欧盟碳边境调节机制对我国影响及未来发展分析

崔明懿

摘 要：2021年7月欧盟委员会公布一揽子环保计划，其中欧盟碳边境调节机制最为引人关注。根据该机制设计，从2026年开始欧盟将对水泥、电力、化肥、钢铁和铝五大行业进口产品征收碳关税，以降低碳泄露。本文总结了欧盟碳边境调节机制的主要内容，并分析了该机制对我国出口的影响，并进一步分析了未来全球碳边境调节机制的发展及对全球贸易的影响，最后建议我国积极与欧盟展开谈判，倒逼自身减碳并完善我国碳排放交易体系，同时为潜在的绿色贸易壁垒提早做好预案。

关键词：碳边境调节;碳关税;绿色贸易壁垒;出口贸易

在2021年4月的领导人气候峰会上，联合国秘书长古特雷斯表示，气候危机已到了刻不容缓的地步，过去十年是有记录以来最熱的十年，全球气温上升了1.2摄氏度。目前，全球已经有超过120个国家或组织明确宣布了“碳中和”目标，习近平主席在去年的联合国大会上也宣布，我国的二氧化碳排放量将争取于2030年前达到峰值，并争取在2060年前实现“碳中和”。

欧盟在应对气候危机方面一直走在世界的前列，1996年就发布了关于对污染物集中管控的规定，2005年就开始试点碳排放市场，此后经过了十几年的改革与完善。欧委会主席冯德莱恩7月14日公布了一揽子环保计划，目标是2030年前温室气体净排放量较1990年减少55%，其中包括建立欧盟碳边境调节机制（以下简称CBAM）。该机制拟要求从2026年起对水泥、电力、化肥、钢铁和铝五大行业进口产品征收碳关税。未来该机制一旦落地，一方面将对全球减碳格局产生影响，另一方面将冲击我国相关产品对欧洲的出口。本文将对该机制对我国影响及未来发展方向进行分析并提出建议。

一、 欧盟碳边境调节机制基本内容

根据2019年12月欧委会提出的《欧洲绿色协议》，欧盟承诺2030年温室气体排放比1990年减少50%-55%，2050年实现碳中和。同时，欧盟认为在与其碳排放目标不一致的国家将很可能导致碳泄露，例如高碳产品将更多地在欧盟以外的地区生产并出口至欧盟，抵消了欧盟自身减碳政策对全球范围减碳效果的影响。与此同时，高碳产品在欧盟以外地区生产也可能会对欧盟内相应产品的生产企业的竞争力带来较大的负面冲击，使得企业的最优策略变成前往碳排放要求较低的地区进行生产，而非政策所倾向的鼓励企业通过技术革新等方式留在本地区减碳。因此欧委会于7月14日正式启动CBAM的立法进程，2023-2025年为过渡期，进口商在此期间只需通报相关信息，无需支付费用。从2026年开始，进口商将在申报相关信息的同时，同时支付费用。CBAM覆盖的范围包括所有非欧盟国家，但瑞士、冰岛、列支敦士登和挪威目前处于豁免名单中，未来该名单可能会进一步调整。

（一）费用计算

对于费用的计算，标准为进口商品的温室气体排放量乘以碳价。排放量由商品排放强度乘以数量确定，其中排放强度由进口商申报，难以精确地核查。对于实务中所应采用的计算方法，欧盟曾讨论过多种方式，包括参考分配碳排放配额时的排放水平、欧盟相关企业的平均排放水平、全球平均排放水平以及针对不同国家的进口产品使用与该国家相适应的排放水平等方式。同时，欧盟也考虑鼓励进口商证明其进口产品碳排放水平较低，从而承担更低水平的边境调节。

（二）费用收取方式

欧盟考虑的费用收取方式主要包括一下四类：（1）对进口产品直接按一定税率收入碳关税。这样的方式简单直接，可执行性强，但关税税率通常在一段时期内不会改变，与碳交易市场价格的不断变化难以匹配，可能导致市场的扭曲。同时碳关税本身有与世贸组织非歧视原则冲突的合规风险。（2）将进口产品也纳入统一的欧盟碳排放市场，按照欧盟本地产品的要求购买碳排放配额。在这种收取方式下，欧盟也考虑是否增加碳排放市场整体配额，以避免边境调节机制间接推高本地企业的生产成本。（3）单独为进口产品设置碳排放配额，但不通过交易或拍卖的方式进行，碳价直接参考欧盟碳排放市场的价格，这样相对能够与世贸组织的非歧视原则相容，被采用的可能性最大。（4）在消费环节对欧盟产品与进口产品征收与碳排放水平相适应的消费税。这样能够让最终消费者承担税负，但消费税属于国内税，在欧盟现行体制下需成员国一致同意，实施可能性极低。

