防范高校科研经费腐败的全过程管理

王秋娜+刘媛+田映红+熊娜

摘 要：文章引入全过程管理的概念，将高校科研活动划分为立项、项目实施及结题三个阶段，对各阶段的特点，以及各阶段可能出现的腐败现象的根源、表现形式及过程监管了进行讨论分析，提出了防范高校科研经费腐败的全过程管理办法。

关键词：高校科研经费 腐败 全过程管理

中图分类号：F234.3 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）10-224-02

一、概述

高校科研经费是高校科研活动中必不可少的资源，也是高校最为关注的资源。近年来，国家在自然科学经费和社会科学经费方面都不断加大投入和支持力度，据统计，中国“985工程”的34所高校在2007年就有很多学校科研经费已经达到12个亿，而校均科研经费达到12个亿的水平相当于美国AAU（美国大学联合会）所属高校的校均水平，相当于澳大利亚八校联盟的校均水平。全国科技经费投入从2008年的4616亿元增加到2012年的10298.4亿元，5年间增长了5682.4亿元。国家每年都有大量资金投入到各种科研项目，高校是科研项目的重要承担单位，因此，高校科研经费快速增长，近十年年均增长超过20%。

然而，伴随科研经费持续增长的，是高校中频频发生的科研经费腐败现象。2003年2月，在摩托罗拉公司做测试的工程师陈进，将一片从美国买来的MOTO-freescale 56800芯片，雇人磨掉原有标志再加上自己LOGO，“研制”成了“完全拥有自主知识产权”的“汉芯一号”，并借此当上了上海交大教授、博导、微电子学院院长。借助“汉芯一号”，陈进申请了数十项重量级的科研项目，进而骗取了高达11亿元的科研基金；北京邮电大学软件学院执行院长宋茂强于2010年9月至2011年6月任北邮“面向新型网络应用模式的网络化操作系统”子课题负责人期间，虚列5名亲友名单，签订虚假劳务合同，将国家科技重大专项中央财政资金68万元据为己有；浙江大学教授陈英旭授意其博士生陆续以开具虚假发票、编造虚假合同、编制虚假账目等手段，将“苕溪课题”专项科研经费套取或者变现非法占为己有，共贪污945万余元；中科院院士候选人段振豪与2002年至2011年7月间，以报销科研经费为由，使用虚假的票据报销差旅费等，贪污130多万元；北京航空航天大学主任孟江涛与2010年12月至2011年9月期间，采取伪造领导签字、虚开会议通知、虚构会议支出和办公用品支出等手段，先后挪用项目经费260万元用于个人买卖期货、黄金等经营活动。

频发的高校科研经费腐败，使国家投入的大量科研经费造成了极大的浪费，严重阻碍了科技创新与进步，妨碍了科研人才队伍的培养，败坏了科研精神。可以肯定的是，如果不能对高校科研经费进行行之有效的管理，科研经费还将成为人人惦记的“唐僧肉”。基于此，本文将对科研经费的全过程管理进行研究，对在科研活动中每一个环节上发生的科研经费活动进行管理，防范科研经费的腐败的发生。

二、高校科研经费全过程管理研究

（一）科研管理的全过程

为便于研究分析，本文引入全过程管理的概念，将科研活动划分为如图1所示几个阶段，即：立项、项目实施和结题。通过全过程管理预防科研经费腐败，就是在这几个阶段中，密切关注可能滋生腐败的关键节点，做好过程监管，将腐败扼杀在摇篮中。

（二）项目立项阶段

1.项目分配的公平性问题。在科研建议阶段并不直接涉及经费的活动，但是却容易隐性的存在科研经费分配的公平性问题。事实上，科研腐败从课题立项的源头上就已经产生了。科研项目的“跑马圈地”，“分蛋糕”，由几个人说了算的现象，实际上是利益链存在。

对于高校来讲，其科研经费的主要来源是国家或地方的科研投入，国家或地方在支持科技创新发展的时候，其计划指南通常由各领域的专家或带头人确定，因此，对于一些没有话语权的单位，其能争取到的项目数量必然减少，配套的科研费自然减少。而那些有关系，或者有话语权的单位，其在项目建议阶段自然能够占据优势，其申报项目的成功率就要大得多，其实，这也是腐败现象的一种体现。

2.预算的合理性问题。在立项阶段，预算的编制不合理，也为腐败留下了可乘之机。比如在预算中，虚报劳务费、设备费用等，为后续的贪污腐败留下漏洞，前面举证的几个贪污腐败的案例概莫能外。

