我国西部重点省份开展“一带一路”卫生合作的SWOT 分析

吴 琼 程 才

中国医学科学院医学信息研究所，北京 100020

2013 年，习近平主席提出了“新丝绸之路经济带”和“21 世纪海上丝绸之路”的合作倡议（以下简称“一带一路”）[1]。我国西部地区凭借其独特的地缘优势，成为“一带一路”倡议的重要组成部分。其中，四川省作为西部发展增长极之一，位于“一带一路”连接东西、贯通南北的战略位置，在“一带一路”建设中取得了优异的成绩，尤其是在卫生合作方面对促进我国和沿线国家人民健康发挥了积极的作用。基于四川省“一带一路”卫生合作状况，分析其自身的优势和劣势、面对的机遇和挑战，对于加速西部优势地区国际卫生交流合作，进而推动西部地区整体卫生事业发展具有重要意义。SWOT 分析法通过分析内外部环境因素来提供战略规划依据[2]，已经在国际卫生合作研究中得到一定应用[3-5]。本研究通过总结四川省“一带一路”卫生合作状况，采用SWOT 分析法对四川省开展“一带一路”卫生合作的优势、劣势、机遇和挑战进行系统分析，提出完善四川省“一带一路”卫生合作的策略建议，以更好地发挥其在西部地区国际卫生合作中的辐射带动作用。

1 “一带一路”卫生合作状况

随着“一带一路”倡议的提出，四川省在“走出去”和“引进来”战略的指导下[6]，与国际多元行为体开展卫生合作。合作的国际多元行为体包括国家行为体，以及国际组织和基金会等非国家行为体。合作的领域涉及卫生安全、卫生发展和卫生创新三个方面。在卫生安全方面，与“一带一路”成员交流传染病防控体系建设和防治策略经验，落实防控项目，提升合作各方传染病防控能力；组建国际应急医疗队，协同开展卫生应急救援。在卫生发展方面，参与全球性健康行动，分享四川经验，助力推动区域和全球卫生体系建设；促进四川和国际妇幼健康事业共同发展；开展卫生援外工作，援助“一带一路”发展中国家的医疗卫生事业；加强“一带一路”中医药规划机制建设，拓宽合作领域，巩固合作成果，推动中医药产业国际化；培养本省具有国际视野的医务人员队伍，同时助力相关国家提高医疗卫生人员能力和水平。在卫生创新方面，一方面加强与相关国家和国际组织在前沿医学科技、重大疾病防治等领域的交流合作；另一方面大力促进医疗旅游产业和其他健康产业的发展。

2 “一带一路”卫生合作的SWOT 分析

2.1 优势

2.1.1 悠久的对外开放历史和多样化的国际卫生合作平台 四川省是我国对外开放最早的地区之一。“南方丝绸之路”和“川藏茶马古道”是四川省悠久开放历史的有利佐证[7]。“一带一路”倡议提出之后，四川进一步扩大开放格局，截至2018 年底已经与220 多个国家和地区建立了合作关系[8]，其对外合作开放度排名位居在西部十二省份首位[9]。在卫生健康领域，四川省积极搭建不同形式的虚拟和实体合作平台（表1），展示四川卫生健康事业发展成绩，学习国际先进经验。

表1 四川国际卫生合作平台

2.1.2 战略区位和便捷的交通网络 四川省地处对外开放战略重要位置，是西向和南向国家陆空联系的必经之路，也是“一带一路”、长江经济带等国家战略的交汇点[10]。同时，四川陆空水立体交通网络的完善，为开展国际卫生合作提供了硬件条件。具体表现：铁路方面，“蓉欧快铁”和“中亚班列”构成了四川联通欧亚的“双黄金国际物流大通道”[11]；空运方面，四川省是继北京、上海之后的中国第三座“双机场”省份，“空中丝路”顺畅[12]；水运方面，密切与长江经济带沿线省区的工作衔接，通过长江经济带与海外国家开展合作[13]。

2.1.3 坚实的经济基础和全方位的国际经济合作格局四川省是我国西部经济大省，2019 年地区生产总值达46 615.8 亿元，比2018 年增长7.5%，增速比全国平均水平高1.4%[14-15]；此外，国际经济合作四向全方位发展，向南对接东南亚、南亚，向东承接美日韩等发达国家需求，向西发展对欧合作，向北参与中蒙俄经济走廊建设[16]。坚实的经济基础为四川开展国际卫生合作提供了财政支持，全方位的国际经贸合作为卫生合作打通了交流渠道。