二、欧盟出台碳边境调节机制的影响

长期以来，欧盟一直有引领全球绿色低碳发展的企图，这是欧盟为了扭转被中美竞争边缘化趋势而主动需求发展的方向，希望能够找到新的发展动能。此前欧盟所制定的法律法规主要针对内部绿色发展转型，而此次将推出的CBAM将会直接影响欧盟对外贸易以及与贸易伙伴之间的关系。从CBAM的具体规定来看，由于温室气体排放强度本身难以核查，在实务中的标准具有可操作性，同时豁免名单的制定本身就具有主动性，使得CBAM不仅会成为在全球气候治理中的重要标准，也会成为欧盟在对外贸易谈判中的重要筹码。

（一）预计CBAM的落地之路将较为坎坷

目前欧盟之外各国对CBAM的态度有很大的分歧，加拿大、英国等少数发达国家表示支持，但包括俄罗斯、印度在内的绝大部分发展中国家均对其表示怀疑。同时美国的态度较为模糊，一方面美国想要利用欧洲在绿色化转型中的先发优势打压中国、俄罗斯等发展中国家，另一方面由于美国自身的高碳排放强度，其也不愿意CBAM导致自身高碳产品对欧洲的出口遭到严重的负面冲击。同时欧盟内部也有担心CBAM将使得企业生产成本上升，进而导致竞争力下降，加之CBAM在实务中的应用还有很多需要进一步厘清的地方，例如排放强度的核算，预计欧盟与外部国家之间的博弈以及内部对CBAM具体执行细则的讨论将使得该法案的落地不会一帆风顺。

（二）需谨慎应对CBAM可能带来的绿色贸易壁垒

在全球气候治理中，发达国家与发展中国家由于发展阶段的不同，对于节能减碳具有共同但有区别的责任。但CBAM的出台可能会使得发展中国家与发达国家的减碳责任趋同。王海林等（2020）指出，欧盟等发达国家拟对贸易采取的碳边境调节措施，刻意地忽视和淡化“共同但有区别的责任”原则，意图向发展中国家施加过度的减排压力，转移排放责任并转嫁减排成本。甚至由于CBAM的执行本身具有可操作性，对于发展中国家的歧视可能会导致发展中国家面临更严重的绿色贸易壁垒。特别是如果未来美国与欧盟在CBAM的执行过程中勾结，形成多边框架下的规则标准，将对发展中国家带来更大的压力。

（三）CBAM对我国出口带来的直接影响

CBAM所覆盖的产品只占中国对欧盟出口总量中的小部分，但是CBAM本身具有的关税特征将增加中欧直接产生贸易摩擦的可能性，特别是目前来看CBAM针对的更多的是欧盟自身竞争力相对较弱的产业，这更增添了其绿色减碳背景下的贸易保护色彩。特别是由于中欧之间碳交易市场上碳价的巨大差异，CBAM要求必须以欧盟碳价为基准支付碳边境调节费用，将降低我国出口产品的竞争力。

根据腾讯研究院测算的结果，2018年我国出口欧盟的产品隐含碳排放水平为2.7亿吨，而从欧盟进口产品隐含碳排放水平仅为0.31亿吨，因此一旦CBAM落地并扩展到更多的行业，我国将有更多的行业出口面临负面冲击。另一方面，一旦中欧之间的贸易关系因为CBAM被破坏，那么欧盟所受到的损失将几乎肯定比CBAM本身所带来的收入更大。因此未来中国和欧盟就CBAM的具体执行料将有更深层次的谈判，特别是对碳价和排放强度的认定方式。