3.防范措施。在项目立项阶段，首先应保证公平性。审核项目建议书时，一是应以国家的发展实际的需求准绳，建立各项考核指标，通过比对建议书与指标的符合性判定项目建议书的科研价值；二是应该对参与评审的专家资格进行审查，审查的内容不仅包含学术成就，还将其诚信水平作为参考，杜绝关系户、利益链；三是建立严格的惩罚制度。对于在这个阶段弄虚作假的，应该列入黑名单，终身不得参与类似的评审，并且对其参与的项目，审查的严格程度应当提高门槛，或者限制未来申请科研项目的资格；四是建立和完善监督机制，不仅仅是体系内的监管，更多的是广泛的网络监督。比如，对入选评审组的成员资格要进行广泛的网络监督等，对项目建议书也要进行网络公示，进行监督。

其次，保证预算的合理性。目前，科研项目预算大都存在编制不合理的现象，究其主要原因是科研预算由非财务专业的科研项目负责人编写，科研项目管理人员和财务人员仅仅是负责签字审核，这基本上就是一个形式过程。为保证预算编制的合理性，一方面应该保证信息传递的对称性。科研人员应通过信息平台将相关的项目信息共享，保证财务人员审核过程中有据可依，并能将建议信息及时反馈。另一方面，建立财务顾问制度，项目成员应包括财务人员，负责预算编制等其他相关的财务工作。作为专业的财务人员，可以充分发挥其专业特长。财务人员参与到科研项目的全过程，可以对科研活动中的经费活动全面了解和掌握，编制预算将更加符合科研项目的实际要求。财务顾问具有独立性，不受项目负责人的约束，对项目的财务活动进行监督。

（三）项目实施阶段

1.腐败形式的多样性。项目实施阶段，是进行腐败防范的重要阶段。此阶段的腐败行为主要表现为：一是“真发票，假事项”。按照目前的财务制度，科研项目实施，报销只要提供发票、销货清单和合同，财务人员审核提供凭证的合法和合理性，除此之外无法进一步判断是否存在真正的科研购买行为或者提供劳务事实。这正是诸多科研经费腐败最常用的手段，是各类科研经费腐败案件中几乎都含有的手段；二是通过虚列劳务费、专家咨询费等套现。因为这个费用的报销比较简单，只要手续完整，就可以将科研经费变现，是科研经费腐败中的一种常用手段，宋茂强案正是采用的这种手段进行贪污腐败的；三是抬高设备费，赚取回扣。对于数额巨大的科研项目来讲，项目责任人可以遵循价格“就高不就低，有进口的就不用国内”的逆向原则做出设备费用开支预算，而在真正购买设备过程中，则选择高价有回扣的设备经销商，以此变相把科研经费转变为私人收入。

2.防范措施。该过程的监管是科研经费监管的重点，可结合科研项目的年度检查和中期评估进行，重点关注内控制度的合理性和有效性、数据的真实性、支出与概算的相符性。可采用的监管手段有：（1）“财务顾问制度”。项目成员应包括财务人员，负责预算编制、报销预审核等其他相关的财务工作。作为专业的财务人员，可以充分发挥其专业特长。财务人员参与到科研项目的整过过程，可以对科研活动中的经费活动全面了解和掌握，编制预算将更加符合科研项目的实际要求。财务顾问具有独立性，不受项目负责人的约束，对项目的财务活动进行监督。财务顾问对自己的行为应承担责任，当出现腐败时，财务顾问要承担相应的责任。（2）建立完善的科研预算制度。预算制度要体现原则性和灵活性。原则性就是支出应该与预算相符。灵活性是指由于科研活动的灵活性，允许在一定程度上的预算变更，同时要求其对科研经费预算变更要有项目进展的材料支撑，管理部门要考察预算变动的必要性。现阶段预算变更的流程多是填制预算变更申请表或报告，对支撑材料几乎没有明确要求。最终变更后，仍然必须遵循原则性。（3）基于互联网建立科研信息公开平台。使用网络手段使负责人和管理部门及时准确掌握项目经费的支出情况。并定期向社会公示，接受除管理部门以外的其他社会监督。（4）建立完善的审计制度。虽然目前各高校都建立了相应的审计监察制度，内部监审工作人员在立项、实施和结题全过程参与工作，但发挥的作用不大，主要的审计工作都依托于主管部门和第三方事务所，所以高校内部的监审部门应在预防科研经费腐败的管理领域要有新的举措。（5）完善法律体系，建立问责制度。目前，在科研领域里，中国目前还没有一部关于科研项目立项、审批、经费使用、监管责任的系统法律。立法的缺失，直接导致科研项目管理的混乱。因此使得很多人存在侥幸心理，也使得很多人能够逍遥法外。“汉芯造假案”就是一个很好的能说明问题的典型案件，当事人以及相关的责任人除了被免除职务外，至今未受到其他任何形式的问责处理，相对于此案件带来的影响，其处理结果难免让人唏嘘。因此，尽快建立完善的科研经费腐败法律体系和问责机制，加大贪污腐败的违法代价，在科研人员中建立影响力和威慑力，使得那些心存侥幸之人不敢越雷池半步。问责制度应该有两方面的含义，其一是对贪污腐败当事人的问责；其一是对各审核、审计和监督环节不作为的相关人员的问责。

