔2015〕21号文件第5条规定：“每一年度全部PPP项目的财政支出都需要安如预算管理统筹安排中，且其在一般公共预算支出中所占的比例要小于10%”。第28条规定：“各级财政部门也应将同级人民政府审核同意实施的PPP项目纳入PPP项目目录和中期财政规划中”。政府有支付义务的PPP项目都应将政府支付的部分纳入政府预算中，为了提升PPP项目的产品服务质量和效率，需要在PPP项目中引入全生命周期的预算管理，财政部门、项目实施机构和出资单位分别担任预算管理的职能部门、预算编制、执行部门，并负责项目的启动到结束。

3.2.3 PPP项目全生命周期成本管理

PPP项目会产生很多的成本，比如建设成本、运营成本、融资成本、税费等，成本管理水平的高低将决定政府支出责任的大小以及社会资本的投资回报率高低。在全生命周期内，PPP项目各成本要素是动态变化的，从项目的批复、投资和可研估算，到设计、施工图预算、招标控制价、合同价、竣工决算等，都需要加强成本控制，使得运营成本也可以随着税费的调整而不断变化。

3.2.4 PPP项目全生命周期融资管理

PPP项目投资大，因此，需要多元化融资渠道，确保资金的有效筹资，从而减轻政府的财政负担。PPP项目的复杂性也决定了该项目融资的复杂性，需要综合考虑建设期资金来源、利率、结构、到位和使用的时间、规范性等多种问题，因此，在融资管理的过程中，可以制定科学合理的融资结构，加强融资谈判，确保融资方案的有效执行，从而保障项目的资金充足。

3.2.5 PPP项目全生命周期绩效管理

PPP项目的建设还需要依靠各人员的工作积极性，这就需要加强绩效管理，将项目的目标落实到每一个人员的身上，使其可以充分发挥自身的主观能动性，从而促进项目的实施。PPP全生命周期绩效管理包括绩效考核文件管理、绩效指标管理、绩效任务管理和绩效结果运用管理等。政府方是绩效评价的主体，社会资本和项目公司除了接受政府的绩效考评外，还可以开展自评，绩效评价需要贯穿项目的开始、建设、决策、招投标、执行、竣工等多个环节，项目竣工后，还需要加强整体绩效的评价。

3.2.6 PPP项目全生命周期监督管理

上文提到，PPP项目全生命周期监管是全过程的管理，因此包含了政府、企业、媒体等多个主体，政府的主要责任是帮助项目提供更为优质的资源服务，为社会的建设发展，以及基础设施的建设提供较为良好的规划，包括了项目的采购、规划，以及后期的角度等。當然，监督过程也包括社会资本方，以及其他方面的投入。PPP项目具有很强的公益性，需要提升信息公开的力度，使得多项环节和细节可以为公众和媒体所知晓，在发挥这些社会主体的监督作用时，也可以提升这些主体对PPP项目的满意度。

4.2 PPP项目全生命周期管理与咨询业务全过程管理实施的建议

4.2.1 纳入政府投资项目评审与监管范畴

虽然对PPP项目的融资机制进行了改革，但是其本质依然是公共项目，所以需要政府去承担投资义务，政府与私人部门联合形成公私合作制项目公司，由政府特将特许经营权委托给合作项目的私人公司。因此，需要该公司在委托期内对项目的建设以及运营进行负责，同时需要承担所有的风险。公私合作制项目不仅明确了项目公司的独立性、公正性和法定资格，还与项目投资方建立责、权、利明晰的经济责任关系。虽然社会资本也对PPP项目进行了投资，但是依然需要政府承担最低需求量的风险，使项目能够顺利的建造、运营并回收资金，所以其本质是政府延迟并多次支付投资项目。因此需要政府方的相关部门对工程全过程的造价进行监督或者审计。

4.2.2 精准投资估算指标

大部分的PPP项目是从可行性研究这个阶段开始的，因此，需要比较精准的投资估算指标，政府收费、调价等的一个重要的依据就是估算，估算的准确性对政府财政是起到的作用是十分巨大的。加之PPP项目“两标并一标”，一旦社会资本中标，则原招标和施工阶段投资就会失去控制。

4.2.3 组织专门的运作机构

在开展面向PPP项目的全生命周期造价咨询业务流程再造过程中，需要在原职能制组织结构的基础上进行流程型组织结构及业务流程执行小组的构建。

建立专门的运作机构，目的在于保障PPP项目的全生命周期开展效率，满足基本的咨询服务需要，满足后期的责任执行开展等，因此业务执行经理担任着重要的角色，也需要负最主要的管理责任，应当满足企业的咨询授权，从而组织和领导各方参与PPP项目的全生命周期管理工作，实现项目建设的高质量运转。每一个业务流程执行小组是以项目和顾客需求为核心独立开展业务，可提供全部的全生命周期咨询服务，也可提供部分模块或阶段的服务。

4.2.4 做好运作的准备

在PPP项目运作的过程中，会涉及到政府部门和金融机构、社会投资者，以及承包商之间的博弈，所以需要就私人利益和公共利益之间寻求到一个平衡点，完善项目的流程运作。在对流程进行简化的时候，不能超出项目可接受的风险范围，在项目的识别和准备阶段，其操作流程难以简化，所以在项目运作模式成熟阶段，可以总结相关的操作经验，在可承受的风险范围内，对经常出现、风险较大的项目内容进行流程控制。为了提升审批的效率，有关部门也应该简化办理的手续，优化整个办理程序，加强相关的服务内容，减少PPP项目的流程审批工作。对于内容较为复杂的PPP项目，可以为其量身制定出竞争性的磋商采购方式，明确政府采购的需求，并制定条理明晰的采购文件来，让所有的投资人，根据其进行综合的报价与审核。

4.2.5 健全一系列保障措施

为了PPP项目全生命周期管理与咨询业务的有效管理，需要加强全过程管理方法的使用，在具体的应用中，需要做到如下几点保障措施，以便促进项目管理水平的提升。首先，健全相关法律法规。比如根据PPP项目相关法律法规及文件要求，提供《政府和社会资本合作项目实施方案》、《建设项目全过程造价管理咨询工作规程》，旨在提高我国PPP项目全过程管理的水平，为全过程管理提供指导基础;其次，明确政府部门的责任，由于在PPP项目中政府发挥着至关重要的作用，如果政府责任不明确，就会导致管理水平的下降。因此，在项目实施之前，就需要制定相应的规范性文件，从而明确项目相关利益方的责任，使得各利益方的责任更加明确，责任履行未到位，需要进行相关的惩罚措施。第三，建立有效的监督机制。为了保障项目的全过程管理的顺利进行，需要加强对各利益方的监督，使其规范自身的行为，避免出现责任不到位、工作不负责等问题，从而影响到咨询业务的有效开展。

5 结论

总的来说，近些年，我国各地区政府基础设施建设，都会考虑与社会资本合作，从而开展PPP项目，来满足基本的项目建设，政府会与社会资本合作，通过开展立项工作等，完成相应的建设运营项目，同时会开展一系列的全面造价工作，来完善建设成本管理，优化项目的监督运营，便于政府对PPP项目建设的监督管理。本文在全生命周期理论、流程优化理论以及全过程管理理论的基础上，对PPP项目全生命周期管理与咨询业务引入全过程管理的可行性进行了分析，采用的是PEST分析法和SWOT分析法，从而得出，PPP项目全生命周期管理与咨询业务引入全过程管理具备外部可行性和内部环境可行性。希望本文的研究可以为更多的工程造价咨询企业提供一定的管理PPP项目的指导参考作用。

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