就具体行业而言，欧洲是中国钢铝出口的重要目的地。根据统计，CBAM对中国出口的影响集中于钢铁和铝行业。2020年中国向欧盟出口的此次CBAM覆盖的相关产品总值18.78亿欧元，其中99.79%为钢铁和铝。因此CBAM一旦落地将对我国钢铝行业的出口造成一定的负面影响，但如果能因此倒逼我国钢铝产业加大减碳力度，对行业的长期健康发展反而有正面的作用。实际上，王新东和郝良元（2021）、周云峰等（2021）等研究都表明我国钢铝行业正在加速研究低碳化技术 。在全球减碳的大方向下，钢铝行业的低碳化发展不仅能有效地帮助我国更快地实现碳达峰、碳中和的目标，也能够形成新的出口竞争力。

三、世界范围内碳边境调节机制的发展及对世界贸易的影响

（一）美国对碳边境调节机制的试验

除了欧洲之外，美国今年3月出台的《2021贸易政策议程及2020年度报告》中明确表示未来将考虑把碳边境调节税纳入贸易议程。姚颖等（2021）指出，碳边境调节在美国国内政界、学界获得的支持日益增加，但到目前为止美国在联邦层面对碳税的立法尝试均以失败告终。

美国目前对碳边境调节机制的直接尝试主要是在加利福尼亚州（以下简称“加州”）针对于电力行业的交易机制。具体来说，在加州境内消费的电力无论是来源于加州本地的，还是从州外传输至州内的，都需要购买碳排放配额。但在实际执行中，加州公共事业和电力交易商通过置换的方式，向温室气体排放较低的发电商购电供应加州，而将排放较高的电力置换到加州以外的地区，规避碳边境调节机制。加州对碳边境调节机制的试验表明，如果碳边境调节机制的覆盖范围有限，则局部的碳边境调节在整体碳泄露的抵消影响下成效甚微，这与张宏和张海玲（2013）通过理论模型推导出的结果是一致的。

对于未来的发展，虽然目前美国国内对于碳定价的支持声量很大，但全国范围内的碳定价与边境调节机制的推出还面临着很大的困难，受到民主党与共和党在参众两院的整体博弈的巨大影響。目前美国两院均以民主党占多数，但优势相对较小，且共和党参议院领袖麦康奈尔长期以来都是煤炭行业的坚定支持者。特别是美国东南部的部分地区有很大的煤炭进口需求，一旦推出碳边境调节机制，煤炭进口商与企业的生产成本势必被推高，预计将面临很大的立法阻力。

（二）碳边境调节机制与WTO规则的相容性

在全球应对气候危机的压力下，之所以碳边境调节机制没有成为世界范围内的主流政策，其与现行WTO规则的相容性是一个关键影响因素。首先，在WTO的规则框架下，边境调节机制一般而言不能违反国民待遇原则与最惠国待遇原则。也就是说，进口国对于进口产品的待遇不应低于本国产品，且进口国对来源于不同出口国的产品不能差别对待。由于碳边境调节机制本身是对采取不同气候相关政策国家或地区的区别对待，因此是否满足最惠国待遇原则很容易遭到质疑。申萌和方钊（2010）认为，即使WTO允许区别对待，对于气候政策具有差异的不同WTO缔约方如何区别对待才是公平的，也是一个很大的难题。

另外，WTO规则中本身具有环保例外条款，其允许保护消耗性自然资源的边境调节机制，只要WTO专家组认定该机制与气候保护之间有实质关联。但该环保例外条款本身也规定了适用于该条款的政策必须不具有武断性、歧视性和保护主义的倾向，以避免该条款被滥用。而碳排放水平本身测量的难度就使得该条款适用起来几乎必然带来进口国与出口国之间的争议。因此在现行WTO框架下，预计很难有大量国家或地区推出碳边境调节政策，未来WTO各缔约方就该机制可能会有持续性的争论。

（三）碳边境调节机制对我国出口的影响

根据世界银行2020年发布的《碳定价机制发展现状及未来趋势》报告，全球有30项围绕碳税开展的碳定价机制，未来可能会有更多的国家或地区推出碳边境调节机制。从本质上看，边境调节机制是进口国对进口产品参照本国同类产品征求的相适应的税收。目前来看，因为我国碳排放市场上的碳价相较于外国明显偏低，因而国外推出的碳边境调节机制几乎必然地将为我国产品出口带来额外的成本，降低我国出口产品的竞争力。而随着我国碳排放市场的不断完善，以及碳达峰、碳中和目标带来的压力，预计我国碳价未来将会出现一定程度的上升，与国外碳价之间的差异将逐渐缩小，间接降低国外碳边境调节机制的负面影响。