2.1.4 独特的中医药优势 四川省拥有独特的中医药优势，有利于主导国际合作的开展。优势体现：中药资源方面，四川省中药资源蕴藏量、常用中药材品种数、道地药材品种数和国家GAP 认证数均居全国第一[17]；政策扶持方面，出台一系列政策文件，如《<中医药“一带一路”发展规划（2016—2020 年）>实施意见》，推动中医药在“一带一路”沿线的发展；服务能力方面，四川中医药整体服务能力全国领先，2018 年全省基层中医药服务量占基层卫生服务总量的40.2%[18]，全国仅为14.3%[19]；产业集聚方面，四川省是我国第一个中药现代化科技产业基地和生物技术产业化示范省，拥有“龙头企业带动、特色产品支撑、优质药材保障”的四川中药现代产业体系[20]；国际合作基础方面，四川省与多个“一带一路”国家和地区签署了合作协议，建立海外中医药中心，开展中药海外种植项目。

2.2 劣势

2.2.1 国际卫生合作规划尚不明确 2015 年四川省出台了《四川省参与建设丝绸之路经济带和21 世纪海上丝绸之路实施方案》，然而之后一直未制订具体的“一带一路”卫生合作战略规划，使四川“一带一路”卫生合作欠缺规划指引，对于有步骤和有重点地开展国际合作具有制约作用。

2.2.2 卫生援助意识有待转换 四川省对外援助多停留在传统友谊型援助模式上，例如派遣医疗队、执行“光明行”等老牌医疗援助项目。虽然近年来增加了开办卫生人力资源培训班和中外对口医院建设等合作形式，但是基于省内卫生事业发展大局、有效整合省内优质资源、体现时代性和创新性、服务于四川卫生健康事业大局的对外援助尚显不足，对外卫生援助的意识有待转换。

2.3 机遇

2.3.1 省政府的大力支持 四川省政府支持国际卫生合作，加强政策和组织保障工作。一方面，四川省出台了一系列政策文件支持国际卫生合作，如《四川省“十三五”卫生计生事业发展规划》要求加强医疗卫生国际交流合作；《“健康四川2030”规划纲要》强调，拓展健康领域对外交往空间，全方位、多层次开展国际交流合作。另一方面，四川省卫健委成立了以委主任牵头，各处室相关单位为成员的推进“一带一路”建设领导小组，保障“一带一路”卫生合作开展。

2.3.2 “一带一路”成员的积极响应“一带一路”倡议自提出以来，得到越来越多国家和国际组织的响应，截至2019 年7 月底已有136 个国家和30 个国际组织与我国签署政府间合作协议[21]。“一带一路”沿线国家的积极响应，为四川顺利开展国际卫生合作提供了良好的国际环境。

2.3.3 国际新冠肺炎疫情防控需要 目前我国新冠肺炎疫情已得到良好控制，各项产业步入正轨，然而许多国家疫情仍呈快速增长态势[22]。四川省在疫情防控中积累了丰富的经验，能够向有需要的国家提供诊疗援助；其他国家创造的阻击新冠病毒的经验，也可以对四川疫情防控常态化工作提供借鉴。

2.4 挑战

2.4.1 地缘政治风险 由于“一带一路”倡议涉及国家多、地域广，势必会触动美国等大国的利益，特别是当前中美关系紧张的情形下，开展“一带一路”合作势必会引起欧美国家与我国的对抗[23]；此外，沿线国家由于宗教信仰、民族文化等的不同，民众观点的差异常会上升到政治高度，进而引起政府间的矛盾，最后影响四川省开展国际卫生合作。

2.4.2 法律法规保障欠缺 目前“一带一路”倡议多采取公布谅解备忘录、行动计划等形式，这些形式并不具备法律效力[24]。法律保障的欠缺是制约“一带一路”建设的重要因素，这不只是四川一省，更是我国整体面对的挑战。

3 完善“一带一路”卫生合作的策略建议

3.1 抓住政策机遇期，加强“一带一路”卫生合作体系建设

四川省应抓住“一带一路”倡议机遇期，依托国家卫健委发布的《关于深入推进“一带一路”卫生健康交流合作的指导意见（2018—2020）》，建立政府主导的国际卫生合作机制，推动“一带一路”卫生合作的不断深化。

3.1.1 明确国际卫生合作规划，有的放矢 开展“一带一路”沿线国家调研，在识别沿线国家卫生状况、合作环境与合作关系等特征的基础上，根据自身实际需求主动设置议程，分步骤、有重点地设计卫生合作规划，并确保每个项目的可行性与获益性。

