基层超负荷运转的生成根源与疏解之道

罗哲

【关键词】基层治理 压力型体制 层层加码 【中图分类号】D63 【文献标识码】A

基层治理作为国家治理的重要基石，是国家治理体系和治理能力现代化链条的重要组成部分。今年发布的《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中明确指出，要“坚持因地制宜，分类指导、分层推进、分步实施，向基层放权赋能，减轻基层负担”。近年来中央接连提出为基层减压降负的各项方针政策，但基层政府“超负荷运转”的现象在一些地区依旧普遍存在，为基层治理体系和治理能力现代化建设带来了一定的掣肘。

值得注意的是，“接不住”但又“必须接”是当前基层政府所面临的治理现实困境之一。基层政府面临非常态化治理议题和常态化治理议题压力传导，往往要承担由上级政府传导而来的治理压力。然而，限于基层治理水平和基层治理能力，基层政府往往会出现“接不住”的基层治理困境。与此同时，作为我国现行政治体制的神经末梢，这些治理责任往往又只能由基层政府承担，呈现“必须接”的治理样态。“接不住”与“必须接”的基层治理矛盾实际上是“减负松绑”与“超负荷运转”的力量交织的具象化体现。解决这一对矛盾，一方面要了解矛盾生成的原因，另一方面则要从减负松绑和提升基层治理能力的角度进行疏解。

基层“接不住”和“必须接”现实矛盾的生成有多重因素

一是由于压力型体制使得治理压力向基层传导。我国的行政权力呈现出自上而下的运行特征，这就要求下级服从上级、地方服从中央，从而形成地方政府“向上负责”的局面。改革开放以来，各级地方政府为完成上级下达的经济赶超等相关目标，通过任务量化分解和严格指标考核等手段，推动形成了压力型体制。这种层层压实责任的管理体制具有集中力量办大事的优势，并结合行政发包制与目标责任制，对基层政府形成了强大的监督与问责压力。压力型体制赋予上级政府绝对的权威，在中央政府制定总体方针与战略目标后，各级政府便将目标进行层层分解与传递，并对下级政府目标完成情况进行考核。这种目标考核以结果导向为主，中央政府通过管理地方政府来间接治理社会，但也一定程度上导致行政性事务层层下压，基层负担越来越重，从而形成上级向基层卸责的现实问题。

二是政治锦标赛带来的基层工作任务层层加码。行政发包制模式下，上级政府拥有人事任免与目标考核权力，下级政府则拥有一定程度的自由裁量权。中央政府将治理任务同时下达给多个地方政府，重点考察地方的经济发展情况，并对地方官员进行绩效考核与择优选拔。结果考核与层层筛选的模式促使地方官员不断提高政策执行标准，以获取比较优势、谋求晋升保障。在经济理性的驱动下，地方政府官员积极开展政治锦标赛，主动提出更高的经济发展目标，推动了地方的经济增长，同时也造成了重复建设和资源浪费等问题。由于晋升人数向上层层减少，因此激励效应向下层层放大，越是靠近基层的地方，其竞争就愈发激烈。地方官员在政策执行过程中，倾向于通过层层加码来控制更多的政策资源，可能会存在投机或短视行为，从而造成政策制定与执行的偏差。在“纵向发包”与“横向竞争”的双重影响下，事权与自由裁量权逐步下放，相关考核指标不断增多，基层工作任务持续增加。

三是基层治理能力有待提升。基层社会是各种矛盾与问题发生以及各种关系相互交织的场域，随着社会群体的多元化与异质化，维护基层社会的稳定与有序运转已经成为一个重要的现实问题，这也对基层治理能力提出了更高的要求。一方面，基层治理存在“碎片化”困境，主要表现为基层党组织弱化、基层政府“悬浮化”、社会组织发育不足和基层自治消解等问题，各种类型的基层治理主体均存在自身不足，其互动与合作较为缺乏，对资源的调动与整合能力较差，无法形成治理合力。另一方面，基层治理存在权责失衡现象，主要表现为基层治理任务泛化与责任的无限扩张，与此同时相应的权力和资源却主要集中于上级，形成“权力上移、责任下移”现象，从而大大降低了基层政府的行动能力。

四是常态化治理与非常态化治理的情境转换提升了基层治理难度。基层政府面临两种治理情境，一种是基于确定性事件的常态化治理，主要处理模式化的日常事务；另一种是基于突发性事件的非常态化治理，主要处理临时出现的非日常事务。在实际工作中，由常态治理“碎片化”与非常态治理“动员化”失衡带来的治理困境往往成为制约治理效能提升的障碍。在常态化治理过程中，由于压力型体制带来的繁重任务，以及“条块分割”导致的“碎片化”困境，大量的绩效考核与专项检查将导致基层政策执行的“形式主义”。一旦面对突发性事件，常态化治理因其相对固化的规则和体制限制而失灵，就需要紧急启动非常态化治理。但非常态化治理的“动员化”特征会损害常态化治理的分工基础，影响条块关系的稳定性。这就要求及时进行两种治理模式的转换，建立二者的衔接机制。为此，基层政府既要应对上级下派的指令性任务，又要处理好紧急事件，这必将给基层治理带来更大的考验。

完善基层治理要减负赋能，切实减轻基层治理压力

一是以党的政治建设为统领，树立正确的政绩观。领导干部的政绩观代表了其对日常工作的看法，反映了其政治格局与党性修养，会对其干事创业产生重大影响。解决基层治理层层加码的问题，必须引导广大领导干部树立正确的政绩观。实践证明，错误的政绩观会误导个人行为，导致地方官员優先考虑地方经济发展等涉及个人利益的工作，而忽视具有重要社会效益的工作。为此，必须加强党的政治建设，狠抓领导干部这个“关键少数”，既要持续巩固党中央权威，严肃党内政治生活，加强对党中央路线方针政策的宣传教育；又要加强对广大领导干部的党性锻炼，持续深化党内思想政治教育，牢固树立领导干部的“四个意识”，营造良好的政治生态。