实际上，单纯出于减碳目的的碳边境调节机制对我国的影响相对较小，但其本身所隐含的贸易保护特征，则可能对我国高碳产品的出口带来预期外的冲击。张宏和张海玲（2013）认为单一国家或实体应对碳泄露的政策效果其实很低，而碳边境调节税一旦控制不当，很容易演变为贸易保护手段。

具体就碳边境调节机制的设计来看，一方面对我国碳交易市场是否认可将影响到我国企业在国内购买碳配额的成本是否能够部分抵消出口至国外所面临的碳边境调节机制带来的成本，另一方面对从我国进口产品的碳排放强度的认定方式也将直接影响我国出口产品的竞争力。例如随着我国低碳技术的发展，我国出口产品的碳排放强度未来甚至可能低于进口国本地产品，但进口国可能会刻意采用碳排放强度较高的第三国的排放水平来认定我国出口产品的排放强度，从而保护本地企业。也就是说，未来需要密切关注推出碳边境调节机制的国家或实体在实务中如何实施该调节机制，需做好应对某些国家将该机制异化为贸易保护手段的准备。

四、建议

（一）积极与欧盟展开谈判，维护自身出口竞争力的同时倒逼自身减碳

欧盟所推出的CBAM法案一方面具有引领全球绿色化发展的特征，另一方面也附带有贸易保护的特征。因此对待该法案，我国一方面需要警惕其带来的贸易壁垒，同时也可利用其倒逼相关高碳产业进行低碳化转型，为我国实现碳达峰碳中和目标添砖加瓦。具体来说，碳交易市场可以逐渐与欧盟对标，有助于完善我国碳排放权交易市场，在贸易中也可以考虑一些欧盟生产的低碳原材料或半成品，例如今年4月中石油与壳牌公司签署的全球首份长贸液化天然气碳中和协议。这些一方面有助于我国实现碳达峰、碳中和，另一方面也能成为我国与欧盟之间谈判的筹码。

如果能在与欧盟的谈判过程中构建促进全球减碳，同时又能够兼顾发展中国家与发达国家利益的减碳规则，将能够提升我國在全球气候治理中的话语权，维护自身利益的同时，体现大国担当。

（二）努力发展减排技术与政策体系，持续提高自身减排能力，做好应对绿色贸易壁垒的预案

CBAM正式落地尚需数年时间，在此期间我国需进一步发展高碳行业减碳技术，同时进一步完善碳排放市场交易规则，将更多的行业纳入。薛飞和周民良（2021）通过对碳交易市场试点地区的研究发现，市场规模与试点地区的碳排放量显著负相关。李涛等（2021）的研究发现碳交易市场流动性越好，越能够提升相关企业的市场价值。因此，为了提高碳排放市场的交易效率，可以引入合格的非核心投资者，例如满足要求的金融机构，以扩大市场规模并提高流动性。同时，如果碳边境调节政策逐渐成为世界范围内的主流，我国也可考虑出台相应的政策，作为碳排放交易市场的有效补充。李季和王宇（2016）的理论研究表明，在碳排放市场建设中引入碳边境调节机制有助于在实现碳减排目标和维护产业竞争力之间实现平衡。

另一方面，应对气候危机是全球性的重大课题，通过行政措施与财税政策引导我国企业与消费者在生产和消费中转向低碳模式，既有助于我国的减碳事业，也能够降低通过贸易带来的碳泄露，承担应对气候危机的大国责任与义务。

最后，对于欧美各国以减碳为名而设置绿色贸易壁垒，需要做好心理准备与应对预案。针对欧美国家可能发起的碳关税战，需尽早拟定我国的碳关税方案，设计对等的反制工具箱。针对CBAM或其他潜在的碳边境调节措施在WTO框架下的合规性进行深入的研究，作为未来在WTO框架下维护我国正当权益的法规基础。同时，在深度可行性研究的基础上，我国也可在现有的多边框架下主动提出多边减排方案与机制设计，更好地在国际节能减碳中为发展中国家发声。

参考文献：

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