（四）项目结题验收阶段

1.结题过程中的乱象。好的开始需要完美的结尾，科研项目的结题工作是控制科研经费腐败的最终防线。结题阶段所表现出来的主要问题有：一是科研经费存在突击使用的现象。由于预算不合理，有的科研项目存在大量的科研经费节余。根据制度，如果科研经费不使用完，将会影响到以后的科研经费的申报，因此存在了突击开销的情况，从而也滋生了一系列的腐败现象。从这几年曝光的科研腐败的案例中可见，造假套取科研经费的手段“五花八门”：包括用学生身份证冒领劳务费、以差旅费、办公经费等的名义开具虚假发票、编造虚假合同、编制虚假账目等；二是评审走过场。在有些高校，有本事拿到项目就有本事结题。只要有关系，经费充足，请几个好说话的专家，就能通过评审；三是内部监管不到位。一般除了自上而下的审计抽查有一定威慑力，高校内部对科研经费的使用监管要求不严，管理力度不够；四是“财务一票否决权”执行不到位。科研项目结题，评审专家中有一位是财务专家，主要是对科研经费的预决算执行情况、经费使用过程中财务规范性等做出评价，具有“一票否决权”，但如果其他业界专家对科研项目评价中肯，财务专家会从属意见。

2.防范措施。科研经费的决算应由管理科研经费的财务部门提供明细账，审核科研人员填写的决算报表与明细账是否一致，审计部门进行审核，科研人员解释预决算的偏差原因，科研管理部门进行审查。对于审查中发现的问题要判别是政策方面的问题还是执行方面的问题，并形成分析研究报告，以便对科研经费的管理工作进行改进。

该过程监管的重点是经费使用的有序性和数据的准确性，监管的结果用于科研管理部门对科研单位和科研项目经费使用的评价，对评价结果进行收集、整理、入数据库，根据评价结果分类定级，并形成奖惩措施。

过程监管应注意的问题有：一是严格按照预算对决算情况进行审查；二是问责制度。对通过各种关系而完成结题的项目，一方面要追究项目负责人的责任，一方面对评审成员也要追究责任；三是形成科研管理部门、监察审计部门和财务部门的联动机制。在立项、项目实施和结题验收阶段都要充分发挥职能管理作用；四是高度重视“财务一票否决权”，对科研经费的财务管理方面的评价，可选择不止一位财务专家，使用德尔菲法，即函询调查法，在各专家互不通气的情况下，根据自己的专业判断科研经费的预决算情况、财务规范性等，避免因一位财务专家参与而盲从，同时减少一个人判断的主观性。

三、结论

防范高校科研经费腐败的全过程管理，是对科研的立项、实施及结算阶段中各阶段对应的科研经费活动进行管理。本文针对不同阶段的特点、要求和重点，采取有针对性的监管措施并辅之以相应的奖惩措施，确保立项的公平性，有效提高科研经费使用的合理性，保证科研经费结算的准确性，积极防范科研经费腐败的发生，促使科研经费发挥最大效益，积极积累科研经费管理全过程中的经验，不断提高科研经费管理的科学性和规范性，降低科研经费腐败的滋生，保证我国高校科研事业持续稳定的发展。

参考文献：

[1] 熊娜.新常态下高校科研经费管理探索与研究[J].经济师，2015（9）

[2] 万丽华，龚培河.高校科研经费腐败的形式、根源与对策[J].科学管理研究，2014（5）

（作者单位：昆明医科大学计划财务处 云南昆明 650000；通讯作者：熊娜。）（责编：贾伟）