3.1.2 利用交通优势，扩大合作范围 四川省可通过其发达的交通网络，深化与“东西南北”向国家和国际组织的卫生合作，建立跨国别的区域医疗卫生高层交流互访机制、决策协商机制、利益共享和争端协调机制，签署卫生合作协议，搭建“一带一路”倡议下集政府间政策合作、机构间技术人员交流等为一体的卫生合作平台。

3.1.3 加大政策资金扶持力度，保障合作开展 四川省政府应加大国际卫生合作专项补助经费，如合作机构筹建经费、人才引进经费、海外培训经费、外事活动经费、援外人员补助经费等，为国际卫生合作的开展提供充足的资金支持。

3.2 发挥中医药优势，推动中医药走向海外

四川省可充分利用自身的中医药优势，主动开拓与“一带一路”成员的中医药合作。

3.2.1 推动海外中医药体系建立，重点加强与东南亚国家的合作 四川省可继续通过政府间高层互访、签署合作协议等方式，扩大中医药的海外市场准入，推动海外中医药立法及正规体系的建立。可尤其加强与东南亚国家政府间的交流，因为四川毗邻东南亚国家，由于文化相近，中医药容易被东南亚国家居民接受，同时东南亚国家传统医药技术的发展也能够为四川提供经验借鉴。

3.2.2 以政策为指导，开拓海外中医药合作基地 四川省应以《中医药发展战略规划纲要（2016—2030 年）》和《中医药“一带一路”发展规划（2016—2020 年）》为指导，在发展传统的海外中医药中心的基础上，开拓新的合作基地。例如，保障捷克布拉格西南医科大学附属中医医院、阿曼苏丹中医药中心等的正常运行，促成黑山中草药种植基地项目落地等。

3.2.3 依据国际市场需求，大力培育跨国中药企业 四川省应培育一批具有较强国际竞争力的跨国中药企业，依据“一带一路”沿线国家的特点，研制适合不同市场需求的中药产品，增加中药在国际医药保健市场的份额，将中医药资源优势转化为现实的经济优势。

3.3 创新卫生援外方式，突破国际卫生合作领域

四川省应在中央的统一部署下，稳步推进已有援外品牌项目的同时，创新卫生援外工作，打造新时期援外医疗的品牌形象。

3.3.1 将卫生发展援助与全球卫生治理结合，实现援助外溢效应最大化 四川省应借助“一带一路”倡议，并通过中非论坛、中国-东盟等区域合作框架以及世界卫生组织等国际组织的关系，推动四川卫生援外的经验及相关产品和技术的传播，在地区性和全球性卫生治理中争取更多话语权和主动权，使卫生援助的外溢效应最大化。

3.3.2 实施“立体式”卫生援助，推动全方位合作 应根据省内卫生事业发展状况、全球战略竞争格局、驻在国卫生需求的变化，制订和实施更加主动的“立体式”卫生援助。不能仅局限于医疗救治，应推动四川与驻在国在卫生体系、制度规范、技术标准、医学教育与科研、疫苗和药品研发等全方位的合作。

3.4 密切与世界卫生组织的合作，促进卫生事业发展

面对地缘政治风险和国际合作法律法规保障的欠缺，四川省可密切与世界卫生组织的合作，借助世界卫生组织提供的平台，建立合作项目以解决省内重点卫生问题，如新冠肺炎防控和治疗问题。自20 世纪以来，全世界已暴发多次冠状病毒疫情，而目前仍缺乏有效的冠状病毒防治手段[25]。四川省可利用世界卫生组织的优势资源和国际经验，开展冠状病毒科研合作，开启冠状病毒的长期攻关研究，为造福全人类贡献四川力量。

4 小结

四川省积极开展与“一带一路”成员在卫生安全、卫生发展和卫生创新三方面的合作。通过SWOT 分析发现，四川省开展“一带一路”卫生合作的优势包括拥有悠久的对外开放历史和多样化的国际卫生合作平台、区位优势和便捷的交通网络、坚实的经济基础和全方位的国际经济合作格局，以及独特的中医药优势；劣势体现在国际卫生合作规划尚不明确，卫生援助意识有待转换；机遇包括省政府的大力支持，“一带一路”成员的积极响应，国际新冠肺炎疫情防控需要；挑战有地缘政治风险，法律法规保障欠缺。因此，建议四川省加强“一带一路”卫生合作体系建设，推动中医药走向海外，创新卫生援外方式，密切与世界卫生组织的合作，以打造“一带一路”卫生合作的新格局，更好地发挥其在西部地区国际卫生合作中的辐射带动作用。